Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Demandantes: Dayana Carolina Salinas Gallardo Demandadas: Administradora Colombiana de Pensiones1 Temas: La competencia como criterio de validez del acto administrativo.
El principio de reserva de ley para expedir procedimientos administrativos. Límites de la potestad reglamentaria. ACCEDE A LAS PRETENSIONES. SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por la señora Dayana Carolina Salinas Gallardo contra la Administradora Colombiana de Pensiones, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución 16 del 8 de julio del 2020 «por la cual se define el procedimiento administrativo para la revocatoria directa de actos administrativos que reconocen prestaciones económicas de manera irregular y se deroga la Resolución 555 de 2015» expedida por Colpensiones.
Que la entidad demandada cumpla la sentencia que ponga fin a este proceso en los términos de ley.
HECHOS La demanda se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que Colpensiones con el fin de dinamizar y aplicar lo regulado en los artículos 19 de la Ley 797 de 2003, 243 de la Ley 1450 del 2011 y en la sentencia C-835 de 2003, expidió la Resolución 555 de 2015 que definió el procedimiento administrativo 1 En adelante Colpensiones.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 para la revocatoria en forma directa de los actos mediante los cuales se reconocieron pensiones de manera irregular. Que la anterior decisión administrativa fue derogada por la Resolución 16 del 8 de julio de 2020 y se profirió con ocasión de la expedición de la sentencia SU-182 de 2019 de la Corte Constitucional mediante la cual unificó su jurisprudencia en relación con la figura de la revocatoria directa para asuntos pensionales relacionados con fraude e instauró el procedimiento administrativo para revocar las prestaciones que se reconocieron de forma ilegal.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que los actos acusados vulneraron los artículos 4.°, 113, 121, 150 numeral 2.° y 189, numeral 11 de la Constitución Política; y 34 de la Ley 1437 de 2011. Que la entidad demandada al regular el procedimiento administrativo para la revocatoria en forma directa total o parcial de actos administrativos que reconocieron de manera irregular pensiones, usurpó la competencia exclusiva del legislador, vulnerando lo dispuesto en el artículo 121 superior, que prevé que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la Ley.
Lo anterior, en concordancia con los artículos 189 numeral 11 y 150 numeral 2.° de la Carta Política, en los cuales se estableció una distribución cuidadosa de competencias entre los órganos legislativo y ejecutivo, que implica limitaciones precisas. Que ha sido reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado2 en la cual se ha sostenido que la competencia para establecer los procedimientos administrativos que comprometan o condicionen las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso entre la administración y los administrados, corresponde a la órbita exclusiva y excluyente del legislador.
Que Colpensiones al regular una materia que tiene reserva de ley, vulneró abiertamente el ordenamiento jurídico constitucional, razón suficiente para concluir que la Resolución 16 del 8 de julio del 2020 debe ser anulada, por incurrir en las causales de falta de competencia e infracción a las normas en las que debían fundarse. 2 Para tal fin citó: Sección Primera, sentencias del 9 de diciembre de 2010, radicado: 11001-0324-000- 2005- 0166-01; del 31 de marzo de 2011, radicado: 25000-23-24-000- 2006-00074-02 y del 28 de febrero de 2008, radicado: 11001-03-24-000- 2003-00434-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Colpensiones3. Se opuso a las pretensiones expresando que las etapas establecidas en la Resolución 16 de 2020 son reproducciones de las disposiciones consignadas en la ley procesal.
Que no basta con remitirse al procedimiento administrativo general del CPACA, sino que resulta necesario que sea complementada con diferentes remisiones, principalmente con algunas reglas del procedimiento administrativo sancionatorio regulado en aquella ley, con la finalidad de dar cumplimiento a la sentencia de unificación de la Corte Constitucional en la cual delimitó el ejercicio de la competencia otorgada por las Leyes 797 de 2003 y 1450 de 2011, y que busca garantizar los derechos de defensa y contradicción del investigado.
Que el acto administrativo demandado solo se limita a: - Asignar las dependencias encargadas en cada una de las etapas del procedimiento de revocación directa establecido en la ley, por ejemplo, al designar las funciones y actuaciones que corresponderá ejercer a la Gerencia de Prevención del Fraude (artículos 1.°y 2.° entre otros); - Establecer estándares y exigencias que los funcionarios deben seguir; - Reproduce las disposiciones legales aplicables a este procedimiento, como por ejemplo lo establecido en el artículo 77 del CPACA.
Que la Resolución demandada asigna funciones dentro de las diferentes dependencias que deben cumplir en el marco de las investigaciones administrativas especiales. Esta competencia no solo es permitida por ley, sino que resulta imprescindible para que cada órgano del Estado pueda cumplir con los fines para los cuales fue creado, tal y como lo ha considerado la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado.
Que las sentencias de las «Altas Cortes» son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades administrativas, siendo ley en sentido material, por lo que puede concluirse que la resolución demandada no crea un nuevo procedimiento administrativo, sino que realiza una integración de las normas legales aplicables a la investigación administrativa especial.
Que el acto enjuiciado reproduce de manera armónica el contenido en distintas normas legales aplicables a este tipo de trámites administrativos, materializando una obligación radicada en Colpensiones, pues sirve de instrumento para que los 3 Índice 22 de la plataforma Samai. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ciudadanos conozcan concretamente la manera en que se surte una investigación administrativa especial.
Formuló las excepciones denominadas: i) la «cardinal» trascendencia de la facultad para revocar pensiones obtenidas por medios fraudulentos; y ii) la Resolución 16 de 2020 se limita a regular las competencias internas de Colpensiones en el transcurso de la investigación administrativa especial, plasmando las diferentes etapas del procedimiento que la ley (en sentido formal y material).
TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 24 de enero de 2023 y, notificada a la entidad demandada quien contestó en tiempo. El 15 de agosto de 2023 se evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió de la audiencia inicial prevista en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, se decretaron las pruebas, se fijó el correspondiente litigio y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Colpensiones4: reiteró los argumentos por los cuales considera que el acto demandado no debe ser declarado nulo.
El agente del Ministerio Público5: luego de realizar un análisis legal y jurisprudencial de la revocatoria de los actos administrativos, solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda, porque considera que la Resolución 16 de 2020 no creó un nuevo procedimiento administrativo, sino que dio aplicación a las disposiciones vigentes para respetar garantía de los derechos de defensa y contradicción del investigado en estos casos.
La parte demandante guardó silencio en esta etapa procesal. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Se determinará si la Resolución 16 del 8 de julio del 2020, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones, ha de ser anulada i) por adolecer de falta de competencia al reglamentar un asunto cobijado por reserva legal; y ii) por haber sido expedida con infracción de las normas en que debía fundarse. 4 Índice 30, ídem. 5 Índice 34, ídem.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Contenido de la norma acusada En razón a su extensión no se transcribirá integralmente el acto enjuiciado sino únicamente los apartes que resulten relevantes por estar en relación directa con los cargos de la demanda. «RESOLUCION NÚMERO 16 DE 2020 ( 8 de julio de 2020 ) “Por la cual se define el procedimiento administrativo para la revocatoria directa de actos administrativos que reconocen prestaciones económicas de manera irregular y se deroga la Resolución 555 de 2015”. […]
RESUELVE
[…] INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA ESPECIAL ARTÍCULO CUARTO. INICIO DE LA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA ESPECIAL. Cuando de la verificación preliminar resulten motivos reales, objetivos, trascendentales y verificables de que la Entidad pudo haber reconocido prestaciones económicas con fundamento en conductas que puedan tipificarse en la ley penal, se iniciará una investigación administrativa especial.
Durante el curso de la investigación administrativa especial, la Entidad deberá formarse un criterio estructurado agotando para estos efectos una actuación administrativa que garantice los derechos de defensa y contradicción, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política1 y en lo preceptuado por la Corte Constitucional a través de la sentencia SU-182 de 2019.
CAPÍTULO III PROCEDIMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA ESPECIAL ARTÍCULO QUINTO. APERTURA DE INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA ESPECIAL. Se dará inicio a la investigación administrativa especial a través de auto en el que se realizará un resumen de los hechos objeto de reporte, las pruebas recaudadas y las razones por las cuales resulta procedente dar apertura a la investigación. En el mismo auto se le concederá al investigado un término de 15 días hábiles, contados a partir del día siguiente de la notificación, para que ejerza su defensa y pueda aportar y/o solicitar la práctica de pruebas, así como para controvertir aquellas que hagan parte del expediente administrativo y solicitar copias. […] CAPÍTULO V. DERECHOS DEL INVESTIGADO ARTÍCULO OCTAVO. DERECHOS DEL INVESTIGADO.
El investigado podrá actuar en representación propia o a través de apoderado debidamente designado conforme a las reglas establecidas en los artículos 73 y siguientes del Código General del Proceso. Igualmente, podrá controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la investigación. Para tal efecto se le concederá el término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha en que se entienda surtida la notificación del auto de apertura de la investigación administrativa especial para: Presentar por escrito sus argumentos de defensa. 2.
Aportar y/o solicitar la práctica de pruebas, teniendo en cuenta que serán admisibles todos los medios de prueba señalados en el artículo 165 del Código General del Proceso. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, impertinentes y superfluas, y no se atenderán las practicadas ilegalmente. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.
Controvertir las pruebas que conformen el expediente. 4. Solicitar copia de la actuación administrativa especial. CAPÍTULO VI. ETAPA PROBATORIA ARTÍCULO NOVENO. DECRETO DE PRUEBAS. Las pruebas pueden ser decretadas a petición de parte o de oficio cuando sean pertinentes, conducentes y útiles para la verificación de los hechos objeto de investigación. Contra el auto que decreta pruebas no procede recurso alguno. Las pruebas decretadas de oficio estarán sujetas a la contradicción del investigado.
ARTÍCULO DÉCIMO. TÉRMINO PARA LA PRÁCTICA DE PRUEBAS. Cuando deban practicarse pruebas, esta etapa se surtirá en un término no mayor a 30 días hábiles contados a partir de la comunicación del auto que las decretó. Cuando sean tres (3) o más los investigados, o se deban practicar pruebas en el exterior, el término probatorio podrá ser hasta de sesenta (60) días hábiles, conforme lo prevé el artículo 48 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Los gastos que ocasione la práctica de pruebas correrán por cuenta de quien las solicitó. CAPÍTULO VII EVALUACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA ESPECIAL ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO. DECISIÓN. Vencido el periodo probatorio, la Gerencia de Prevención del Fraude contará con el término de treinta (30) días hábiles, para proceder así: ARCHIVO DE LA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA ESPECIAL.
El archivo procederá cuando de la investigación administrativa especial no pueda determinarse la existencia de conductas tipificadas en la ley penal en el reconocimiento una prestación económica. La decisión de archivo deberá notificarse personalmente o a través de los medios de notificación establecidos en el título I capítulo IV de la presente resolución.
PARÁGRAFO. Cuando no existan elementos que permitan ejercer la revocatoria directa, pero se advierta una irregularidad susceptible de control judicial, la Gerencia de Prevención del Fraude remitirá el expediente a la Dirección de Procesos Judiciales para lo de su competencia. CIERRE DE LA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA ESPECIAL. El cierre procederá cuando de la investigación administrativa especial se determine que para el reconocimiento de la prestación económica existió una práctica fraudulenta que pudiera enmarcarse en un tipo penal.
La decisión del cierre de la investigación administrativa especial se comunicará a la Dirección de Afiliaciones, a la Dirección de Historia Laboral, a la Dirección de Ingresos por Aportes, a la Dirección de Medicina Laboral y/o a las demás áreas a las que corresponda, con el fin de que adopten las medidas correctivas en las bases de datos, registros de información y documentos misionales que sirven de insumo para la determinación del derecho, en observancia de la decisión. De la misma manera, las áreas que adopten las medidas correctivas comunicarán la decisión a la Dirección de Prestaciones Económicas, a la Subdirección de Determinación de Derechos, que corresponda, para que decida sobre la procedencia de la revocatoria directa de acuerdo con los hechos y conclusiones expresados en el auto de cierre y demás elementos de juicio que se estimen pertinentes.
ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no regulados en la presente resolución, se acudirá a lo previsto en el Código de Procedimiento Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso, según sea la naturaleza de la actuación procesal que deba surtirse.
TÍTULO II. DE LA REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO, LAS ACTUACIONES JUDICIALES PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y DISPOSICIONES FINALES CAPÍTULO I. PROCEDIMIENTO PARA LA REVOCATORIA TOTAL O PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO ARTÍCULO DÉCIMO CUARTO. DE LA REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO. La Dirección de Prestaciones Económicas o la Subdirección de Determinación de Derechos según corresponda, avocará conocimiento de los expedientes remitidos por las áreas que adoptaron las medidas correctivas y determinará, de acuerdo con su competencia y al auto de cierre, la procedencia o no de la revocatoria directa de los actos administrativos que reconocieron prestaciones económicas de forma irregular.
Para la revocatoria del acto administrativo que reconoció, reliquidó o reajustó la prestación económica, la Dirección de Prestaciones Económicas o las Subdirecciones de Determinación de Derechos, según sea el caso, deberán: 1. Analizar la procedencia de la revocatoria según lo señalado en el auto de cierre que profiera la Gerencia de Prevención del Fraude. 2.
Tener en cuenta las medidas correctivas adoptadas por las áreas. 3. Verificar la fecha de ingreso en la nómina. 4. Definir cuáles y a qué monto ascenderían aquellos valores que fueron liquidados, reconocidos y girados irregular e indebidamente durante la vigencia del acto administrativo que se pretende revocar total o parcialmente. De igual manera, analizar, si fuere el caso, los valores que tendría derecho a percibir el ciudadano. Finalmente, revisar si existen contribuciones con las que se financia la pensión. 5.
Identificar el valor total girado al ciudadano, por concepto de mesadas pensionales, aportes girados a salud y/o fondo de solidaridad pensional u otros conceptos. También se cuantificarán los valores que hubieren sido reintegrados a la Entidad.
PARÁGRAFO PRIMERO: En los casos en los que con motivo de alguna circunstancia particular no sea legalmente procedente revocar total o parcialmente el acto administrativo que reconoció o reliquidó la prestación económica, se calculará el valor de la pérdida económica a la fecha.
PARÁGRAFO SEGUNDO: En los escenarios descritos en el numeral 4 y el parágrafo primero de este artículo, se deberá enviar un reporte de los valores a la Gerencia de Riesgos y Seguridad de la Información, para que realice el registro en los estados financieros, y a la Dirección de Procesos Judiciales, para lo de su competencia. […]». (Negrita y mayúsculas del texto original).
La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo La competencia es una entre muchas manifestaciones del principio de legalidad y, por tanto, una limitación al ejercicio del poder, y una consecuencia lógica del sometimiento del Estado al Derecho. Según el cual, mientras que a los particulares Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 todo les resulta permitido salvo lo expresamente prohibido, a la administración todo le está proscrito excepto lo permitido por el legislador6.
En otras palabras, mientras que los primeros se rigen por la autonomía de la voluntad, la segunda se ciñe a la competencia como requisito de su actuación válida. En la Constitución Política, este se encuentra implícito en los artículos 6.°, 121, 122 y 12, disposiciones que tienen en común, que la administración y sus representantes actúan sujetos al ordenamiento.
Dromi define la competencia como «[…] la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente»7. En otras palabras, la competencia es la facultad jurídica para proceder de una u otra forma ante ciertas circunstancias, así como el deber de hacerlo.
Ahora, el proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración, como sujeto activo al que se le ha asignado la competencia necesaria para que, a través de tal mecanismo, adopte decisiones unilaterales por medio de las cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Para que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que a la autoridad de quien emana, le haya sido atribuida: vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión8, y atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional, el material, el territorial y, en algunos casos, el temporal.
La competencia administrativa se determina entonces a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa. 6 La idea de que la regla general es la incompetencia y la excepción es la competencia explícita en norma ha sido debatida en sede doctrinal.
Íntegra la discusión sobre la distancia entre la noción de capacidad en el derecho privado y la competencia en el público. Un sector defiende el postulado de la permisión amplia, según la cual, siempre que se crea un órgano público y se le asigna un marco competencial, a la entidad puede hacer todo lo que no esté prohibido o exceda sus competencias.
Así lo explica Cassagne: «Se argumenta que el axioma ontológico de la libertad rige tanto con relación a las personas físicas o ideales, como frente a los sujetos estatales y sus órganos, y que si bien el principio de la juridicidad exige para que exista competencia en el sujeto u órgano que una norma lo establezca, una vez creada una persona jurídica pública estatal, ésta y sus órganos pueden hacer todo lo no prohibido dentro de sus respectivas competencias (axioma ontológico).
Sin embargo, en materia de actos de gravamen la exigencia de norma expresa para fundar la competencia resulta insoslayable […]» (CASSANGNE, Juan Carlos. El acto administrativo: teoría y régimen jurídico. Buenos Aires: Ediciones Olejnik, 2019. p. 191). 7 DROMI, Roberto. El acto administrativo. 3a ed. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 2000. p. 57. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 2 de julio de 2020, radicado: 11001-03- 25-000-2017-00032-00(0098-17) y del 14 de octubre de 2021, radicado: 11001032500020180030200 (1046- 2018).
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En ese orden de ideas, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en que se profiere por un sujeto que carece de capacidad jurídica para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento.
Es por ello que el artículo 137 del CPACA consagra la falta de este requisito como uno de los vicios invalidantes de los actos administrativos, al señalar que toda persona podrá solicitar que se anulen aquellos que «[…] hayan sido expedidos […] sin competencia». Conviene anotar que las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos son aquellas vigentes al momento de hacer uso de la respectiva facultad de producción normativa9.
La reserva de ley El sistema de distribución de competencias previsto en la Constitución Política prevé que ciertos asuntos sean regulados, en forma exclusiva y excluyente, por determinadas entidades u organismos. Según la autoridad a la que se le haya asignado el monopolio normativo, es posible hablar de reserva de ley o reserva de reglamento.
Este mecanismo se convierte en un criterio de validez puesto que, al conferirse la potestad normativa de cierta materia a una única autoridad, la regulación que de ella haga cualquier otro órgano resultará contraria a derecho por la sola razón de haber invadido un ámbito de competencia ajeno. De esta forma, en los casos en que hay un reparto de competencias bajo la técnica de la reserva, sea de ley o de reglamento, para juzgar la validez de las disposiciones en cuestión resulta necesario ahondar en su contenido con el propósito de establecer si hubo una transgresión de ese espacio normativo reservado a la ley o al reglamento, según se trate.
Ahora bien, además de la cláusula general de competencia en favor del Congreso de la República10, la cual lo faculta para ejercer su función de producción normativa en cualquier ámbito, salvo que se trate de alguno que, por expresa disposición del constituyente, debe ser regulado por la administración a través del reglamento, en ciertos casos, la Constitución11 ha previsto la exigencia de que la regulación de un 9 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-014 del 21 de enero de 1993 precisó que «[…] la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. [ ]». 10 Artículos 114 y 150, numerales 1 y 2 de la Constitución Política. 11 La Constitución Política ha establecido la existencia de reserva de ley en materia de derechos fundamentales, administración de justicia, servicios públicos, organización de la administración pública, impuestos, entre otros.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 determinado asunto se realice a través de una fuente del derecho en particular que, en este caso, es la ley. Esto es lo que se conoce como el principio de reserva de ley que, en otras palabras, da cuenta de un condicionamiento con ocasión del cual la configuración de ciertos temas solo puede realizarse mediante la expedición de: i) una ley en sentido formal, es decir aquella que surge del legislador ordinario o ii) por disposiciones que sin haber surgido en el Congreso de la República, tienen rango de ley al expedirse por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió aquel12.
Así, en los casos en que tiene aplicación la reserva de ley no se encuentra permitido regular la materia por medio de preceptos de inferior jerarquía o fuerza normativa, como lo son los reglamentos. En esos términos, el principio en cuestión constituye una garantía esencial de los estados modernos hacia sus asociados, si se tiene en cuenta que los asuntos sujetos a reserva legal involucran temas de gran importancia e interés social y económico que, en tal virtud, deben positivarse como resultado de una amplia deliberación que garantice el principio democrático, lo que le otorga legitimidad a la norma de derecho resultante13.
Se resalta que, la reserva de ley constituye un límite inquebrantable a la potestad reglamentaria pues, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es dable que la administración regule los aspectos centrales de la materia en cuestión. Esto no significa que se excluya el reglamento porque, una vez expedida la ley, podrán dictarse aquellos que se conocen como reglamentos ejecutivos, los cuales gozarán de validez en la medida en que tengan una adecuada cobertura legal, esto es, en cuanto se dediquen a ejecutar o desarrollar la ley a la que se encuentran inmediatamente ligados.
Lo cual decir que en aquellos casos solo habrá espacio para el reglamento, en la medida en que previamente haya una habilitación legal. En el evento de no haberse previsto una reserva de ley, la respectiva regulación se podrá realizar a través del reglamento siempre y cuando se tenga la competencia para el efecto y se respete el contenido de disposiciones superiores, de manera que no se vulnere el sistema de fuentes.
En ese sentido, la reserva legal es un mecanismo constitucional que permite proteger el reparto de competencias entre el legislador y la administración pública o, si se quiere, entre la ley y el reglamento. 12 En su libro «Lecciones de derecho administrativo», Luciano Parejo Alfonso define la reserva de ley como una «[…] técnica de delimitación de ámbitos materiales a favor de los órganos con competencia constitucional para dictar Leyes, de tal suerte que la regulación de dichos ámbitos debe producirse en primera instancia, mediante Leyes en sentido formal o, en todo caso, y con alguna limitación, por normas que, aún emanadas del Gobierno correspondiente, tienen rango y fuerza de ley […]» (Editoriales: Tirant lo Blanch y Universidad Externado de Colombia; tercera edición;
Bogotá; 2010; p. 96). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2020, radicado: 11001-03- 25-000-2012-00494-00 (1976-2012) Acumulado 11001-03-25-000-216-00189-00 (0980-216). Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Límites del ejercicio de la potestad reglamentaria A través de la potestad reglamentaria, la cual implica el ejercicio de una función administrativa14, se busca hacer más precisa y detallada la ley15 para que pueda ejecutarse en debida forma.
Por esta razón, el acto de reglamentación constituye no una nueva ley sino un acto complementario16. La potestad reglamentaria encuentra su justificación en la necesidad de garantizar el funcionamiento de la administración, sin embargo, se encuentra sujeta a importantes límites, siendo el más importante su subordinación a la ley, tanto jerárquica como sustancialmente, lo cual implica que a través de la expedición de reglamentos no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador (límite por competencia) ni tampoco desconocer su contenido mínimo17.
En los asuntos sometidos a reserva de ley, como es el caso del derecho sancionatorio administrativo, el ejecutivo o la administración, en ejercicio de la mencionada facultad, lleva a cabo una «concreción administrativa»18 de los elementos esenciales del derecho que se reglamenta, que deben estar previamente establecidos en la ley y, en consecuencia, la potestad reglamentaria se ejerce desde una «posición subordinada» al contenido y alcance de la ley regulada19.
De la facultad de Colpensiones para revocar actos administrativos que reconocen prestaciones de manera irregular El artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 regula la revocatoria de actos de carácter particular y concreto, y precisa que: i) salvo las excepciones establecidas en la ley, no podrán revocarse actos administrativos sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular; y ii) las autoridades deberán demandar los actos que hayan ocurrido por medios ilegales o fraudulentos.
Una de las excepciones a la prohibición de revocación unilateral de actos administrativos se encuentra en el artículo 19 la Ley 797 de 200320, en cual establece que, en caso de comprobarse el incumplimiento de los requisitos para el 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 21 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-06-000-2014-000120-00(2213). 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de marzo de 2016, radicado: 11001-03-26-000-2009- 00009-00(36312)A y de la Sección Primera, sentencia del 18 de febrero de 2016, radicado: 11001-03-24-000- 2013-00018-00. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 6 de junio de 2013, radicado: 11001-03-24-000-2006-00284-00. 17 Cita de cita.
Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 14 de septiembre de 2016, radicado: 11001-03- 06-000-2016-00066-00(2291). 18 Corte Constitucional, Sentencia C-188 del 1 de junio de 2022. 19 Ibidem. Véanse también las sentencias; C-197 de 2021, C-148 de 2015, C- 228 de 2010. 20 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993».
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 otorgamiento y pago de prestaciones económicas o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, el funcionario debe revocar de forma directa el acto administrativo, aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.
La Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003, declaró la exequibilidad condicionada «en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal». Y en sentencia SU-182 de 2019, el Alto Tribunal Constitucional con el fin de precisar el alcance del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, reiterar y complementar los criterios indicados en la sentencia C-835 de 2003, se establecieron una serie de reglas que las entidades encargadas de reconocer las pensiones, deben atender al momento de revocar tales derechos prestacionales, a saber: «(i) Solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título.
Según dispone el artículo 58 de la Carta Política, la protección de los derechos adquiridos, implica que su obtención se dio “con arreglo a las leyes vigentes”. Los derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la Ley21. (ii) La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber.
Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, no solo están facultadas, sino que es su deber verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional. Sin embargo, mientras no surjan nuevos motivos o causas fundadas de duda, no puede la administración reabrir periódicamente investigaciones que afecten derechos adquiridos, y propicien escenarios injustificados de inseguridad jurídica22.
(iii) Solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado. Con este criterio, la jurisprudencia busca evitar que el ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple sospecha, inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos, o debates jurídicos alrededor de una norma, no habilitan el mecanismo de la revocatoria unilateral 23.
Estos motivos deben ser lo suficientemente graves como para que pudieran enmarcarse en una conducta penal24. (iv) No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente 21 Constitución Política.
Art. 58. Sentencias T-639 de 1996 MP. Vladimiro Naranjo; C-672 de 2001. MP. Álvaro Tafur Galvis; C-1007 de 2002. MP. Clara Inés Vargas; C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo; SU-240 de 2015. MP. Martha Victoria Sáchica. 22 Sentencia C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo. 23 Sentencias T-347 de 1994. MP. Antonio Barrera Carbonell y T-611 de 1997. MP.
Hernando Herrera. 24 Sentencia C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos25.
Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la administración a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria. (v)Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios.
El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento del sistema pensional. El orden constitucional no protege la posición de quien pretende aprovecharse del error o infortunio ajeno para obtener un beneficio particular26.
(vi) Sujeción al debido proceso. La administración o autoridad competente no puede suspender un derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que garantice al afectado su defensa. En este proceso, la carga de la prueba recae sobre la administración a quien corresponde desvirtuar la presunción de buena fe que cobija al pensionado.
Durante el mismo, debe prestarse especial atención a los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción27. Frente a una “censura fundada”28 de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado. (vii) El derecho fundamental al habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral. Tanto el empleador29 como las administradoras de pensiones30 son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona.
Pero, teniendo en cuenta que aún subsisten fallas en el manejo de la información, las administradoras de pensiones no pueden, sin más, modificar la historia laboral de un afiliado, salvo que cuenten con una “justificación bien razonada”31 y sujeta a un debido proceso. El afiliado, por su parte, está en el derecho de controvertir el dictamen de la administración, y para ello podrá hacer uso de los medios supletivos de prueba a su alcance.
El análisis del nivel de certeza que ofrecen estos medios alternos deberá hacerse caso a caso, y teniendo en cuenta, también, que la tutela no es el escenario para adelantar un examen probatorio a fondo, ni reemplaza la competencia del juez ordinario, quien tiene la palabra definitiva. (viii) El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un escenario puramente adversarial.
Ateniendo las fallas históricas en el manejo de la información laboral, y considerando que el trabajador es la parte débil32 del sistema, las administradoras de pensiones no pueden asumir el procedimiento de revocatoria como una instancia meramente adversarial. Están obligadas a utilizar sus 25 Sentencias C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo; y T-479 de 2017.
MP. Cristina Pardo Schlessinger. 26 Constitución Política, Arts. 1, 83 y 95. Sentencia SU-240 de 2015. MP. Martha Victoria Sáchica. 27 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero. Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029). 28 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero. Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029). 29 Para el sector público, ver Ley 4 de 1913, Ley 43 de 1913, Decreto 2842 de 2010; y en el sector privado, ver Código sustantivo del trabajo (Art.57 y 264). 30 Ley 100, Art 53.
Ver, entre muchas otras, sentencias T-144 de 2013. MP. María Victoria Calle; T-494 de 2013. MP. Luis Guillermo Guerrero; T-463 de 2016. MP. Gloria Stella Ortiz. 31 Sentencias T-208 de 2012. MP. Juan Carlos Henao y T-463 de 2016. MP. Gloria Stella Ortiz. 32 Sentencia T-058 de 2017. MP. Gabriel Eduardo Mendoza. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 competencias de investigación e inspección, incluso de oficio, para corroborar o desestimar los argumentos y pruebas que ponga de presente el trabajador33.
En caso de que el afiliado allegue algún medio de prueba que soporte razonablemente su versión, no se podrá revocar su derecho, hasta tanto la administración agote los medios a su alcance para verificar las pruebas e intentar aproximarse a la realidad fáctica de lo sucedido. (ix) Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc)34.
La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho35. (x) Alcance de la revocatoria y recurso judicial.
La revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos. Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional.».
(Negrita y cursiva del texto original, subrayas de la Sala). En este orden, la administración al momento de revocar los actos administrativos que reconocen prestaciones económicas como consecuencia de maniobras fraudulentas tiene la obligación de sujetarse a una investigación previa con apego a las reglas básicas del debido proceso y fundada en motivos reales, objetivos, trascendentes y verificables.
Resolución del caso concreto En la Resolución 16 del 8 de julio de 2020 Colpensiones estableció el procedimiento administrativo para la revocatoria directa de los actos administrativos que reconocen prestaciones económicas de manera irregular. Al expedir dicho acto administrativo, el presidente de la entidad invocó las facultades conferidas en: i) el Decreto 309 de 2017 mediante el cual se modifica la estructura de Colpensiones; ii) Acuerdo 106 de 2017 que modifica los estatutos internos; y iii) Resolución 013 de 2019 a través de la cual se modifica el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los cargos de empleados públicos de la planta de personal de la Administradora Colombiana de Pensiones.
Asimismo, el acto enjuiciado tuvo como fundamento: i) Acuerdo 131 de 2018 que modificó la estructura interna de la entidad; ii) artículo 243 de la Ley 1450 del 2011; 33 Ver sentencias T-144 de 2013. MP. María Victoria Calle y T-463 de 216. MP. Gloria Stella Ortiz. 34 Sentencia C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
CP: Ana Margarita Olaya Forero. Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029). 35 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). Arts. 138 y 164, núm. 1º, literal c. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 iii) Resolución 555 de 2015; iv) artículo 19 de la Ley 797 de 2003; y v) las sentencias de la Corte Constitucional C-835 de 2003 y SU-182 de 2019.
La Sala resalta que, como lo adujo la demandante, la Constitución Política, en su artículo 150 numeral 2.º, asigna al Congreso de la República la facultad de expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. Así, la Corte Constitucional, en la sentencia C-252 de 1994, subrayó que la Constitución Política de 1991 reiteró la competencia que la anterior Carta otorgaba a la Rama Legislativa para expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones, pero prohibió la concesión de facultades extraordinarias para la expedición de códigos, como se desprende del artículo 150 en sus numerales 2.° y 10, de manera que confió privativamente al Congreso de la República la responsabilidad de expedir códigos.
La alta Corporación precisó que un código se caracteriza por ser un conjunto de normas que regulan de manera completa, metódica, sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho y que, por lo tanto, las regulaciones específicas sobre las cuestiones que directamente conciernen a la materia propia del código deben ser objeto de previsión a través de sus normas36.
Por su parte, el Consejo de Estado37 ha precisado que los procedimientos administrativos contenidos en disposiciones especiales forman parte integrante del Código Contencioso Administrativo, así, al estudiar la legalidad del artículo 87 del Decreto 2474 de 2008, sostuvo: «[…] La Sala, en primer lugar precisa que la competencia de establecer los procedimientos administrativos, con independencia de que éstos sean generales o especiales corresponde de forma exclusiva al legislador y no a la autoridad administrativa.
Esta conclusión, como lo señala la doctrina especializada, se desprende directamente del artículo 150 de la Constitución, si se tiene en cuenta que asigna como competencia exclusiva de la rama legislativa la expedición de códigos y sucede que los procedimientos administrativos contenidos en disposiciones especiales se consideran parte integrante del Código Contencioso Administrativo.
Por consiguiente, no es admisible que mediante reglamento se asigne la competencia a cada entidad estatal de establecer aspectos procedimentales que comprometan o condicionen las garantías propias del derecho fundamental del debido proceso reconocido a toda persona en el ordenamiento jurídico. Cuando se trata de la relación que se establece entre administración y ciudadano (relación extra- orgánica), y se constata que la ley no ha definido los mínimos procedimentales, es indispensable acudir al procedimiento administrativo general consignado en el Código Contencioso Administrativo, norma supletoria para estos casos. […]». 36 Sentencia C-252 de 1994, referencia: expediente D-442. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010.
Radicación: 11001-02-26-0000-2008- 00101-00. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Lo dicho permite determinar que, el presidente de Colpensiones no estaba facultado para regular el procedimiento de las investigaciones administrativas para revocar de forma directa actos administrativos que reconocieron de forma irregular prestaciones económicas, el cual, sin lugar a dudas, compromete las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso.
Así, al regular un procedimiento en ese sentido, el funcionario invadió una competencia exclusiva del legislador, incurriendo además en violación del artículo 121 superior, que dispone que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley. Nótese que de la lectura de los artículos 5.° y 10 del Decreto 309 de 2017 y 7.° y 16 del Acuerdo 106 de 2017, en los cuales se establecen las funciones de Colpensiones y de su presidente, tales como la de «administrar el régimen de prima media con prestación o determinar los derechos pensionales y prestaciones económicas en favor de los afiliados al sistema», o la de «dirigir, coordinar, vigilar, controlar y evaluar la ejecución y cumplimiento de los objetivos, políticas, planes, programas y proyectos inherentes al desarrollo del objeto de Colpensiones», respectivamente, no se prevé que tienen la potestad para expedir un procedimiento administrativo con el fin de revocar actos que reconocen prestaciones de manera irregular.
Igualmente al verificar el Acuerdo 131 de 2018 que regula la estructura interna de la entidad y que fue sustento también del acto enjuiciado, se advierte que en el artículo 4.3.1.6 dispuso como una de las funciones de la Dirección de Prestaciones Económicas «decidir sobre la revocatoria directa de los actos administrativos expedidos por esta dirección, de oficio o a petición de parte», pero allí claramente no se estableció el procedimiento para tal fin, pues aquel se encuentra regulado en la parte primera de la Ley 1437 de 2011.
Y, si bien, también fue sustento del acto administrativo el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, las sentencias C-835 de 2003 y SU-182 de 2019, lo cierto es que no establecen un procedimiento para que la entidad ejerza su competencia para revocar directamente tales actos administrativos, pues es el legislador quien debe establecerlos en virtud de las competencias conferidas por el artículo 150 de la Constitución. Es a aquel y al Gobierno a los que les corresponde definir las reglas y lineamientos que los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas deban tener en cuenta a efectos de ejercer la revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente.
Así, en la sentencia SU-182 de 2019, la Corte Constitucional luego de revocar el fallo objeto de la tutela y negar los derechos fundamentales invocados, en la parte resolutiva, la orden dada a Colpensiones fue la de «interponer las acciones judiciales respectivas, si aún no lo ha hecho, para anular los actos administrativos de reconocimiento Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 pensional que considera irregulares y obtener el reintegro de los dineros girados», sin que se observe en esa decisión que se haya exhortado a Colpensiones a reglamentar o siquiera compilar la información para llevar a cabo el procedimiento de revocatoria directa.
Tampoco se advierte que en la parte motiva de la mencionada providencia, el tribunal constitucional haya dispuesto tal mandato, pues se analizaron ítems como: i) el alcance y los límites a la revocatoria unilateral de actos administrativos que reconocen derechos pensionales, su marco legal, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional respecto de tal figura en los derechos pensionales; ii) la buena fe y los deberes del ciudadano a la luz de la Constitución, en el cual se dejó claro que la sentencia C-835 de 2003 no supeditó la procedencia de la revocatoria directa al proceso penal; iii) el derecho fundamental al habeas data así como el deber de custodia de la información laboral.
Y frente al caso concreto se sostuvo que, si bien las administradoras de pensiones son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona, Colpensiones no incumplió su deber de custodia, sino que demostró, con suficiencia, la irregularidad que se produjo con la adición intempestiva de 334 semanas a la historia laboral del accionante, sin que mediara solicitud alguna, que aquella estuviera respaldada con los respectivos registros y menos aún que el afiliado allegara algún elemento de prueba, siquiera sumario, que diera cuenta de sus tiempos de trabajo.
El Consejo de Estado38 analizó un caso donde el director de Coldeportes expidió actos administrativos mediante los cuales se estableció el procedimiento para adelantar investigaciones administrativas en contra de los organismos deportivos integrantes del Sistema Nacional del Deporte o de los miembros de sus órganos de administración, señaló lo siguiente: «[…] Como se evidencia de la lectura de las disposiciones del Decreto con categoría de Ley transcritas [artículos 19 y 37 del Decreto Ley 1228 de 1995], en ellas se faculta al Director de la mencionada entidad para suspender o revocar el reconocimiento deportivo y la personaría jurídica de los clubes deportivos profesionales, pero ni en ellas ni en las restantes normas de dicho Decreto se establece el procedimiento específico que debe seguir la Administración para obrar en tal sentido, pues en el articulado del referido Decreto, más precisamente, en sus artículos 18 y 38, simplemente se dispone que “…los actos que se expidan en relación con el reconocimiento deportivo están sujetos a los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo y demás condiciones, términos y requisitos que el reglamento establezca”, y que “para la aplicación de las normas sancionatorias se deberá garantizar el derecho de defensa de conformidad con el Código Contencioso Administrativo”, respectivamente. 38 Sección Primera, sentencia del 3 de abril de 2014, radicado: 11001-03-24-000-2011-00256-00.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 El artículo 150 de la Carta Política, en su numeral 2, asigna de manera exclusiva a la Rama Legislativa del Poder Público la función de expedir códigos en todos los Ramos de la Legislación y reformar sus disposiciones, dentro de ella los procedimientos administrativos.
Para la Sala, no admite discusión que la competencia para establecer los procedimientos administrativos que comprometan o condicionen las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso entre Administración y Administrado, en este caso, entre una entidad del Estado y los organismos que conforman el Sistema Nacional del Deporte, corresponde a la órbita exclusiva y excluyente del Legislador. […]».
(Se destaca). De este modo, se concluye que la competencia para regular los procedimientos administrativos es del legislador. Sin embargo, esto no supone que la reproducción de la ley en el reglamento sanee la validez del acto administrativo de tal contenido. El hecho de que la administración regule los procedimientos exactamente en la misma forma que el legislador no implica que el reglamento respete el orden jurídico, pues esta idea implícitamente admite que la primera es competente para prescribir procedimientos administrativos siempre que se ajusten a lo dispuesto por el segundo, pero lo cierto es que no cuenta con la competencia en ninguno de los dos supuestos, pues la Constitución se la asignó de forma privativa al legislador.
A esto se suma que, ante una eventual modificación legal, permanecería en el ordenamiento un reglamento -presumido de validez y ejecutoriedad- que contradice lo ordenado por el poder legislativo, el competente. La Sala concluye que, al regular una materia que tiene reserva de ley, valga decir, el procedimiento de las investigaciones administrativas a adelantar en desarrollo de las funciones de revocar los actos administrativos que reconozcan prestaciones económicas de forma irregular, vulnera el ordenamiento jurídico constitucional, razón suficiente para declarar su nulidad.
Condena en costas En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA39. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 39 «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Radicación: 11001-03-25-000-2022-00567-00 (5065-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 FALLA Primero. Declarar la nulidad de la Resolución 16 del 8 de julio del 2020 mediante la cual se definió el procedimiento administrativo para la revocatoria directa de actos administrativos que reconocen prestaciones económicas de manera irregular y se deroga la Resolución 555 de 2015, expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones.
Segundo: Sin condena en costas. Tercero: En firme esta decisión, háganse las anotaciones pertinentes en la plataforma Samai y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso