11001032800020220008100 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: ANDRÉS FELIPE PALMEZANO PALACIOS Demandado: JORGE RODRIGO TOVAR VÉLEZ REPRESENTANTE A LA CÁMARA POR LA CIRCUSCRIPCIÓN TRANSITORIA DE PAZ N° 12 PERIODO 2022-2026 Temas: Auto decide excepción. Falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la RNEC.

Requiere antecedentes administrativos aún no remitidos por las autoridades respectivas. AUTO Habiendo cesado la causal de interrupción del proceso1, el despacho procede a resolver sobre la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Registraduría Nacional del Estado Civil –en lo sucesivo RNEC-, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con los artículos 100, 101 y 102 del CGP.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Andrés Felipe Palmezano Palacios, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 1 El apoderado adjunta constancia sobre el cese de su incapacidad por enfermedad grave adosada a la solicitud de continuar con el proceso. 2 Modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.

Artículo 175. Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. (…) Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. (…) Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.

Las pretensiones La parte actora, solicitó: “PRIMERO: Que se declare la nulidad del Acto de elección del señor Jorge Rodrigo Tovar Vélez, representante electo por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz N° 12 (CITREP) Cesar – Guajira y Magdalena a la Cámara de Representantes, cuya “credencial” (sic) E-26 fue expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil – Consejo Nacional Electoral.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral llamar al siguiente candidato con mayor número de votos según los resultados de las elecciones del 13 de marzo de 2022.

TERCERO: Que se condene en costas y después agencias en derecho a la parte demandada.”. 1.3. Los fundamentos de hecho y de derecho A lo largo del libelo introductorio, en los capítulos de hechos y concepto de la violación, el demandante expuso la existencia de una serie de hechos constitutivos de violencia, que encuadró dentro de la causal 275.14 del CPACA.

En efecto, consideró que en las elecciones se afectaron tres grupos humanos: (i) Los otros candidatos, comoquiera que grupos armados al margen de la ley impidieron el libre proselitismo en el corregimiento de Conejo, jurisdicción de Fonseca (Guajira) y en Palmor de la Sierra, San Pedro de la Sierra, San Javier y Siberia del municipio de Ciénaga (Magdalena); corregimiento La Mesa (jurisdicción de Valledupar) y municipio de Pueblo Bello (Cesar), bajo la consigna de que se debía votar por el candidato era Tovar Vélez.

(ii) Los electores, porque se presentó constreñimiento, en la zona de Palmor; corregimientos de San Pedro de la Sierra y de Guachaca (jurisdicción del Distrito de Santa Marta); Pueblo Bello y corregimiento La Mesa. Lo anterior, toda vez que grupos armados ilegales, las Autodefensas Gaitanistas y grupos paramilitares de la Sierra Nevada prohibieron la promoción y el voto a favor de 3 Subsanada mediante escrito de 23 de mayo de 2022. 4 “Artículo 275.

Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando: 1. Se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los nominadores, los electores o las autoridades electorales.”. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los demás candidatos.

Y (iii) contra los jurados de votación, en los corregimientos de Guachaca y Calabozo (jurisdicción del Distrito de Santa Marta), ante la evidente perturbación del orden público que impidió el desarrollo de las elecciones. Concluyó que al menos el 50% del territorio que corresponde a la Circunscripción Especial Transitoria de Paz N° 12 padeció los hechos de violencia, por cuanto fueron afectados “seis de los doce municipios habilitados… estos fueron: Valledupar, Pueblo Bello y La Paz por el Cesar, es decir tres de seis;

Ciénaga y Santa Marta por el Magdalena, dos de los tres aptos para votar y Fonseca en la Guajira, equivalente a uno de tres” (véase num. 4 página 4 de la demanda). En el concepto de la violación indicó que la afectación en Ciénaga y Santa Marta, fue equivalente al 75% de la votación del Magdalena, para el Cesar en un porcentaje del 50% y para la Guajira en un 33% del caudal de la votación. Dentro de la narrativa de los supuestos fácticos indicó que la violencia generó la destrucción de puestos de votación y suspensión de las votaciones.

En concreto aludió a las mesas 5 y 19 de los puestos 3 y 4 de la zona 99, corregimientos de Guachaca y Calabozo –al parecer del Distrito de Santamarta). 1.4. El trámite 1.4.1. Mediante auto del 18 de mayo de 2022, el despacho inadmitió la demanda en razón a que no se advertía el cumplimiento de los requisitos formales. Luego de subsanada, se admitió por auto de 6 de junio de la misma anualidad.

En esta providencia, al ordenar las notificaciones respectivas, se vinculó a la RNEC, frente a la cual de manera breve se indicó: “TERCERO. Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021, a los siguientes sujetos procesales: a) (…). b) Al registrador Nacional del Estado Civil, comoquiera que la demanda glosa censuras de violencia, contra autoridades electorales (jurados) y de suspensión de elecciones en algunas de las mesas. c) (…)”.

(Subrayas propias). Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.2.

Una vez cumplidas las notificaciones y demás órdenes consecuenciales, el accionado, la RNEC y el CNE descorrieron el traslado del auto admisorio de la demanda. El demandado5 y el CNE propusieron excepciones de mérito que corresponde sean resueltas en el fallo. La RNEC formuló la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.4.3.

El proceso fue interrumpido, por auto de 14 de diciembre de 2022, ante el anuncio del apoderado del accionado de padecer una sintomatología grave que implicó su hospitalización, cirugía y consecuencial incapacidad. El proceso de continúa una vez que el mencionado abogado informara sobre el restablecimiento de su salud y, por ende, el cese de su incapacidad. 1.4.4.

Excepción mixta formulada por la RNEC La RNEC solicitó su desvinculación del proceso, comoquiera que sus atribuciones o competencias no tienen injerencia en la postulación de violencia sicológica sobre los electores o protagonistas de las justas electorales, como se acusa con la demanda a partir de los hechos ocurridos con las votaciones y escrutinios de la CITREP 12.

Si bien, la situación descrita pudo incidir eventualmente en los resultados electorales de los municipios, puestos y mesas demandadas, los hechos causa de la violencia serían imputables presumiblemente a grupos armados al margen de la ley que operan en los departamentos de Magdalena, Cesar y La Guajira e incluso constituyen hecho punible.

Además, en últimas, son del conocimiento de otras entidades diferentes a las que integran la Organización Electoral. Esto, por cuanto, la RNEC ejerce funciones técnicas y logísticas, organizando los comicios; mientras que el CNE desarrolla, entre otras actividades, la de inspección, control y vigilancia de partidos y movimientos políticos.

Así las cosas, resulta ajeno a dichas entidades lo relacionado con prevención, control y lucha contra fenómenos delictivos y grupos armados al margen de la ley. Recordó que la competencia para el control de estos fenómenos delictivos corresponde a las Fuerzas Armadas, Fuerza Pública, autoridades locales y Fiscalía General de la Nación. 5 Aunque el demandado acusó la inepta demanda por falta de requisitos formales, lo cierto es que el argumento es de fondo, comoquiera que hizo referencia a la falta de prueba de la relación paterno filial padre – hijo de este con alias “Jorge 40”.

En principio, de acuerdo con lo dispuesto por el Consejo de Estado, tratándose de causales objetivas, respecto de la RNEC no procede la declaratoria de la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque concurre al proceso para que intervenga, apoye y acompañe el proceso. Ello por cuanto “…es la entidad versada en la hechura y manejo de los formularios electorales en los que se contiene numéricamente las votaciones y desarrolla en el trámite pre electoral y concomitante a las elecciones varias competencias de importancia para el desenvolvimiento de las justas electorales”.

Sin embargo, la memorialista acotó que hay excepciones a la regla, como se advierte del siguiente pronunciamiento jurisprudencial –sin radicado-: “Pues bien, ha de precisarse que la intervención en el proceso de la RNEC con fundamento en el numeral 2º del artículo 277 del CPACA, como ya se ha dicho en antecedentes anteriores, no se hace en calidad de demandado, dada la especial naturaleza del proceso electoral, en la cual esta posición se predica únicamente del elegido o nombrado; tampoco se trata de un sujeto litisconsorcial necesario porque la decisión del operador jurídico de la nulidad electoral contra el acto de declaratoria de la elección de Congresistas puede adoptarse sin la comparecencia de la entidad registral.

Se advierte entonces que la vinculación de la entidad excepcionante dentro del juicio de nulidad electoral es especial, en tanto debe ser analizada desde la comprobación de que intervino en la adopción del acto administrativo de elección impugnado en desarrollo de las competencias constitucionales, legales o reglamentarias que se le atribuyen y que implican que deba concurrir al proceso para, entre otros, explicar, defender, documentar y probar su actuación, mas no la elección propiamente dicha, creándole un posible interés en el resultado del proceso.

Por contera, si de lo probado se determina que la RNEC no intervino en la adopción del acto incoado, su concurrencia al proceso resultaría inocua. (…) Indiscutiblemente lo que no es de recibo es que la RNEC en este caso en concreto se abstraiga de este asunto, más aún cuando se presentan causales de falsedad en documentos electorales, cuya ilustración y apoyo es de vital desenvolvimiento para el operador de la nulidad electoral en tratándose de causales objetivas”.

El fundamento normativo fue el artículo 275.2 del CPACA, pues presuntamente existieron diferencias en la información incorporada en los documentos electorales. Por ello se exigió la concurrencia al proceso de la RNEC, a fin de “explicar, defender, documentar y probar su actuación”, pues se le crearía “un posible interés en el resultado del proceso”.

A juicio de la excepcionante, lo anterior resulta diametralmente diferente a lo analizado en la presente demanda, por cuanto la RNEC no tiene injerencia en los presuntos hechos que pueden ser catalogados como de violencia psicológica. Aunado a que son de competencia de otras entidades que no hacen parte de la organización electoral. Razón por la cual resultaría inocuo que permaneciera vinculada al proceso.

Reconoció que si bien fungió como secretaria del CNE en el acto de elección demandado no existe reproche respecto al desarrollo de los comicios ni frente a la información consignada en los documentos electorales, motivo por el cual es procedente, de manera excepcional, declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.4.5.

Traslado de la excepción La Secretaría de la Sección Quinta corrió traslado de las excepciones entre los días 9 y 11 de agosto de 2022, término dentro del cual no se recibió pronunciamiento alguno. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. El despacho es competente para decidir sobre las excepciones previas y mixtas propuestas o rogadas, conforme a lo preceptuado en los artículos 125.3 del CPACA6 y el artículo 101.2 del CGP7. 6 “Expedición de providencias.

Mod. art. 20 Ley 2080 de 2021. La expedición de providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Serán de competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja”. 7 “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas.

(…). Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. El trámite de las excepciones previas y mixtas solicitadas en el CPACA La doctrina define las excepciones como un mecanismo procesal a través del cual se materializa el derecho de contradicción y defensa por parte del demandado.

Por esa vía, se realizan señalamientos relativos a defectos procesales en que pudo incurrir el demandante al elaborar su libelo introductorio o el juez en el trámite inicial, así como la afirmación de hechos distintos a los que presenta la parte actora, que buscan enervar sus pretensiones o la relación jurídico-sustancial8. De igual forma, la doctrina y la jurisprudencia clasifican las excepciones en: (i) previas o dilatorias, que tienen a postergar la contestación, en razón de carecer la demanda de los requisitos formales para su admisibilidad o que acusan defectos de trámite, (ii) de fondo o perentorias, las cuales buscan destruir el derecho pretendido, por lo que generalmente no están en el derecho procesal sino en el sustantivo y (iii) mixtas, que son aquellas de naturaleza de excepción previa, pero cuyos efectos son de excepción perentoria, toda vez que terminan el proceso de forma definitiva, como ocurre con la caducidad, transacción, prescripción, cosa juzgada y falta de legitimación en la causa.

En el proceso contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, “las excepciones” se formulan en el escrito de contestación de la demanda (numeral 3°) y su trámite procesal se surte de manera distinta, según se trate de excepciones previas, mixtas o de mérito, manteniéndose el traslado previo al demandante por el término de tres (3) días, 2.

El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante. Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.

Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará la validez. (…) Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9 [No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios], 10 [No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar] y 11 [Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada] del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. (…)”. 8 Al respecto, ver: Betancur, C. (1999).

Derecho procesal administrativo, Medellín: Librería Señal Editora, pág. 314-319. Garzón, J. (2014) El nuevo proceso contencioso administrativo. Bogotá D.C.: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., pág. 425-426. Monroy, M. (1979). Principios de derecho procesal civil. Bogotá: Editorial Temis, pág. 163-168. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conforme lo dispone el parágrafo 2° de la norma en cita, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el artículo 201A ibídem.

En punto de las “excepciones previas”, el legislador previó dos hipótesis: i) cuando la decisión no implica recaudo probatorio previo, la excepción se debe resolver, mediante auto, antes de la audiencia inicial, de conformidad con el citado parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA y el artículo 101 del CGP; y ii) cuando la decisión requiere que la práctica de pruebas, se ordenará su decreto en el auto que convoca a la audiencia inicial, para que sean practicadas y decididas en dicha diligencia. En este orden, se advierte que se produjo un cambio sustancial en relación con el texto original de la Ley 1437 de 2011, pues, de conformidad con el artículo 180, numeral 6, tanto la formulación de excepciones previas, como las mixtas, en todos los casos, debía decidirse en la audiencia inicial.

Ahora, con la modificación introducida por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021, el juez o magistrado ponente solo decide en la audiencia inicial aquellas excepciones previas cuyas pruebas fueron decretadas en el auto de citación a audiencia y, como bien lo dispone el parágrafo 2° del artículo 175, en esta misma audiencia se “decidirá las excepciones previas pendientes por resolver”.

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 2080 de 20219, el objetivo de esta reforma, en cuanto a las excepciones previas, fue dotar de mayor agilidad y eficiencia el trámite del proceso judicial. De esta forma, al permitirle al juez o magistrado sustanciador emitir un pronunciamiento sobre las excepciones, antes a la audiencia inicial, esta diligencia se torna mucho más expedita y no se generan dilaciones injustificadas, como ocurría cuando la misma se veía interrumpida con la formulación del recurso de apelación contra el auto que decidía las excepciones, en el efecto suspensivo, como lo prescribía el artículo 243 del CPACA. 9 Gaceta del Congreso No. 726/19, Proyecto de ley estatutaria 007/19 Senado – 364/20 Cámara, “POR MEDIO DE LA CUAL SE REFORMA EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – LEY 1437 DE 2011 – Y SE DICTAN DISPOSICIONES EN MATERIA DE DESCONGESTIÓN EN LOS PROCESOS QUE SE TRAMITAN ANTE ESTA JURISDICCIÓN”.

Documento recuperado de: https://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/proyectos-ley/cuatrenio-2018-2022/2019- 2020/article/7-por-medio-de-la-cual-se-reforma-el-codigo-de-procedimiento-administrativo-y-de- lo-contencioso-administrativo-ley-1437-de-2011-y-se-dictan-disposiciones-en-materia-de-de- descongestion-en-los-procesos-que-se-tramitan-ante-esta-jurisdiccion Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, conforme al artículo 102 del Código General del Proceso, a cuya remisión ordena el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los hechos que configuran excepciones previas no pueden ser alegados “como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones”.

En lo que respecta al demandante, de lo que se trata es que no pueda plantear aspectos de esta naturaleza, por vía de una nulidad procesal, como ocurre con las causales de los numerales 4º y 8º del artículo 133 que constituyen, al mismo tiempo, excepciones previas, lo que hace que estas circunstancias resulten absolutamente improcedentes para el actor.

Así mismo, para el demandado no es posible proponer como nulidades procesales las anteriores excepciones por tornarse extemporáneas, dado que la oportunidad que tiene para proponerlas es con la contestación de la demanda. Tratándose de las “excepciones mixtas”, el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, dispone que, en caso de que se encuentren “fundadas” las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, estas se declararán así mediante “sentencia anticipada”, en los términos del numeral 3º del artículo 182A, pues su configuración da lugar a la terminación del proceso.

Ahora bien, de no tener vocación de prosperidad ninguna las anteriores excepciones, deberán decidirse, mediante auto, antes de la audiencia inicial. Además, la posibilidad del juez de pronunciarse sobre las excepciones mixtas debe entenderse ampliada de oficio con la incorporación del artículo 182A adicionado por la Ley 2080 de 2021, que dispone que “en cualquier estado del proceso”, cuando el juzgador “la encuentre probada”, podrá dictar sentencia anticipada, caso en el cual, si se trata de juez colegiado, será emitida por la Sala.

En este caso, debe entenderse que ello ocurre cuando la excepción no haya sido propuesta, pues, si así fuera, necesariamente la oportunidad para su resolución sería antes o en la audiencia inicial, según el caso. Por último, en relación con las “excepciones de mérito o de fondo”, no hubo cambio alguno con ocasión de la expedición de la Ley 2080 de 2021, pues, se mantiene la regla, según la cual, la resolución de este tipo de excepciones es un asunto propio de la sentencia, dado que está dirigido a enervar las pretensiones de la demanda, bien porque se censuran los hechos, las normas invocadas o la relación jurídico-sustancial que se debate, de conformidad con el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Al respecto, aunque el legislador no haya precisado a qué tipo de excepciones se esté refiriendo, debe entenderse que la norma alude, primeramente, a las excepciones de fondo propuestas, que son justamente las que deben resolverse en la sentencia, pero también, a las excepciones mixtas que no hayan sido formuladas, caso en el cual, dada la naturaleza dual de este tipo de excepciones, hace que participe del carácter de perentorias y den lugar a la terminación del proceso.

De igual manera, bajo el amparo de la norma anterior, no podría declararse en la sentencia por el juez, de manera oficiosa, una excepción previa, salvo la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda” cuando el acto acusado no es enjuiciable, como ocurriría en el contencioso electoral, por ejemplo, cuando se demanda el Formulario E-6 de inscripción de la candidatura y no el Formulario E-26, por medio del cual se declara la elección, caso en el cual, el juez no tendría otra opción que proferir un fallo inhibitorio. 3.

La excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva Uno de los requisitos formales de la demanda consiste en la identificación de las partes y sus representantes10, exigencia que tiene como propósito lograr la debida integración del contradictorio, tanto activo como pasivo. La Corte Constitucional define la legitimación en la causa como “una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso” y, por lo mismo, la reconoce como un presupuesto de la sentencia de fondo, que sustenta el derecho de las partes a que el juez se pronuncie sobre las pretensiones y los argumentos de defensa de forma favorable o desfavorable11.

Por su parte, el Consejo de Estado ha precisado: “La legitimación en la causa es un elemento necesario para acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que es indispensable demostrar que existe identidad entre: i) la parte demandante y la persona que tiene interés en el objeto del litigio (legitimación en la causa por activa); y ii) la parte demandada y la persona que, de acuerdo con la relación sustancial, tenga el deber de responder frente a las pretensiones de la demanda (legitimación en la causa por pasiva)12” (Negrillas del original). 10 Artículo 162 CPACA: “Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1.

La designación de las partes y de sus representantes”. 11 Corte Constitucional. Sentencia T-416 de 1997. Ver, además, sentencia C-965-2003. 12 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 26 de noviembre de 2020. Radicación 08001233100020110036901. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva, en punto a las acciones de validez, la misma se configura cuando la persona que se convoca no está llamada a responder por las censuras o reproches que se hacen al acto administrativo acusado, bien porque no es la autora del acto o no intervino en su adopción, o porque no están concernidas actuaciones públicas que, por razón de sus funciones, le vinculen directamente con el objeto que se debate. 4.

La legitimación en la causa por pasiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el contencioso electoral Sea lo primero señalar que, conforme al artículo 139 del CPACA, que describe el contencioso electoral, el objeto de esta acción recae sobre “los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden”, razón por la cual, por tratarse de un acto particular y concreto que otorga la condición de servidor público al designado, cuando se asume el cargo, el elegido, nombrado o llamado a ocupar la curul es la persona que funge como parte demandada, por ser la titular del derecho subjetivo emanado del acto electoral y a quien se le causaría un perjuicio directo con relevancia jurídica13, en caso de producirse la anulación. Ahora bien, en relación con las entidades que integran la Organización Electoral, entiéndase el Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional del Estado Civil, en vigencia del Decreto 01 de 1984, la vinculación al proceso de estos organismos resultaba facultativa para el juez electoral.

Actualmente, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, existe un mandado expreso, según el cual, además de notificarse personalmente al elegido o nombrado, debe hacerse lo propio con la entidad u organismo que expidió el acto o intervino en su adopción, conforme lo dispone el numeral 2º del artículo 277 de este estatuto procesal. Por lo tanto, a la luz de este precepto legal, es necesario vincular, también, como tercero con interés, mas no como parte demandada, a estos organismos electorales, teniendo en cuenta las atribuciones asignadas por la Constitución y la ley a cada uno de ellos, y según el reproche concreto que se le formula al acto electoral.

Lo anterior, por cuanto se afirma que, tratándose de actos de elección por voto popular, estos tienen una naturaleza especial, en tanto son expedidos por una autoridad que formaliza la voluntad popular. En relación con esta vinculación, la Sección ha señalado: 13 Garzón, J (2019). Proceso contencioso administrativo – fase escrita, fase oral.

Bogotá. Editorial Ibáñez, pg. 503-505. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[E]l alcance de la relación jurídico-procesal de las entidades que conforman la Organización Electoral en relación con los procesos electorales está determinado por la naturaleza específica de los actos que se cuestionan y de los cargos que se formulan en su contra.

En efecto, esta Sala ha resaltado la necesidad de determinar si la actuación de dichas autoridades en la formación de los actos demandados es meramente formal o si, por el contrario, existe conexidad directa entre sus competencias y la causal de nulidad alegada”14. Así las cosas, la vinculación de la Registraduría Nacional del Estado Civil resulta imperativa cuando las censuras contra el acto de elección son de tipo objetivo, es decir, cuando están edificadas sobre la base de irregularidades o vicios acaecidos en el procedimiento de las votaciones o de los escrutinios.

Ello es así por cuanto, si bien el acto de elección es expedido por las comisiones escrutadoras, que son actores externos a la Registraduría (jueces, notarios, delegados del Consejo Nacional Electoral y los miembros de este órgano, según el caso), lo cierto es que a esta entidad le corresponde, según la Constitución y la ley, la organización, dirección y ejecución del certamen electoral, lo cual comporta, entre otras funciones, la de diseñar la tarjeta y los formularios electorales, adelantar el proceso de inscripción de cédulas, conformar el censo electoral, consolidar y emitir los resultados electorales y servir de secretario de las comisiones escrutadoras15.

Por el contrario, se releva a la Registraduría Nacional del Estado Civil de concurrir al proceso cuando el asunto se origina en demandas donde se cuestionan las calidades, requisitos, inhabilidades o la prohibición de la doble militancia política; en otros términos, cuando se invocan causales subjetivas, como las previstas en los numerales 5º y 8º del artículo 275 del CPACA16.

En esa medida, si bien las listas o candidatos se inscriben ante los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil, (Art. 90 del Código Electoral, Decreto 2241 de 1986), en todo caso, es a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos a quienes les compete seleccionar a sus candidatos y postularlos ante la organización electoral, “previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así de que no se encuentren incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad”, tal como lo señala el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 8 de abril de 2021, Rad. 85001-23-33-000- 2019-00184-01, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 30 de octubre de 2020, Rad. 11001-03-28-000- 2020-00034-00, MP. Rocío Araújo Oñate. Ver, además, sentencia de 28 de enero de 2021, Rad. 19001-23-33-000-2020-00010-01, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 16 Entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 7 de mayo de 2015, Rad. 1001-03- 28-000-2014-00057-00.

Ver además, auto de 5 noviembre de 2020, Rad. 11001-03-28-000- 2020-00018-00, MP. Rocío Araújo Oñate. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En armonía con lo anterior, existe una responsabilidad política de la colectividad, en relación con las condiciones personales del candidato avalado e inscrito ante la organización electoral, al punto que el artículo 10 numeral 6º ibídem, eleva a la categoría de falta sancionable para los directivos de los partidos “inscribir candidatos a cargos o corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o calidades, se encuentren incursos en causales objetivas de inhabilidad o incompatibilidad, o haya sido condenados o llegaren a serlo durante el período para el cual resultaren elegidos”.

A su turno, del artículo 32 de la citada ley se desprende que la función de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en relación con las inscripciones de candidatos a cargos o corporaciones públicas, no se extiende a la verificación de la idoneidad de los aspirantes, pues, la autoridad electoral ante la cual se realiza la inscripción solo verifica el cumplimiento de los “requisitos formales” exigidos para el efecto, y autoriza el rechazo de la inscripción, únicamente, cuando se inscriban candidatos distintos de los seleccionados en las consultas populares o internas o cuando haya participado en una consulta de un partido distinto a quien lo inscribe. 5.

Caso concreto Bajo las anteriores premisas, y descendiendo al caso que nos ocupa, tenemos que la Registraduría Nacional del Estado Civil planteó la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto aduce que no participó en la expedición del acto de elección acusado y los supuestos de violencia alegados fueron causados por un tercero. Al respecto, es necesario señalar que en el caso concreto, de la causa petendi se determina con claridad que se discute la elección del accionado Tovar Vélez, en calidad de Representante a la Cámara por la CTP 12, por los supuestos hechos de violencia, con fundamento en los numerales 1 y 2 del artículo 275 del CPACA.

Es claro entonces, que la concurrencia al proceso de la RNEC no se debe, a que sea la designada o la autora del acto declaratorio de elección, como tampoco se advierte imputación de que ella haya sido la generadora o partícipe de las causas que dieron origen a los hechos violentos. La comparecencia de esta al proceso se impone porque, dentro de la relación sustancial electoral que se discute, se trata de causal objetiva de nulidad electoral en la cual resulta innegable la importancia de su presencia en los asuntos donde la coacción Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causó la suspensión de la votación y la supuesta destrucción de algunos puestos de votación. Este punto no es nuevo para la Sección Quinta ni para la entidad que formula la excepción de falta de legitimación, dentro del contexto de hechos constitutivos de coacción. En efecto, el despacho se remonta al fallo de 14 de mayo de 201917, mediante el cual se decidió el proceso de nulidad electoral contra los entonces Representantes a la Cámara por del departamento de Arauca.

En esa oportunidad, la RNEC abogaba por su desvinculación tanto bajo la proposición de la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva, como mediante argumento de mérito que nominó “actuar legítimo”. Ambos planteamientos fueron denegados en las etapas respectivas, conforme se lee en los siguientes apartes considerativos del fallo citado: “[En referencia a la excepción de mérito] la que presentó con el fin de que se desvinculara a la entidad [RNEC] de la actuación, en caso de que no prosperara la mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva, en síntesis, por cuanto, a su juicio, en el escrutinio de votos, tal como lo prevé el Código Electoral, le compete a las comisiones escrutadoras (artículo 164), como entes autónomos e independientes, adelantar los escrutinios generales de las votaciones y realizar el recuento de votos, atendiendo las reclamaciones que se presenten, respecto de lo cual, la RNEC, tal como lo establece el artículo 157 del C.E., solo cumple funciones secretariales y, en consecuencia, no contabilizan ni determinan la validez de los votos.

Así mismo, teniendo en cuenta que el acto declaratorio de elección, como el que se demanda en el proceso de la referencia, lo expide una comisión escrutadora y no puede ser modificado por la RNEC ni por ninguna otra autoridad administrativa, por lo que, en el desarrollo de los procesos de escrutinio, le compete a las comisiones escrutadoras, exclusivamente, declarar la elección. Así mismo, teniendo en cuenta que el acto declaratorio de elección, como el que se demanda en el proceso de la referencia, lo expide una comisión escrutadora y no puede ser modificado por la RNEC ni por ninguna otra autoridad administrativa, por lo que, en el desarrollo de los procesos de escrutinio, le compete a las comisiones escrutadoras, exclusivamente, declarar la elección. (…) 17 Radicado 11001032800020180005100.

Actor: José Facundo Castillo Cisneros. Demandados: Representantes a la Cámara por el Departamento de Arauca. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co …adujo que los cargos planteados en la demanda, ‘envuelven o comprenden actuaciones o comportamientos que son completamente ajenos a la Registraduría (…)’ y, en consecuencia, solicitó que se le desvinculara de la actuación y que se le absolviera de toda responsabilidad.

Para la Sala, lo descrito por la … RNEC, en esta excepción, con miras a su desvinculación y exoneración de responsabilidad, en cierto modo comparte los mismos argumentos que se resolvieron por el despacho ponente, respecto de la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva, referentes a que dicha entidad, en el trámite de los escrutinios, solo cumple funciones secretariales y no toma decisiones de fondo respecto de la declaratoria de elección, en este caso, de los Representantes a la Cámara por el departamento de Arauca y, se adiciona en que a su juicio, ‘los cargos de los cuales se acusan los actos demandados, comprenden comportamientos que emanan de funcionarios o personas ajenas a las RNEC’.

Sin embargo, para la Sala no hay lugar a acceder a lo pretendido por cuanto, primero su vinculación, como se explicó, lo es en calidad de sujeto especial y no de demandada; segundo, el hecho de cumplir funciones secretariales no es indicación de la falta de participación en las situaciones fácticas que se enjuician en el proceso de la referencia, de cara al cargo…es decir, que los argumentos por los cuales pretende su desvinculación no conllevan a determinar su falta de participación en los hechos por los que se analiza la legalidad de la elección, pues de aceptarse tal argumento, conllevarla a afirmar que solamente quien declara la elección, pues de aceptarse tal argumento conllevaría a afirmar que solamente quien declara la elección y no su secretaria o terceros, pueden cometer los actos irregulares que se enjuician para viciar de nulidad el acto demandado.

En tercer lugar, para la Sala, si bien es cierto, el cargo de la demanda, esto es, el de sabotaje, comprende comportamientos que emanan de personas ajenas a la RNEC, también es posible, como se advierte de los argumentos de proceso, que los hechos irregulares se hayan podido producir por terceros con alguna participación de funcionarios de esa entidad, lo cual solo podrá determinarse una vez estudiado el cargo, pero que, en todo caso conlleva a negar la petición de desvinculación de la entidad aunque llegaran a negarse las pretensiones de la demanda, pues ello reflejaría que no se cometió la irregularidad y, en consecuencia, que la RNEC, en efecto, no tuvo injerencia alguna, en consecuencia, se declarará impróspera la excepción”.

Así las cosas, el despacho reconoce que si bien las imputaciones que hace la parte actora sobre los hechos constitutivos de violencia los atribuyen a terceros, Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo cierto es que se insiste en que, al parecer, aquellos generaron la suspensión de votaciones en algunos puestos e incluso la destrucción de los mismos.

De tal suerte, que son estas últimas situaciones las que, a juicio de esta judicatura, hacen necesaria la concurrencia de la organización electoral, incluida la RNEC. Además, se itera que siendo un proceso por causales objetivas, por regla general no puede desligársele. Valga aclarar que a la entidad excepcionante se cita como autoridad electoral que tuvo, de primera mano, el conocimiento de las situaciones relatadas en la demanda y, por ende, tiene todas las posibilidades de apoyar al esclarecimiento de la verdad.

Esas las razones para declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la RNEC. Por lo tanto, no le asiste razón a la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuando afirma que no hay ninguna vinculación entre los cargos formulados y las competencias a su cargo, razón por la cual, se desestimará la excepción propuesta.

Finalmente, no se advierte que el CNE ni la RNEC hayan remitido los antecedentes administrativos correspondientes a esta demanda por la causal objetiva de violencia, respecto de las mesas acusadas por el actor y que fueron admitidas en el auto de 6 de junio de 2022. De lo revisado, se advierte que estas autoridades electorales solo han adosado de formularios propios de la inscripción de la candidatura del accionado.

Al efecto se les requerirá para que den cumplimiento al numeral décimo de dicho auto admisorio dentro del esquema de la causal objetiva de violencia, so pena de incurrir en la causal de falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto, conforme al inciso tercero, parágrafo 1° del artículo 175 del CPACA. Al efecto los formularios electorales que dieron origen a la elección demandada.

A título ejemplarizante respecto a las mesas demandadas, entre otros: (i) los E- 10 en archivo plano y pdf; (ii) los E-11 en archivo plano y pdf; (iii) los E-24 zonales y/o municipales mesa a mesa de las mesas admitidas, en archivo plano y pdf; (iv) los E-26 de las comisiones escrutadoras municipales y/o zonales, según sea el caso, en archivo plano y pdf;

(vii) el caudal histórico electoral en elecciones anteriores realizadas para cámara de representantes en cada uno de los municipios o corregimientos en los que se ubicaron las mesas admitidas (Valledupar, Pueblo Bello y La Paz, por el departamento del Cesar; Ciénaga y Santa Marta, por el Magdalena y Fonseca en la Guajira; (viii) la divipol 2018 y (ix) la divipol 2022.

En mérito de lo expuesto, el Despacho, III.

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR NO PROBADA la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la RNEC.

SEGUNDO. Por Secretaría de la Sección, REQUERIR a la RNEC y al CNE para que den cumplimiento al artículo décimo de la parte resolutiva del auto admisorio de la demanda adiado el 6 de junio de 2022, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de este auto, cuya literalidad fue la siguiente: “DÉCIMO.

DÉCIMO. Requiérase al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, para que… alleguen los antecedentes administrativos del acto de elección acusado acorde con su respectivo ámbito de competencia… y respecto de las mesas que han sido admitidas en esta providencia, teniendo en cuenta que la causal invocada en el libelo es la de violencia y que además se glosa por parte del actor que “no hubo elecciones” respecto a las mesas de la zona 99, puesto 3, mesa 19 y zona 99, puesto 4, mesa 5 de los corregimientos de Guachaca y El Calabozo de la zona corregimental del Distrito de Santa Marta.” (Destacados fuera de texto).

Al efecto los formularios electorales que dieron origen a la elección demandada. A título de ejemplo, respecto a las mesas demandadas, entre otros: (i) los E-10 en archivo plano y pdf; (ii) los E-11 en archivo plano y pdf; (iii) los E-24 zonales y/o municipales mesa a mesa de las mesas admitidas, en archivo plano y pdf; (iv) los E-26 de las comisiones escrutadoras municipales y/o zonales, según sea el caso, en archivo plano y pdf;

(v) las actas generales de escrutinio; (vi) los actos administrativos que hayan tomado alguna determinación sobre las mesas demandadas, con causa en hechos de violencia referidos por el demandante y que quedaron sintetizados en auto admisorio en la columna derecha de la relación de las mesas; (vii) el caudal histórico electoral en elecciones anteriores realizadas para cámara de representantes en cada uno de los municipios o corregimientos en los que se ubicaron las mesas admitidas (Valledupar, Pueblo Radicado: 11001-03-28-000-2022-00081-00 Demandante: Andrés Felipe Palmezano Palacios Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez (Representante a la Cámara CTP N°12 (César, Guajira y Magdalena 2022-2026) 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bello y La Paz, por el departamento del Cesar;

Ciénaga y Santa Marta, por el Magdalena y Fonseca en la Guajira; (viii) la divipol 2018 y (ix) la divipol 2022. Por secretaría, infórmese al CNE y a la RNEC que la omisión en el adosamiento de los antecedentes administrativos es causal de falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto, conforme al inciso tercero, parágrafo 1° del artículo 175 del CPACA.

TERCERO. Reconocer personería adjetiva al abogado Hollman Ibáñez Parra, identificado con cédula de ciudadanía 79.622.303 y portador de la T.P. N° 126.521 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado del accionado, conforme a los términos y facultades otorgadas en el poder.

CUARTO. Reconocer personería adjetiva al abogado James Alexander Lara Sánchez, identificado con cédula de ciudadanía 1.020.721.362 y portador de la T.P. N° 238.767 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado principal y a la abogada María Patricia Guazo Castillo, con C.C.N° 19.408.085 y T.P. N° 208.382 del C.S.J, como apoderada suplente, para que actúen en nombre y representación de la RNEC, conforme a las facultades otorgadas en el poder respectivo.

QUINTO. Reconocer personería adjetiva al abogado Iván Alfonso Hernández Acosta, identificado con cédula de ciudadanía 17.977.122 y portador de la T.P. N° 327.736 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado del CNE, conforme a los términos del acto de delegación Resolución 3271 de 8 de julio de 2022.

SEXTO. Ejecutoriado este auto, regrese el expediente al Despacho para continuar con el trámite de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/