Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG, WMA, NPS Y WSC Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas: Tutela contra autoridad administrativa.
Cosa juzgada. Derecho a la participación en la conformación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural de Magangué. Derecho a la vida y seguridad de campesinos líderes sociales. Pretensiones encaminadas a obtener capacitaciones y reglamentación de los comités municipales de reforma agraria SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por los señores RFG, WMA, NPS y WCS1, quienes actúan en nombre propio contra, contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio del Interior, la Agencia Nacional de Tierras, la Presidencia de la República, la Gobernación de Bolívar, UGT Regional Bolívar y la Alcaldía de Magangué. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 21 de noviembre de 20242, la parte accionante instauró acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, de petición, a la participación, a la igualdad, al trabajo y al debido proceso. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: “1.
Petición especial: solicitamos al Honorable juez que ordene desde su despacho a las entidades demandadas y al resto de ministerios del gobierno nacional a crear una mesa interinstitucional para que sin más dilaciones se generen las políticas públicas correspondientes a través de las cuales se reglamenten cronológicamente la capacitación para las comunidades rurales sobre los derechos contemplados en el nuevo Art 64 de la CN, la convocatoria en medios masivos de comunicación para la promoción de la conformación y funcionamiento veedor de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, la creación de los Comités de Reforma Agraria y otros comités que deben integrar 1 Teniendo en consideración que los hechos y pretensiones de la acción de tutela guardan relación con medidas de protección, la Sala decidió reservar la identidad de la parte accionante.
Esta información es objeto de reserva en los términos del numeral 13 del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015 y el numeral 3° del artículo 2.4.1.2.47 de la misma normativa. 2 Acta de reparto. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 los CMDR a nivel Nacional, capacitando previamente a las comunidades rurales que históricamente han sido excluidas para dar prioridad a la independencia y autonomía popular que las comunidades deben tener frente a los intereses que puedan tener las entidades territoriales que buscan en toda oportunidad discriminar al campesinado (quienes hemos asegurado la soberanía alimentaria nacional), esto conforme con el parágrafo del art. 64 C.N. Acto Legislativo 01 de 2023.
(en varias regiones los campesinos hemos venido siendo objeto de estas y otras arbitrariedades por lo que se hace necesario reglamentar ya mismo a fin de poder empoderar al campesinado en Colombia y cumplir con el Acuerdo de Paz, el Plan Nacional de Desarrollo y la Constitución Nacional). 2. Honorable Juez, respetuosamente solicitamos que desde su despacho se ordene a la alcaldía del municipio de Magangué la inclusión y el reconocimiento del Comité Promotor de Reforma Agraria en el Municipio de Magangué Bolívar “Compra” que representamos, como única instancia conforme a la ley 160 de 1994, artículo 89 y el parágrafo único sin más dilaciones. 3.
Respetuosamente solicitamos al honorable Juez a que ordene al Alcalde de Magangué y otras entidades a que se garantice la protección especial para los miembros del comité, sus directivas y desde hoy hacemos responsable al señor alcalde de Magangué Pedro Ali Ali por nuestras vidas y nuestra seguridad. 4. Solicitamos al honorable juez que ordene a los funcionarios de la ANT quienes son los encargados de crear el comité de reforma agraria interactuar con las comunidades rurales capacitándolas directamente sobre los derechos que les asisten y eviten enfrentar a las comunidades con las autoridades territoriales (alcaldes y gobernadores) puesto que ponen en peligro la vida de los líderes campesinos que tienen que ir a pelear con las administraciones locales, en zonas rojas, cuando son ellos los responsables de interactuar directamente con los comités, conformados por organizaciones de campesinos, etnias, desplazados, víctimas etc. 5.
Honorable Juez, Respetuosamente y basados en el Código Contencioso Administrativo solicitamos que ordene a las entidades demandadas qué con todo detalle, a profundidad y dando traslado a quien corresponda nos expliquen ¿Quiénes están obstruyendo la reglamentación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Comités Municipales para la Reforma Agraria? rural en los Ministerios de Agricultura y Ministerio del Interior? ¿De qué manera pueden argumentar que no tienen los recursos para adelantar la reglamentación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Comités Municipales para la Reforma Agraria? y ¿Por qué no se ha reglamentado lo concerniente a los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Comités Municipales para la Reforma Agraria en medio de una tormenta de vulneraciones a los campesinos que creemos en el proyecto del Cambio del presidente Gustavo Petro? ¿por qué ni el Ministerio del Interior, ni el Ministerio de Agricultura y menos la Agencia de Desarrollo Rural han sacado ni siquiera una cuña radial para promover esta instancia de participación ni siquiera en el canal institucional y RTVC? 6.
Respetuosamente solicitamos al Honorable Juez que ordene a los demandados para que se nos indique a profundidad los motivos y razones de fondo de ¿cuáles han sido los obstáculos que se han generado para que de manera cómplice se sigan haciendo reuniones de los representantes de sus ministerios a puerta cerrada con los Alcaldes y desconociendo la existencia de los campesinos y sus organizaciones? ¿Cuáles han sido las indicaciones de sus jefes directos y de los ministros para que esta situación se siga presentando? ¿Hasta cuándo vamos a estar discriminados con este tipo de personas que llegan a los municipios y no tienen la cortesía de atender el llamado de los líderes rurales y campesinado? ¿Están esperando que suceda con nosotros o nuestros líderes como pasó con el Alcalde del Roble cuando habló con Uribe para después darle un sentido pésame a nuestros familiares? 7.
Respetuosamente solicitamos al Honorable Juez que ordene desde su despacho a que los Ministerios de Agricultura y el Ministerio del Interior a generen un informe escrito de los resultados que generó la encuesta denominada Consulta Previa de las Comunidades Rurales adelantada por el contratista Vladymir Torres Garzón del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Esto teniendo en cuenta que dicho Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 contratista divulgó y puso en conocimiento a los líderes campesinos a nivel nacional dicho enlace electrónico con unos resultados y hasta el día de hoy no se han observado gestiones que escalen la respuesta de las comunidades rurales frente a las demandas populares del campesinado. 8.
Solicitamos respetuosamente al Honorable Juez que ordene al Ministerio del Interior a responder ¿de qué manera va a adoptar la Encuesta en la Consulta previa de las Comunidades Rurales que son ahora sujetas de especial protección y de Derechos? ¿Qué otros insumos se requieren para que la Consulta Previa de las comunidades rurales se convierta en aporte para la construcción de la reglamentación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural? El enfoque de estas preguntas – respuestas es para que se dé respuesta desde la mesa interministerial ordenado por el despacho del Juez y por coordinación del Ministerio del Interior a las necesidades plasmadas en la consulta previa de las comunidades rurales por medio de la implementación de los Arts. 19 y 20 de la Ley 1876 de 2017 donde los estudiantes de últimos semestres de las universidades actúen en los territorios municipales como asesores en todas las áreas del conocimiento a favor de los comités temáticos de los CMDR tal como lo propone el proyecto de decreto que surgió como resultado de la misma y que fue redactado por el contratista Vladymir Torres, el cual está adjunto en la carpeta de Google Drive expuesta en este documento y adjunto en los documentos radicados para esta tutela. 9.
Solicitamos respetuosamente al Honorable Juez que ordene al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a que dentro de las orientaciones, políticas y normas democratice la participación reforzada (ordenada por el Art 64 de la CN) para que las Mesas Estratégicas de Ciencia Tecnología e innovación Agropecuaria, los Planes departamentales de Extensión Agropecuaria puedan ser construidos ampliamente con la participación de los CMDR que históricamente han sido desconocidos, quienes actualmente construyen estos planes desconocen las necesidades comunitarias y actúan desde las oficinas con proyectos fantasmas pues no existen esos CMDR y los que existen no tienen las herramientas para aportar.
En este aspecto honorable Juez, vale la pena recibir los aportes y acompañamiento una vez mas señalado por parte de los estudiantes de los últimos semestres bajo el proceso normado en los artículos 19 y 20 de la Ley 1876 de 2017 bajo la implementación del Subsistema Nacional de Formación y Capacitación. 10. Solicitamos respetuosamente al Honorable Juez a que ordene desde su despacho al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Ministerio de Educación Nacional el fortalecimiento de la política pública para generar la Extensión Agropecuaria gratuita desde las universidades y contemplada en la Ley 1876 de 2017 evitando que vuelvan a ser atendidas por empresas fantasma que cobraban por existir, y a los campesinos nada nos han aportado.
Ordenar desde su despacho a que sea publicado desde el Min Agricultura y el MEN por los medios de comunicación territoriales la oferta institucional que está en manos de las universidades para que la extensión agropecuaria sea integral, es decir, conjugar todos los esfuerzos de la institucionalidad para que las pasantías y tesis de grado de los estudiantes de últimos semestres pueda ser aprovechada en el desarrollo curricular y problematizador de los territorios con el saber de las ingenierías, la economía, las ciencias puras, las artes, el derecho, las ciencias sociales y las técnicas junto a las demandas sociales y técnicas de las comunidades rurales. 11.
Solicitamos contestar de fondo esta petición en los términos de ley, esto es 10 días”. En el escrito de subsanación de la tutela se precisaron las siguientes: “1. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA ordenar a quien corresponda proteger nuestra vida puesta en peligro por varios funcionarios, proteger nuestros derechos campesinos y ordenar a quien corresponda regular a nivel Nacional los COMITÉS MUNICIPALES PARA LA REFORMA AGRARIA SIN MÁS DILACIONES.
2. SECRETARIA DE TRANSPARENCIA DE LA PRESIDENCIA vigilar que los entes del estado a quien les corresponde regular interinstitucionalmente los COMITÉS MUNICIPALES PARA LA REFORMA AGRARIA, que lo realicen sin más dilaciones y vigilar que todos los comités de reforma agraria de campesinos sean reconocidos por Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 todas las Instituciones que deben de hacerlo, asegurarse de la participación del campesinado Colombiano en los Comités de reforma Agraria sin DISCRIMINACIONES.
3. MINISTERIO DE AGRICULTURA regular a nivel Nacional los COMITÉS MUNICIPALES PARA LA REFORMA AGRARIA SIN MÁS DILACIONES Y ASEGURARLE LA PARTICIPACIÓN A TODOS LOS CAMPESINOS DEL PAÍS QUE DESEEN PARTICIPAR SIN DISCRIMINACIONES COMO LO ORDENA LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, EN CONDICIONES DE IGUALDAD PARA TODOS LOS COMITÉS.
4. MINISTERIO DE EDUCACIÓN participar en la regulación Interinstitucional de los COMITÉS DE REFORMA AGRARIA para que con su apoyo interinstitucional se coordinen las capacitaciones que requieren LOS COMITÉS DE REFORMA AGRARIA CONFORMADOS POR EL CAMPESINADO.
5. MINISTERIO DEL INTERIOR participar en la regulación interinstitucional a nivel Nacional los COMITÉS MUNICIPALES PARA LA REFORMA AGRARIA SIN MÁS DILACIONES, ASEGURARLE LA PARTICIPACIÓN A TODOS LOS CAMPESINOS DEL PAÍS QUE DESEEN PARTICIPAR SIN DISCRIMINACIONES COMO LO ORDENA LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, EN CONDICIONES DE IGUALDAD PARA TODOS LOS COMITÉS, TENIENDO EN CUENTA EL NÚMERO DE HABITANTES DE CADA MUNICIPIO.
6. MINISTERIO DEL TRABAJO participar en la regulación interinstitucional a nivel Nacional los COMITÉS MUNICIPALES PARA LA REFORMA AGRARIA SIN MÁS DILACIONES, ASEGURARLE LA PARTICIPACIÓN A TODOS LOS CAMPESINOS DEL PAÍS QUE DESEEN PARTICIPAR SIN DISCRIMINACIONES COMO LO ORDENA LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, EN CONDICIONES DE IGUALDAD PARA TODOS LOS COMITÉS, TENIENDO EN CUENTA EL NÚMERO DE HABITANTES DE CADA MUNICIPIO.
7. AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS participar en la regulación Interinstitucional a nivel Nacional los COMITÉS MUNICIPALES PARA LA REFORMA AGRARIA SIN MÁS DILACIONES, ASEGURARLE LA PARTICIPACIÓN A TODOS LOS CAMPESINOS DEL PAÍS QUE DESEEN PARTICIPAR SIN DISCRIMINACIONES COMO LO ORDENA LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, TENIENDO EN CUENTA EL NÚMERO DE HABITANTES DE CADA MUNICIPIO.
8. UNIDAD DE GESTIÓN TERRITORIAL DE LA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS ASEGURARLE LA PARTICIPACIÓN A TODOS LOS CAMPESINOS DEL PAÍS QUE DESEEN PARTICIPAR EN LOS COMITÉS DE REFORMA AGRARIA SIN DISCRIMINACIONES COMO LO ORDENA LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, EN CONDICIONES DE IGUALDAD PARA TODOS LOS COMITÉS, TENIENDO EN CUENTA ADEMÁS EL NÚMERO DE HABITANTES DE CADA MUNICIPIO.
9. GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR ASEGURARLE LA PARTICIPACIÓN A TODOS LOS CAMPESINOS DEL DEPARTAMENTO QUE DESEEN PARTICIPAR EN LOS COMITÉS DE REFORMA AGRARIA SIN DISCRIMINACIONES COMO LO ORDENA LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, EN CONDICIONES DE IGUALDAD PARA TODOS LOS COMITÉS, TENIENDO EN CUENTA ADEMÁS EL NÚMERO DE HABITANTES DE CADA MUNICIPIO.
10. ALCALDIA DE MAGANGUE BOLÍVAR RECONOCER AL COMITÉ PROMOTOR PARA LA REFORMA AGRARIA COMPRA, DEL MUNICIPIO DE MAGANGUÉ, conformado por los campesinos el día 8 de enero de 2024, y ASEGURARLE LA PARTICIPACIÓN A TODOS LOS CAMPESINOS DEL MUNICIPIO QUE DESEEN PARTICIPAR EN EL COMITÉ DE REFORMA AGRARIA SIN DISCRIMINACIONES COMO LO ORDENA LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, EN CONDICIONES DE IGUALDAD PARA TODOS LOS COMITÉ”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2. Hechos De las documentales que obran en el expediente, se observa que los accionantes integran el Comité Promotor para la Reforma Agraria de Magangué (en adelante, COMPRA), constituido el 8 de febrero de 2024 por aproximadamente 40 organizaciones sociales, con el propósito de impulsar la reforma agraria en el país. El acto de constitución fue comunicado el 27 de febrero de ese mismo año al alcalde del mencionado municipio y a la Agencia Nacional de Tierras (en adelante, ANT), en cumplimiento del artículo 89 de la Ley 160 de 1994.
Manifestaron que, el 15 de abril de 2024 notificaron al alcalde de Magangué y al Procurador Delegado para Asuntos Agrarios sobre la conformación del COMPRA y pidieron una reunión para debatir la conformación del comité agrario con dicha organización, en el cual se discutieran asuntos relacionados con el agro en el ente territorial. No obstante, mencionaron que, el alcalde llevó a cabo una reunión el 23 de abril del mismo año con dos funcionarios de la ANT, con el objetivo de conformar un Consejo Municipal de Desarrollo Rural.
Indicaron que mediante el Decreto Municipal 253 del 15 de mayo de 2024, la Alcaldía de Magangué conformó el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, con el fin de “coordinar y racionalizar las acciones y el uso de los recursos destinados al desarrollo rural, y priorizar los proyectos que sean objeto de cofinanciación”, además de cumplir las demás funciones establecidas en el artículo 7º del Decreto 1987 de 2013.
Sostuvieron que el 5 de mayo de 2024 solicitaron a la ANT y a la Presidencia de la República el reconocimiento del COMPRA y acompañamiento, frente a lo cual obtuvieron respuesta por parte de la ANT mediante oficio del 10 de julio del mismo año, en la que les informaron que es función del alcalde reglamentar los acuerdos municipales, y que el Consejo Municipal de Desarrollo Rural servirá como instancia superior para la concertación entre las autoridades locales, las comunidades y las entidades públicas en materia de desarrollo rural.
Así mismo, señalaron que el 23 de mayo de 2024, la Presidencia de la República les indicó que lo pedido había sido objeto de remisión al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la ANT, a lo que agregaron que, por oficio del 1º de agosto de 2024, el referido Ministerio les comunicó que lo solicitado se envió a la ANT por ser la autoridad competente.
Relataron que, el 30 de mayo del mismo año pidieron al alcalde de Magangué copia del Decreto Municipal 253 del 15 de mayo de 2024 y, que mediante la Resolución 2517 del 14 de agosto de 2024, el alcalde de Magangué creó el Comité Municipal de Reforma Agraria, motivo por el que, el 19 de septiembre de ese año se realizó una reunión de dicha organización y el 24 del mismo mes y año se designaron sus directivos.
Mencionaron que, el 9 de julio de 2024 promovieron acción de tutela contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la ANT y el municipio de Magangué con el fin de que se ordenara: (i) reconocer al COMPRA, como única autoridad municipal rural con autonomía presupuestal y operativa, para lo cual se solicitó la anulación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural por vulnerar el derecho fundamental al debido proceso y lo establecido en la Ley 160 de 1994; y (ii) responder la solicitud Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 del 30 de mayo de 2024, en la que se pidió copia del Decreto Municipal 253 del 15 de mayo de 2024.
El asunto le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, que por sentencia del 16 de julio de 2024 resolvió: (i) negar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, al considerar que los accionantes contaban con otro medio de defensa judicial para controvertir el Decreto Municipal 253 del 15 de mayo de 2024; y (ii) amparar el derecho fundamental de petición. En consecuencia, ordenó al alcalde de Magangué responder, dentro de los dos días siguientes a la notificación de la decisión, la solicitud del 30 de mayo de 2024.
Contra la anterior decisión, los accionantes interpusieron recurso de impugnación, que fue rechazado el 2 de agosto de 2024 por extemporáneo. Motivo por el cual presentaron queja ante la Procuraduría General de la Nación contra el titular del despacho judicial, que fue remitida por ese organismo a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bolívar.
Tal situación se comunicó a la parte actora mediante oficio del 12 de septiembre de 2024. Por último, señalaron que el 4 de octubre de 2024 le solicitaron a la Presidencia de la República la protección de su derecho a la vida y a la seguridad, por considerar que se encontraban en riesgo, sumado a que, pidieron el reconocimiento del COMPRA como única instancia conforme a lo dispuesto en la Ley 160 de 1994, así como que se absolvieran los interrogantes planteados sobre la reglamentación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Comités Municipales para la Reforma Agraria. 3.
Fundamentos de la acción Los accionantes manifestaron, tanto en la acción de tutela como en su escrito de subsanación, que han promovido durante más de cinco años una reforma agraria en el municipio de Magangué. A pesar de que el 7 de octubre de 2023 el presidente de la República les prometió, en el marco de una reunión con campesinos, que apoyaría a sus asociaciones, no han recibido ningún tipo de ayuda.
Indicaron que fueron expulsados de la reunión del 23 de abril de 2024, celebrada en el contexto de la conformación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural de Magangué, lo que, a su juicio, constituyó una vulneración de sus garantías fundamentales, en particular del derecho a la participación en las decisiones que los afectan. Esta exclusión evidenciaría que no tuvieron injerencia en la expedición del Decreto 253 del 15 de mayo de 2024 -por medio del cual se creó dicho Consejo-, a pesar de que así lo exige la Ley 160 de 1994 y los artículos 2.7.1.1, 2.7.1.2, 2.7.1.3 y 2.7.1.4 del Decreto 1987 de 2013.
Alegaron que en dicha reunión no se siguió el procedimiento previsto en la Ley 160 de 1994, ni en la “Guía para la Conformación y Funcionamiento de los Comités de Reforma Agraria” del Ministerio de Agricultura, ni en el Decreto 1071 de 2015, a lo que agregaron que algunos de los asistentes no comprendieron los temas debatidos. Señalaron que mediante la Resolución 2517 del 14 de agosto de 2024 se conformó el Comité Municipal de Reforma Agraria, el cual calificaron como una “máquina Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 burocrática”, dado que sus directivos ya habrían sido designados con antelación, sin representar los intereses de los campesinos. Afirmaron que la Procuraduría General de la Nación no ha adelantado actuación alguna para proteger sus derechos frente a las presuntas arbitrariedades del alcalde de Magangué, ni tampoco la Fiscalía General de la Nación, ante la cual denunciaron que varios campesinos suplantaron organizaciones sociales.
Sostuvieron que el ordenamiento jurídico no ha reglamentado los comités de reforma agraria y que, en virtud del Decreto 1071 de 2015, se han reunido con el propósito de “empoderar al campesinado colombiano”. No obstante, ese vacío normativo ha impedido la conformación de un comité de reforma agraria que salvaguarde efectivamente los derechos de los trabajadores del campo.
Indicaron que la omisión de permitirles impugnar la sentencia del 16 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, constituyó una irregularidad que motivó la presentación de una queja contra la titular de dicho despacho judicial. Finalmente, los accionantes expusieron que era necesario proteger su vida en peligro por la calidad de campesinos, así: “EL ALCALDE ES IRRESPONSABLE EN ESTE MANEJO DE LA CREACIÓN DE LOS COMITÉS Y PONE EN PELIGRO LA VIDA DE LOS CAMPESINOS Y LÍDERES DE LAS ORGANIZACIONES AL ENFRENTARLOS UNOS CONTRA OTROS, AUN A SABIENDAS QUE EL MUNICIPIO ES ZONA ROJA Y AÚN EXISTEN GRUPOS AL MARGEN DE LA LEY, TERRATENIENTES Y OTROS ACTORES BELIGERANTES, QUE SON DUEÑOS DE TIERRAS Y HAN AMENAZADO A LOS CAMPESINOS QUE OCUPAN ALGUNAS TIERRAS DEL MUNICIPIO, CUANDO LO QUE DEBERÍA HACER ES SER UN ACTOR DE PAZ” 4.
Trámite procesal Por auto del 26 de noviembre de 2024, el despacho a cargo de la consejera de Estado Myriam Stella Gutiérrez Argüello inadmitió la acción de tutela y les ordenó a los demandantes que: (i) allegaran las peticiones a las que hacían referencia en la solicitud de amparo, (ii) indicarán las acciones u omisiones de cada una de las autoridades accionadas, (iii) precisaran si tenían algún reproche frente a la Presidencia de la República y (iv) señalaran todas las súplicas respecto de cada demandado.
En cumplimiento del anterior proveído, los tutelantes allegaron escrito de subsanación, por lo que el 12 de diciembre de 2024 se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó, entre otras cosas, como medida provisional a la Unidad Nacional de Protección (en adelante, UNP) que valorara el nivel de riesgo de los accionantes, en aras de salvaguardar su derecho fundamental a la vida.
De igual manera se ordenó a la Secretaría General del Consejo de Estado que no registrara los nombres de aquellos en el aplicativo SAMAI “por razones de seguridad personal” y que restringiera el acceso a la información que allí reposaba. La Secretaría General del Consejo de libró los oficios n.° 306153 a 306163 y 306203 del 16 de diciembre de 2024, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión 3. 3 Índices 15 y 16 Samai Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El 20 de febrero de 2025 la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello presentó a la Sala una ponencia que no alcanzó el número de votos requeridos para su aprobación. Por tal razón, mediante auto del 21 de febrero de 2025, se ordenó el sorteo de un conjuez, el cual se llevó a cabo el 27 del mismo mes y año, resultando designada Lucy Cruz de Quiñonez.
Mediante auto del 27 de marzo de 2025, al no contar con los votos necesarios para su aprobación en Sala, el proyecto de fallo fue remitido al despacho que seguía en turno. En consecuencia, el 1.º de abril de 2025, el asunto fue reasignado al despacho del magistrado Wilson Ramos Girón, quien, mediante auto del 22 de abril de 2025, ordenó el sorteo de un conjuez para completar el cuórum necesario para discutir la nueva ponencia, debido a que el exconsejero Milton Chaves García finalizó su período constitucional el 21 de abril de 2025.
El 28 de abril de 2025 se realizó el sorteo, en el cual fue designado como conjuez Héctor Alfonso Carvajal Londoño. Sin embargo, en la sesión de Sala del 22 de mayo de 2025, le fue aceptada la renuncia debido a su elección como magistrado de la Corte Constitucional. Por tal motivo, mediante auto del 23 de mayo de 2025 se ordenó un nuevo sorteo, que se llevó a cabo el 29 del mismo mes, resultando designado Humberto Aníbal Restrepo Vélez.
Así las cosas, el magistrado Wilson Ramos Girón presentó a discusión la nueva ponencia, la cual nuevamente no obtuvo los votos requeridos para su aprobación. En consecuencia, mediante auto del 17 de junio de 2025, se ordenó remitir el asunto al siguiente despacho en turno. El 2 de julio de 2025, el caso fue asignado al despacho del nuevo magistrado ponente, quien, mediante auto del 17 de julio del presente año, requirió a la Unidad Nacional de Protección (UNP) para que rindiera informe sobre el cumplimiento de la medida cautelar ordenada mediante auto del 12 de diciembre de 2024.
Mediante memorial allegado el 21 de julio de 2025, la UNP presentó un informe en el que relacionó las actuaciones realizadas para acatar la medida cautelar. En ese orden de ideas, el asunto ingresó al despacho el 24 de julio del presente año para proferir sentencia. El 06 de agosto de 2025, se sometió a consideración la ponencia presentada por el consejero Luis Antonio Rodríguez Montaño, siendo aprobada por los demás consejeros integrantes de la Sala.
De ahí que no resulte necesario conformar sala con los conjueces designados en auto de 27 de febrero de 2025 y 29 de mayo de 2025. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural El coordinador del Grupo de Atención a Procesos Judiciales y Jurisdiccional Coactivo de esa cartera indicó que sus competencias no estaban relacionadas con los hechos expuestos en la solicitud de amparo, por lo que solicitó la desvinculación del trámite constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones de la demanda, de manera subsidiaria pidió negar las pretensiones, luego de exponer que de las pruebas allegadas al expediente no se observaba que hubiera vulnerado algún derecho fundamental.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 5.2. Respuesta del Ministerio del Interior La directora jurídica de la entidad adujó que no había vulnerado derecho fundamental alguno de los accionantes, pues en los hechos expuestos en la solicitud de amparo y en su subsanación no se le atribuía alguna acción u omisión de su parte, que solo se relacionaron presuntas irregularidades en la constitución del Consejo Municipal de Desarrollo Rural de Magangué, por lo que consideró que debía declararse su falta de legitimación en la causa por pasiva y proceder con la desvinculación del trámite constitucional. 5.3.
Respuesta de la Presidencia de la República La apoderada judicial mencionó que luego de verificar su sistema de gestión documental evidenció que las solicitudes presentadas por los demandantes, radicadas bajo los números “EXT24-00161320 EXT24-00161332 EXT24-00161470”, se contestaron con el oficio OFI24-00201758 / GFPU 13150000 del 9 de octubre de 2024, en el sentido de indicarles que carecía de competencia para decidir los requerimientos, por lo que se remitirían al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la Defensoría del Pueblo, lo que, dice, aconteció con OFI24-00201793 / GFPU13150000 del 9 de octubre de 2024, en consecuencia, no vulneró el derecho fundamental de petición. Aludió que las presuntas irregularidades en las que se incurrió en la conformación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural de Magangué y del Comité Municipal de Reforma Agraria de ese ente territorial no se relacionaban con las tareas que le ha delegado el ordenamiento jurídico, que tampoco comprende las de brindarles medidas de la protección de los actores, ya que ello le correspondía a la UNP, de manera que debía declararse su falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.4.
Respuesta de la Unidad Nacional de Protección La jefe de la Oficina Asesora Jurídica rindió informe en el que solicitó reconsiderar el plazo otorgado para atender la medida provisional decretada en el auto admisorio de la tutela, dado que el estudio de riesgo se surtía en 30 días por parte del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), conforme al Decreto 1066 de 2015.
Además, los hechos de la tutela no se relacionaban con las tareas que le asignó el Decreto 4065 de 2011, de ahí que debiera declararse su falta de legitimación en la causa por pasiva. Aludió que no vulneró los derechos fundamentales de los accionantes ya que no habían solicitado medida de protección alguna, ni estudios de riesgo, lo que conduce a establecer que se han desconocido los procedimientos establecidos para ello y, por ende, consideró que el asunto no cumplía el presupuesto de subsidiariedad. 5.5.
El municipio de Magangué, el Ministerio de Educación Nacional, la Agencia Nacional de Tierras, la Gobernación de Bolívar, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo guardaron silencio, pese a que se les notificó el auto admisorio de la acción de tutela de la referencia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 1.
Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Cuestión preliminar En el escrito de contestación, los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y del Interior, la Presidencia de la República y la Unidad Nacional de Protección afirmaron que carecían de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que las pretensiones de los demandantes no estaban relacionadas con las funciones que les asignaba el ordenamiento jurídico.
Al respecto, la Sala advierte que negará las solicitudes presentadas debido a que, se constató que: (i) el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural lidera el Sistema Nacional de Reforma Agraria, conforme a los artículos 51 4 y 52 5 de la Ley 2294 de 2023, tiene dentro de sus funciones la de salvaguardar los derechos de las comunidades campesinas en los procedimientos surtidos para materializar la reforma agraria;
(ii) el Ministerio del Interior y la Presidencia de la República fueron relacionados en la demanda de tutela en las solicitudes relacionadas con la conformación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural de Magangué, así como por la solicitud encaminada a obtener protección a la vida y a la seguridad, y la (iii) UNP por ser necesaria su intervención al pretenderse la adopción de medidas de seguridad para salvaguardar sus vidas, conforme se expuso en el auto de 12 de diciembre de 2024, en el que se decretó una medida cautelar. 3.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si las autoridades demandadas en la acción de tutela vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, de petición, a la participación, a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, para lo cual se analizará (i) si se configura el fenómeno de la actuación temeraria o cosa juzgada dada la interposición de una tutela previa por hechos semejantes a los expuestos en la presente solicitud de amparo;
(ii) si existe vulneración a los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal de los accionantes; (iii) si se vulneró el derecho fundamental de petición y, (iv) si hay lugar o no a conceder las pretensiones relacionadas con el fortalecimiento de la política pública, la creación de una mesa interinstitucional para discutir diversos asuntos sobre la ruralidad, el otorgamiento de capacitaciones en materia rural, absolver peticiones sobre la 4 «Créase el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural como mecanismo obligatorio de planeación, coordinación, ejecución, evaluación y seguimiento de las actividades dirigidas a la materialización de la reforma agraria y la reforma rural integral, desarrollando los mandatos y salvaguardas contenidas en el Acuerdo de Paz, con el fin de mejorar la calidad de vida, garantizar los derechos territoriales y los planes de vida de los trabajadores agrarios, y las personas, comunidades campesinas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y pueblos indígenas; y proteger y promover la producción de alimentos, sus economías propias y consolidar la paz con enfoque territorial […]» 5 «El Sistema se compone de ocho subsistemas, con atribuciones y objetivos propios debidamente coordinados entre sí. Su planificación deberá considerar las necesidades y los intereses específicos de las mujeres campesinas, afrocolombianas e indígenas; así como las garantías de los derechos territoriales de los pueblos indígenas y de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
Cada subsistema será liderado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en conjunto con una entidad adicional». Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 reglamentación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Comités Municipales para la Reforma Agraria, y regular los Comités Municipales para la Reforma Agraria. 4.
Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción solo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el numeral 1º del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. En esa línea, la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018 6, dispuso que “las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección”.
En la misma providencia, indicó que el solo hecho de que existan otros medios de defensa judicial, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones, como lo son: “(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio”.
De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema judicial permite a las personas valerse de diversas acciones ordinarias y extraordinarias que pueden ser 6 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 eficaces para la defensa de sus derechos, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales. 5. Estudio y solución del caso concreto 5.1. Caso bajo examen Los señores RFG, WMA, NPS y WSC, quienes actúan en nombre propio interpusieron acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, de petición, a la participación, a la igualdad, al trabajo y al debido proceso.
En consecuencia, solicitaron que se ordene: (i) reconocer al COMPRA y reglamentar los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Comités Municipales para la Reforma Agraria, para que se asegure la participación de todos los campesinos; (ii) adoptar medidas de seguridad tenientes a proteger la vida, por fungir como líderes sociales, (iii) responder las solicitudes presentadas ante las autoridades demandadas y (iv) fortalecer la política pública, la creación de una mesa interinstitucional para discutir diversos asuntos sobre la ruralidad y el otorgamiento de capacitaciones sobre sus derechos como campesinos. Para efectos de abordar lo anterior, la Sala determinará (i) si se configura el fenómeno de la actuación temeraria o cosa juzgada dada la interposición de una tutela previa por hechos semejantes a los expuestos en la presente solicitud de amparo;
(ii) si existe vulneración a los derechos a la vida y seguridad de los accionantes; (iii) si se vulneró el derecho fundamental de petición y (iv) si hay lugar o no a conceder las pretensiones relacionadas con el fortalecimiento de la política pública, la creación de una mesa interinstitucional para discutir diversos asuntos sobre la ruralidad, el otorgamiento de capacitaciones en materia rural, absolver peticiones sobre la reglamentación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Comités Municipales para la Reforma Agraria, y regular los Comités Municipales para la Reforma Agraria. 5.2.
Análisis de temeridad o duplicidad de acciones en el caso concreto Conforme con lo establecido en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, “cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes (…)”.
En armonía con aquel precepto, se prevé que quien acude a este mecanismo de protección constitucional, efectúe el juramento de no haber presentado otra petición idéntica. De esta manera, se busca salvaguardar el principio de seguridad jurídica que resguarda las decisiones adoptadas por los jueces de la República, así como mantener los efectos de la cosa juzgada que implica “que las partes no puedan discutir Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de nuevo sus pretensiones cuando ellas fueron resueltas, toda vez que dicho principio concede a las sentencias el carácter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas” 7.
La Corte Constitucional ha definido la temeridad que deriva de lo establecido en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 como “el resultado de un ejercicio abusivo del derecho, y de un comportamiento opuesto a la lealtad procesal, tendiente a satisfacer intereses individuales sin fundamento legal o constitucional, y en desmedro de los derechos de los demás ciudadanos, en relación con el acceso efectivo de la jurisdicción” 8.
También ha señalado que hay temeridad “al emplear irrazonablemente el mecanismo constitucional, en procura de una nueva decisión, a sabiendas de que el asunto ya fue decidido previamente” 9. En ese orden, ha señalado los siguientes elementos que corresponde verificar al juez de tutela para evidenciar la configuración de la temeridad: (i) identidad de hechos;
(ii) identidad de demandante; (iii) identidad de sujeto accionado y (iv) falta de justificación para interponer la nueva acción. En esa medida, según lo advirtieron los accionantes en el escrito de tutela, de manera previa al asunto acudieron a la vía constitucional con el fin de que se ordenara lo siguiente: “Los accionantes solicitan que se reconozca al comité municipal de reforma agraria de Magangué “Compra” como única autoridad municipal rural con autonomía presupuestal y operativa.
Que se ordene la anulación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural, por violación a la norma contemplada en la Ley 160 de 1994, por violar el derecho constitucional fundamental al debido proceso. Que se exija al alcalde certificación de pautas comerciales radiales y televisivas que generó a nivel del municipio para convocar el Consejo Municipal de Desarrollo Rural.
Que se tutele el derecho fundamental a la petición”. Según se tiene dicha solicitud fue promovida el 9 de julio de 2024 por RFG, WMA y WCS contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras y el municipio de Magangué, ello por considerar que no se les permitió participar en el proceso de creación y conformación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural de Magangué y del Comité de Reforma Agraria, que tal trámite no se publicitó adecuadamente a tal punto que se efectuaron reuniones a puerta cerrada a las cuales no fueron invitados ni se les permitió su ingreso y que se transgredió el artículo 89 de la Ley 160 de 1994.
Para efectos de lo anterior se expuso el siguiente relato fáctico: “El día 8 de enero de 2024, se reunieron 18 representantes de asociaciones constitutiva y única para la conformación del comité promotor para la reforma agraria del municipio de Magangué Bolívar. El 1 de febrero de 2024, se dirigieron al alcalde municipal de Magangué (…), al gobernador del departamento de Bolívar (…), secretario del interior del Municipio de Magangué, a (…) secretario de Planeación y Desarrollo Económico del Municipio de Magangué. (…) Que los accionantes tuvieron conocimiento que el alcalde municipal inició un proceso de creación y conformación del CMDR (Consejo Municipal de Desarrollo Rural) y el Comité de Reforma agraria, sin convocar públicamente a las asociaciones de campesinos del sector con presencia en el Municipio y las instancias de participación que hagan sus veces como lo contempla el artículo 89 de la Ley 160 de 1994.
(…) 7 Sentencia T-644 de 2014. M.P. (E) Martha Victoria Sáchica Méndez. 8 Sentencia SU-377 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa. 9 Sentencia T-147 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Que el alcalde del municipio de Magangué (…) viene excluyendo al Comité Promotor de Reforma Agraria, que está trabajando desde el mes de enero de 2024 y que el señor alcalde tiene pleno conocimiento de su existencia y conformación ya que fue notificado el 16 del de abril de 2024 siendo las 11:40 A.M., como también fue notificada de este acto la Personería Municipal, la Procuraduría General de La Nación, en la misma fecha antes mencionada.
El 23 de abril del año 2024, siendo las 11:00 A.M., realizaron una asamblea a puerta cerrada, el señor alcalde se reunió con las asociaciones más cercanas a su administración, para conformar “EL CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO RURAL – CMDR” Que dicha reunión contó con la complicidad de (…) funcionarios de la Agencia Nacional de Tierras.
Que el 26 del mismo mes y año, pretendieron crear el comité municipal de reforma agraria de Magangué, Bolívar y el Consejo Municipal de Desarrollo rural. En vista que los accionantes entraron a esa reunión sin invitación, fueron injuriados y maltratados verbal y físicamente, por las personas y asociaciones presentes señalándolos de “PELAGATOS Y QUE NOS LARGARAMOS DEL LUGAR O SITIOS DE LA REUNION PORQUE NOSOTROS NO ERAMOS INVITADOS”.
Que el programa es de inclusión de todas las asociaciones campesinas, víctimas del conflicto armado, familias agrícolas, indígenas, entre otras y, así mismo realizar las respectivas convocatorias para la creación del Comité de Reforma Agraria Municipal con la finalidad de no excluir a ninguna asociación. (…)”. El mencionado asunto constitucional fue decidido por el Juzgado Segundo Civil Municipal del Circuito de Magangué mediante sentencia del 16 de julio de 2024, en el sentido de negar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, porque los demandantes alegaron no haber sido tenidos en cuenta para la conformación en la creación y conformación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural de Magangué y del Comité de Reforma Agraria, sin embargo, según se analizó en dicha decisión, las directrices para pertenecer a dicho organismo eran claras en el sentido de indicar que las organizaciones debían estar registradas en Cámara de Comercio, por lo que no existía un trato discriminatorio.
Por otra parte, se decidió amparar el derecho de petición y, en consecuencia, se ordenó al alcalde de Magangué que, dentro de los 2 días siguientes a la notificación de la decisión, contestara la solicitud que le formularon el 30 de mayo de 2024, en la que reclamaron copia del acta 001 de 23 de abril de 2024. Sumado a ello, se precisó que la vía constitucional no era el mecanismo idóneo para debatir la legalidad del Decreto 253 del 15 de mayo de 2024.
En el escrito de tutela la parte actora indicó que no se le permitió “apelar” la anterior decisión. Sin embargo, la Sala observa que por auto de 2 de agosto de 2024 se rechazó por extemporánea la impugnación presentada. Con posterioridad, mediante auto de 30 de septiembre de 2024 la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve de la Corte Constitucional dispuso excluir de eventual revisión la referida acción de tutela, por lo que operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Bajo ese contexto, se tiene que frente a las pretensiones relacionadas con la falta de participación, exclusión, y publicidad del trámite, la Sala observa que presentan identidad de partes, objeto y de causa, pues aun y cuando en esa oportunidad no actuó dentro de la parte accionante el señor NPS y en el presente caso se integró la parte demandada, entre otros, por la Presidencia de la República, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio del Interior y se ordenó notificar en calidad de terceros a la Unidad Nacional de Protección, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, lo cierto es que ello no modifica que se trata de la misma causa, que como se indicó está relacionada con la falta de participación, exclusión y falta de publicidad del trámite de creación y conformación del Consejo Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Municipal de Desarrollo Rural de Magangué y del Comité de Reforma Agraria.
En este punto se destaca que la parte accionante no acudió al mecanismo constitucional de manera temeraria, pues no se advierte el elemento volitivo de mala fe, en tanto, puso de presente que existió una solicitud de amparo de manera previa frente a la cual no se le dio trámite a su escrito de impugnación, ya que la autoridad judicial consideró que se presentó de manera extemporánea.
En ese sentido, no se actuó de manera desleal, pues adicionalmente se debe valorar que los accionantes son sujetos de especial protección constitucional, al ostentar la calidad de campesinos. En ese orden de ideas, se advierte que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de las pretensiones orientadas a cuestionar la falta de participación, exclusión, publicidad y el trámite de creación y conformación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural de Magangué y del Comité de Reforma Agraria, así como la inconformidad frente al Decreto 253 del 15 de mayo de 2024.
No obstante, no se acredita mala fe por parte de los accionantes al acudir nuevamente a la vía constitucional, ni resulta procedente emitir pronunciamiento alguno sobre la decisión adoptada en esa oportunidad, porque al operar el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, la intervención del juez de tutela en relación con dicho aspecto se torna improcedente. 5.3.
De la medida provisional -derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal de los accionantes- En el caso bajo examen, la Sala observa que los accionantes solicitaron el 4 de octubre de 2024 a la Presidencia de la República, la protección del derecho a la vida por considerar que se encuentran en peligro, bajo el entendido de que era la autoridad a la que le correspondía otorgar la protección perseguida.
Sin embargo, de las pruebas documentales aportadas al asunto no se demostró que la solicitud hubiese sido remitida a la Unidad Nacional de Protección. En este punto, se resalta que la UNP tiene la obligación de definir mecanismos de protección específicos para evitar que se materialice el daño, especialmente cuando se trata de personas que por su actividad o contexto social están expuestas a un nivel de amenaza superior10 y, consecuentemente, de brindarles condiciones de seguridad.
En consecuencia, aun y cuando los demandantes no presentaron la solicitud formal ante la UNP, por auto de 13 de diciembre de 2024 se profirió medida provisional consistente en adelantar la valoración del nivel de riesgo y estudio de protección. Con el fin de establecer el estado de dicho trámite administrativo, por auto de 11 de julio de 2025 se requirió a la entidad para que rindiera informe sobre el cumplimiento de la orden desplegada.
Mediante memorial allegado el 21 de julio de 2025, la UNP presentó un informe en el que señaló que el 18 de diciembre de 2024 se trasladó la orden a la Subdirección de Evaluación del Riesgo y que se profirieron las siguientes resoluciones: DGRP 004633 de 9 de mayo de 2025; DGRP 003943 de 24 de mayo de 2025; DGRP 003892 de 23 de abril de 2025 y DGRP 0034703 de 12 de mayo de 2025.
Según se observó, los actos administrativos relacionados fueron notificados por parte de la entidad y a través del servicio de mensajería de la empresa 4-72, los días 25 de abril, 2 y 29 de mayo del presente año. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-473 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Dentro de las consideraciones de los actos administrativos se llegó a la conclusión que los accionantes presentan un nivel de riesgo “ordinario”, esto luego de hacer un recuento sobre el rol social que cumplen, las actividades personales y laborales que realizan.
Por lo que la UNP mencionó que los demandantes no han presentado denuncias por amenazas ante la Fiscalía General de la Nación y que se encuentran inmersos en un riesgo generalizado del cual no se obtuvieron elementos objetivos que permitieran establecer la existencia de una amenaza real y actual en su contra, más allá de unas advertencias verbales encaminadas a que desistan de sus actividades sociales.
En consecuencia, la autoridad llegó a la conclusión que en los casos analizados “no se observan los criterios establecidos por la sentencia T-339 de 2010 según la cual se activa el deber de protección del Estado ante la existencia de una manifestación que haga suponer que la integridad de la persona corre peligro”. En ese orden de ideas, al constatarse que la UNP realizó la valoración del nivel de riesgo de los accionantes, en atención a lo ordenado en el auto admisorio de la demanda, la Sala declarará cumplida la medida cautelar decretada y ordenará su levantamiento. 5.4.
De la vulneración al derecho fundamental de petición El artículo 23 de la Constitución Política establece que “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
En lo atinente al núcleo esencial del derecho de petición, la Corte Constitucional11 ha precisado que se satisface cuando existe la posibilidad de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y estas brindan de manera oportuna una respuesta clara, precisa y de fondo, es decir que absuelve el objeto de lo pedido y, que se notifica al solicitante.
Por su parte, el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015, establece los términos en los que deben resolverse las peticiones, incluyendo una posibilidad excepcional de resolver por fuera del mismo, en cuyo caso, tal circunstancia debe ser informada por la autoridad, antes del vencimiento del término, señalando expresamente los motivos de la demora así como el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
Adicionalmente, la norma otorga la posibilidad a la autoridad respectiva, en caso de no ser competente de remitirla a quien sí lo sea, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011 12. 11 Sentencia T-527 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 La disposición en cita establece: “ARTÍCULO
21. FUNCIONARIO SIN COMPETENCIA. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.
Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente”. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Así las cosas, la Sala observa que en el caso bajo examen los accionantes notificaron la creación del COMPRA al alcalde municipal el 15 de abril de 2024, que según el relato fáctico fue objeto de análisis y valoración por parte del Juzgado Segundo Civil Municipal del Circuito de Magangué, mediante sentencia del 16 de julio de 2024.
A su vez, se evidencia que el 5 y el 23 de mayo de 2024 los demandantes le pidieron a la Agencia Nacional de Tierras y a la Presidencia de la República, en su orden, “hacer cumplir los mandatos de la ley con el fin de que [fueran] reconocidos y aceptados” en las discusiones propias de los Comités de la Reforma Agraria. Frente a esa solicitud, con Oficio 24-00099477/GFPU 1310001 del 23 de mayo de 2024 la Presidencia de la República le informó a los accionantes que la remitió a la Agencia Nacional de Tierras y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, porque era de su competencia. Luego de recibir la comunicación de la Presidencia de la República y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la ANT de acuerdo con las funciones previstas en el Decreto 2363 de 2015, con oficio 202422009123131 del 10 de julio de 2014 les indicó a los accionantes que eran los concejos municipales los competentes para reglamentar la conformación y funcionamiento de los referidos comités. La decisión fue notificada al correo electrónico compramagangue2024@gmail.com, consignado en la petición. En ese orden de ideas, no se constata vulneración del derecho fundamental de petición de los demandantes en relación con las solicitudes del 5 y 23 de mayo de 2024, toda vez que fueron remitidas a la ANT por parte de la Presidencia de la República y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -lo que se les comunicó a los peticionarios-, y el primero de los mencionados organismos las decidió a través del oficio 202422009123131 del 10 de julio de 2014, el cual también fue debidamente comunicado.
Así mismo, de las pruebas allegadas a este trámite constitucional se encuentra que el 4 de octubre de 2024 los accionantes le pidieron a la Presidencia de la República, al Ministerio de Educación Nacional, a la ANT y al Ministerio del Interior, la protección de su derecho a la vida y a la seguridad que reglamentaran los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Comités de Reforma Agraria, adoptaran medidas con el fin de que el COMPRA fuera reconocido para que pudiera participar en el debate sobre el agro en Magangué. Tal solicitud fue enviada a la dirección electrónica: contacto@presidencia.gov.co En ese orden de ideas, la anterior solicitud fue remitida por parte de la Presidencia de la República en el marco de sus competencias al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la Defensoría del Pueblo, sin embargo, la comunicación de dicha remisión a los accionantes no se encuentra acreditada, como tampoco que esos organismos hayan decidido lo pedido, por lo que se desconoce su estado.
En ese orden de ideas, se impone amparar el derecho fundamental de petición en relación con la solicitud del 4 de octubre de 2024 para que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión, la Presidencia de la República les comunique a los demandantes la remisión de lo solicitado a los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y a la Defensoría del Pueblo.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 5.5. De las pretensiones encaminadas a que se ordene fortalecer la política pública, la creación de una mesa interinstitucional para discutir diversos asuntos sobre la ruralidad, el otorgamiento de capacitaciones en materia rural, absolver peticiones sobre la reglamentación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Comités Municipales para la Reforma Agraria y regular los Comités Municipales para la Reforma Agraria La acción de tutela tiene una naturaleza residual y subsidiaria, conforme se indicó en las consideraciones jurídicas de esta decisión, es decir, que solo procede cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, lo que conlleva que no sea un instrumento al que se pueda acudir para reemplazar los medios ordinarios, ni trasladar las competencias de las autoridades administrativas.
Descendiendo al caso en concreto, la Sala advierte que los demandantes pretenden que se ordene fortalecer la política pública, se cree una mesa interinstitucional para discutir diversos asuntos sobre la ruralidad, se otorgue capacitaciones sobre sus derechos como campesinos, se absuelvan algunas peticiones sobre la reglamentación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Comités Municipales para la Reforma Agraria y se regulen los Comités Municipales para la Reforma Agraria.
Al respecto, el artículo 61 de la Ley 101 de 1993 creó los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, cuya finalidad es precisamente actuar como instancia de interlocución entre las autoridades locales, las comunidades rurales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural, con el propósito de discutir los proyectos y recursos destinados a la ruralidad.
Si bien la parte actora manifestó inconformidades con el funcionamiento del Consejo Municipal de Desarrollo Rural de Magangué, este no constituye el único mecanismo de interlocución entre el campesinado y las autoridades públicas. A nivel nacional, el Decreto 870 de 2014 -por el cual se regula un espacio de interlocución y participación con las organizaciones de la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular-, creó la Mesa Única Nacional, como instancia de diálogo entre la población campesina y el Gobierno Nacional, con el objetivo de “generar un escenario de diálogo, participación y concertación” sobre las temáticas acordadas en el marco de dicha Cumbre.
Adicionalmente, el artículo 358 de la Ley 2294 de 2023 13 creó la Comisión Mixta Nacional para Asuntos Campesinos, como otra instancia de interlocución entre el 13 Artículo 358. Comisión Mixta Nacional para Asuntos Campesinos. Créase la Comisión Mixta Nacional para Asuntos Campesinos como instancia de interlocución y concertación entre el Gobierno nacional y el campesinado para articular las políticas públicas relacionadas con la población campesina, con el fin de promover la materialización del derecho a la igualdad de esta población. El Gobierno nacional reglamentará la composición y funcionamiento de esta comisión. Esta Comisión fue reglamentada mediante el Decreto 1004 de 2024, el cual le asignó, entre otras, las siguientes funciones: Servir como instancia de interlocución y concertación en los procesos de formulación de políticas públicas relacionadas con el campesinado.
Concertar políticas públicas, proyectos normativos y mecanismos orientados a garantizar los derechos del campesinado en temas como: acceso a la tierra, territorialidad, cultura, educación, vivienda, salud con enfoque diferencial, servicios públicos, infraestructura rural, agroecología, soberanía alimentaria, conectividad, asistencia técnica, entre otros.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Gobierno Nacional y el campesinado colombiano, con el fin de articular políticas públicas dirigidas a esta población. En este contexto, se advierte que el ordenamiento jurídico colombiano contempla diversos espacios de diálogo e interlocución entre el campesinado y las autoridades públicas, tanto a nivel nacional como regional.
Por tanto, la parte actora cuenta con mecanismos institucionales adecuados para expresar sus propuestas y preocupaciones, sin que sea la acción de tutela la vía establecida para ello. En relación con la solicitud de capacitación en derechos rurales, se tiene que, los accionantes reconocen haber recibido cierto tipo de capacitación por parte de diversas entidades, entre ellas el Ministerio de Agricultura, para lo cual señalaron: “También queremos informar que hemos recibido capacitaciones virtuales en los temas organizacionales sobre los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, y los alcaldes no han formalizado la conformación dinámica para dar cumplimiento al artículo 61 de la Ley 101 de 1993, por falta de una reglamentación de dicha norma que anda escueta desde hace 32 años.
Aun así, seguimos asistiendo a las capacitaciones que muy amablemente nos hace el señor (…) funcionario del Ministerio de Agricultura, a quien agradecemos toda su enseñanza. El trabajo lo hemos hecho en las regiones para responderla y difundirla como una muestra de la responsabilidad que debería ser recíproca entre comunidades e institucionalidad”.
Al respecto, se tiene que el artículo 103 de la Constitución Política establece que “El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía”. Por su parte, el artículo 107 de la Ley 160 de 1994 dispone que: “El Ministerio de Agricultura establecerá un Fondo de Organización y Capacitación Campesina para promover, a través de proyectos, los procesos de organización campesina mediante la capacitación de las comunidades rurales, organizadas o no, para participar efectivamente en las diferentes instancias democráticas de decisión”.
Asimismo, el artículo 12 del Decreto 714 de 2024 asigna a la Dirección para la Democracia, la Participación Ciudadana y la Acción Comunal la función de “acompañar el proceso de promoción y fortalecimiento de las organizaciones campesinas mediante estrategias de coordinación interinstitucional, asistencia técnica y capacitación”. De igual forma, el artículo 4 del Decreto 2363 de 2015 establece como función de dicha entidad: “Promover procesos de capacitación de las comunidades rurales, étnicas y entidades territoriales para la gestión de la formalización y regularización de los derechos de propiedad”.
Estas disposiciones evidencian que existen obligaciones legales en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Interior y la Agencia Nacional de Tierras para brindar capacitación al campesinado. Según se vio, los accionantes sostuvieron que han recibido capacitaciones en materia rural por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
En ese orden de ideas, para la Sala la pretensión encaminada a que se ordene a la autoridad competente brindar capacitaciones en materia rural, no tiene asidero, no Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 solo por el hecho de que lo pedido ha sido objeto de desarrollo por parte de la autoridad competente, sino, además porque escapa de la órbita del juez de tutela.
Adicionalmente, la Sala encuentra que los accionantes en las pretensiones 5, 6, 7 y 8 del escrito de tutela, formularon preguntas dirigidas a las autoridades accionadas, encaminadas a obtener respuesta sobre la reglamentación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Comités Municipales para la Reforma Agraria. Al respecto, la Sala considera que este tipo de solicitudes debe tramitarse a través del derecho de petición, mecanismo consagrado en el ordenamiento jurídico para obtener información y orientación por parte de las autoridades públicas, sin que sea este el mecanismo instituido para obtener respuesta a dichos interrogantes.
Por último, en lo relacionado con que se ordene la regulación de los Comités Municipales para la Reforma Agraria, se reitera que la acción de tutela no es el mecanismo instituido para exigir la expedición de reglamentaciones normativas, por lo que en virtud del carácter subsidiario que le asiste, esta no puede desplazar los mecanismos ordinarios de defensa judicial, siempre que estos sean idóneos y eficaces, por tanto, la parte actora puede acudir directamente ante las autoridades competentes para solicitar la reglamentación correspondiente, o bien, hacer uso de los medios de control judicial previstos en el ordenamiento jurídico.
Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada sobre lo concerniente a falta de participación, exclusión y falta de publicidad del trámite de creación y conformación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural de Magangué y del Comité de Reforma Agraria, así como por considerar que las pretensiones encaminadas a que se ordene fortalecer la política pública, se cree una mesa interinstitucional para discutir diversos asuntos sobre la ruralidad, se otorguen capacitaciones en materia rural, se absuelvan las peticiones de información planteadas en las pretensiones del escrito de tutela y se reglamenten los comités municipales para la reforma agraria, escapan de la órbita del juez constitucional.
Por otra parte, amparará el derecho fundamental de petición respecto de la solicitud elevada el 4 de octubre de 2024, declarará cumplida la medida provisional dictada en el auto admisorio y, en consecuencia, ordenará su levantamiento. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero.- Negar la desvinculación de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y del Interior, la Presidencia de la República y la Unidad Nacional de Protección, de conformidad con las razones expuestas.
Segundo.- Amparar el derecho fundamental de petición de los señores RFG, WMA, NPS y WCS. En consecuencia, ordenar a la Presidencia de la República que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión, les comunique a los demandantes la remisión de la solicitud del 4 de octubre de 2024 al Ministerio de Radicado: 11001-03-15-000-2024-06399-00 Demandantes: RFG y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Agricultura y Desarrollo Rural y a la Defensoría del Pueblo.
Tercero.- Declarar cumplida la medida provisional decretada en el auto admisorio de la acción de tutela de la referencia y, en consecuencia, ordenar su levantamiento. Cuarto.- Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por los señores RFG, WMA, NPS y WCS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Quinto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Sexto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Séptimo.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente. Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.