CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Recurrente: Higinio Prada Tema: Recurso extraordinario de revisión. Causal del numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso.

Salvamento de voto 1. De conformidad con el inciso segundo del artículo 129 del CPACA, y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, procedo a exponer las razones del salvamento de voto anunciado frente a la sentencia del 13 de noviembre de 2025, proferida en el proceso de la referencia, por la cual se declaró fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Higinio Prada en contra del fallo proferido el 12 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 54001-33-33-004-2013- 00437-01.

I. La providencia objeto de salvamento de voto 2. En dicha sentencia, la Sala resolvió declarar fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Higinio Prada en contra del fallo proferido el 12 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por él promovido bajo el radicado 54001-33-33-004-2013-00437-01; en consecuencia, se anuló esa providencia y ordenó al tribunal que, en el término de treinta (30) días, profiriera una nueva en la que decida el fondo del litigio, conforme a los parámetros establecidos en el auto del 7 de febrero de 2017. 3.

En la providencia objeto de recurso se revocó el fallo dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cúcuta, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda; en su lugar, declaró de oficio probada la excepción de inepta demanda y ordenó la terminación del proceso, al estimar que el actor debió demandar la nulidad de la Resolución 9258 del 16 de agosto de 1991, por la cual la Policía Nacional le reconoció las prestaciones causadas con ocasión del fallecimiento de su hijo, al tener como sustento de esa decisión la calificación de «muerte simplemente en actividad», adoptada en el informe administrativo por muerte 001 del 9 de abril de 1991, que solo describió las circunstancias en las que ocurrió el deceso. 4.

En la sentencia de la cual me aparto, se consideró que en el fallo del tribunal se vulneró el debido proceso y el principio de congruencia, al declarar probada la excepción de inepta demanda sobre un aspecto que ya había sido resuelto en sentido contrario con auto del 7 de febrero de 2017, en el que se revocó el proveído del 10 de diciembre de 2015 —en el que el juzgado declaró la excepción previa de inepta demanda frente a la pretensión de modificación de la causal de calificación de la muerte del causante de la prestación—, por cuanto si bien no Radicación: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Recurrente: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 se individualizó como acto acusado el informe administrativo por muerte del 9 de abril de 1991, dicha omisión no impedía que la jurisdicción se pronunciara de fondo sobre las pretensiones formuladas, al tener el derecho pensional carácter imprescriptible. 5.

Para arribar a esa conclusión, la Sala advirtió que se presentó una incongruencia externa, al contradecir de manera abierta la decisión adoptada en el aludido auto del 7 de febrero de 2017, que había reconocido la suficiencia de la proposición jurídica demandada y la procedencia del estudio sobre el derecho reclamado. Esta contradicción alteró la coherencia procesal y vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia del demandante, al sustituir un pronunciamiento de fondo por la declaración oficiosa de la excepción previa de inepta demanda (fallo inhibitorio). 6.

De igual forma, en cuanto a la congruencia interna, se argumentó que pese a que el problema jurídico que el tribunal se propuso resolver estuvo dirigido a si la sentencia de primera instancia se había ajustado a derecho al ordenar el reconocimiento pensional, determinó que se configuró una «indebida individualización de los actos administrativos a demandar» porque no se demandó el acto de liquidación de las prestaciones causadas por la muerte del extinto policía (Resolución 9258 del 16 de agosto de 1991).

Por tanto, desbordó los límites del recurso y configuró una vulneración directa del principio de congruencia, al no resolver el problema jurídico propuesto en la apelación. II. Las razones del salvamento de voto 7. Tal como lo expuse en la ponencia derrotada, presentada por la suscrita, en la sesión de Sala de Subsección del 16 de octubre de 2025, el recurso extraordinario de revisión no tiene vocación de prosperidad en el presente caso, toda vez que sus fundamentos no están dirigidos a desvirtuar la congruencia interna y externa de la sentencia, sino en acreditar una suerte de contradicción entre dos pronunciamientos del tribunal en el mismo asunto, lo que en principio no corresponde al análisis que se debe efectuar en este tipo de trámites caracterizados por su naturaleza extraordinaria. 8.

Al respecto, cabe precisar que el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede ejercerse «[…] para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»1.

De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal invocada sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la discusión como si se tratara de una nueva instancia judicial. 9. Sobre la causal 5ª de revisión establecida en el artículo 250 del CPACA, esto es, «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», la jurisprudencia de esta corporación ha reconocido que esta puede configurarse, entre otras circunstancias excepcionales, cuando la providencia pase por alto el principio de congruencia2, regulado en el artículo 2813 del Código General del Proceso y frente al cual se ha 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001031500020211146300. 2 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). 3 «ARTÍCULO 281.

CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones Radicación: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Recurrente: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 dicho que «[…] no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso»4. 10.

Ahora bien, acerca de la congruencia externa e interna de la sentencia, esta Subsección ha explicado que la primera atañe a la armonía que debe existir entre lo pedido y lo alegado por las partes; mientras que la otra se relaciona con la coherencia entre lo dispuesto en la parte resolutiva y los argumentos o razonamientos expuestos en la motivación de la providencia, pero de desconocerse alguna, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad5. 11.

En el asunto que fue objeto de examen, se tiene que el reproche del recurrente se refirió a la aparente contradicción en que incurrió el tribunal al proferir el auto del 7 de febrero de 2017 y la sentencia de segunda instancia del 12 de junio de 2020, que lo condujo a declarar de oficio una excepción, sin tener en cuenta las razones expuestas en el fallo de primera instancia, y sin la necesaria relación que debe existir entre la sentencia y los hechos de la demanda, las pretensiones, las excepciones y, en general, lo planteado por las partes en las distintas etapas procesales. 12.

Lo anterior, porque, a su juicio, en la primera de tales providencias se revocó la decisión adoptada por el juez de instancia en materia de excepciones, que había declarado probada la ineptitud de la demanda, mientras que en la segunda decretó dicha excepción. 13. Por lo tanto, el señor Higinio Prada no indicó en su recurso que la sentencia del tribunal sea contraria a los hechos que adujo en la demanda o que las pretensiones no hayan sido consideradas para resolver el litigio, y mucho menos que el tribunal haya dado un alcance distinto al recurso de apelación formulado por la entidad demandada, frente al cual solo destacó que no logró controvertir los indicios que desvirtuaron la calificación por muerte en el fallo de primera instancia. Por el contrario, lo argumentado se relaciona con una supuesta contradicción entre el auto del 7 de febrero de 2017 y la sentencia del 12 de junio de 2020; en este sentido, los fundamentos del recurso no estuvieron orientados a desvirtuar la congruencia interna y externa de la sentencia. 14.

Resulta oportuno recordar que el alcance del principio de congruencia, como «orientador del derecho procesal»6, se contrae a lo siguiente: aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio» 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, proceso con radicado 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de junio de 2024, proceso con radicado 11001-03-25-000-2020-00930-00 (2784-2020). 6 Corte Constitucional, sentencia T-079 de 2018.

Radicación: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Recurrente: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 […] el juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones […].

Adicionalmente, el juez tiene a su cargo el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal […]7. 15. De esta manera, el principio de congruencia tiene un alcance determinado, en tanto « […] persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante»8. 16.

Ahora bien, en este punto no sobra precisar que, contrario a lo dicho por el recurrente, las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el auto del 7 de febrero de 2017 y en la sentencia de segunda instancia del 12 de junio de 2020, no son antagónicas, dado que los momentos procesales en que se profirieron y los fundamentos fácticos y jurídicos de una y otra son distintos. 17.

En efecto, en el auto del 7 de febrero de 2017 el tribunal indicó que «el hecho de que no se haya demandado la nulidad del informe administrativo por muerte N° 0001/91 del 9 de abril de 1991, por el cual se emitió la calificación de la muerte del agente Alirio Prada Jaimes, como “muerte simplemente en actividad”, no impide que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones incoadas en la demanda»9, por lo que descartó la inepta demanda pues, aunque podría afirmarse que no se demandó el acto definitivo que calificó la muerte de Alirio Prada Jaimes, el derecho a la pensión era imprescriptible. 18.

Por su parte, en la sentencia del 12 de junio de 2020 se precisó que la Resolución 9258 del 16 de agosto de 1991 debió haber sido demandada, y como no fue así, era pertinente declarar la ineptitud de la demanda porque se pretendía revivir términos en un asunto en el que la pensión dependía necesariamente de la calificación. En esta providencia, se definió el informe administrativo como un acto preparatorio de la aludida Resolución 9258 del 16 de agosto de 1991. 19.

Por consiguiente, como se dijo, estas decisiones fueron adoptadas en dos momentos procesales diferentes, a saber: la primera dictada en audiencia inicial, en la que se precisó que el acto a demandar no podía ser el informe por muerte; y la segunda adoptada en el fallo, al estimar que la Resolución 9258 del 16 de agosto de 1991 era el acto administrativo que debió ser censurado y, al no haberse individualizado en la demanda, debía declararse su ineptitud. 20.

Así las cosas, más allá de la supuesta configuración de la causal de revisión atinente a que exista nulidad en la sentencia por violación del principio de congruencia, resulta evidente que los reparos de la parte recurrente estuvieron motivados en su inconformidad con la decisión adoptada por el tribunal, en razón a que se revocó la decisión de primera instancia que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7 Ibidem. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 14 de agosto de 2013, proceso con radicado 73001-23-31-000-2006-01785-01(18580). 9 Samai, índice 2, 3_ED_02EXPEDIENTE(.PDF) NroActua 2, páginas 71 a 76 y 171 a 176 del archivo digital.

Radicación: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Recurrente: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 21. En otras palabras, lo que pretendió el recurrente, en ejercicio de este mecanismo extraordinario, fue controvertir el contenido de la sentencia de segunda instancia, que revocó la de primera que había sido favorable a sus intereses, al aducir que el tribunal se limitó a declarar una excepción sin desacreditar los indicios y el estudio probatorio que efectuó el juzgado para acceder a las pretensiones, por lo que no sustentó la violación al principio de congruencia alegada. 22.

Así mismo, resulta oportuno recordar que el artículo 282 del Código General del Proceso autoriza al juzgador para declarar de manera oficiosa una excepción en la sentencia, si se encuentran probados lo hechos que la constituyen, por lo que tampoco se advierte una incongruencia interna en el fallo de segunda instancia que fue objeto de recurso, al no haber resuelto el contenido de la apelación interpuesta por la entidad demandada contra la providencia del juzgado.

III. Conclusión 23. En atención a lo expuesto en líneas anteriores, me aparto de la decisión adoptada en la sentencia del 13 de noviembre de 2025, habida cuenta que en el presente asunto no se configuró la causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, ya que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander profirió el fallo del 12 de junio de 2020 respaldado en la ley y en los aspectos planteados y discutidos en el proceso, sin que con el pronunciamiento previo en torno a la excepción de inepta demanda en el auto del 7 de febrero de 2017, haya violado el principio de congruencia. 24.

Por lo tanto, lo que pretendió el recurrente fue controvertir el contenido del fallo, lo que desborda la finalidad de esta clase de medios de impugnación, caracterizada por su naturaleza extraordinaria, en los que resulta exigible un mayor tecnicismo al momento de sustentar la causal que se invoca, al comportar carácter excepcional frente al principio de inmutabilidad de los fallos que hacen tránsito a cosa juzgada. 25.

En los anteriores términos, dejo planteadas mis respetuosas discrepancias con la decisión mayoritaria de la Sala. Fecha ut supra Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente CONSTANCIA: El presente documento fue firmado electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx