CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre de 2023 Número único: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Personería Municipal de Tunja, Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá Vinculado: Instituto Nacional de Medicina Legal Asunto: Autoridad competente para conocer la actuación disciplinaria en contra de dos empleados judiciales del Instituto Nacional de Medicina Legal La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La Fiscalía Sexta de Tunja solicitó al Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses una valoración médico legal sobre el señor Oscar Nemecio Vargas Segura, dentro de la radicación 150016100132201404287 adelantada por el punible de lesiones personales3. La valoración médico legal (informe pericial por perturbación psíquica GRCOPPF- DRO-00192-2018) se llevó a cabo el 28 de mayo de 2018, por parte de los médicos psiquiatras María Elvira Herrera Benavides y Leonardo Andrés Hernández Acosta4. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Expediente digital, PDF 5, folios 37-38. 4 Expediente digital, PDF 5, folios 39-53.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 2. El 20 de noviembre de 2019, el señor Oscar Nemecio Vargas Segura presentó una queja en contra de los señores María Elvira Herrera Benavides y Leonardo Andrés Hernández Acosta, ante la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, con el propósito de que se investiguen las presuntas faltas disciplinarias en las que ellos pudieron incurrir al expedir el dictamen legal de psiquiatría5. 3.
El 16 de diciembre de 2019, mediante oficio No. 2827-2019-OCDI-DG, en cumplimiento de lo ordenado en el Auto No. 000775 del 5 de diciembre de 2019, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, mediante la Oficina de Control Disciplinario Interno, remitió la queja a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá, aduciendo que las personas sujetas a investigación tenían la condición de «auxiliares de justicia». 4.
Mediante Auto del 12 de marzo de 2020, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare avocó conocimiento y abrió la investigación disciplinaria en contra de los peritos María Elvira Herrera Benavides y Leonardo Andrés Hernández Acosta, y en el mismo auto ordenó la práctica de las pruebas6. 5.
Sin embargo, el 5 de septiembre de 2022, con el oficio No. CSJBSD- 202000045 TVOB-, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá remitió por competencia el proceso No. 1500110200020200004500 a la Procuraduría Provincial de Tunja, aduciendo el cumplimiento a lo dispuesto en Auto de fecha 14 de julio de 2022. 6. Mediante Auto del 28 de septiembre de 2022, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja ordenó remitir, por competencia, a la Personería Municipal de Tunja el proceso IUS-E-2022-525666/IUC D-2022-25790527, por considerar que a esa autoridad le correspondía asumir competencia en este caso. 7.
El 9 de febrero de 2023, la Personería Municipal de Tunja, a través de Auto, promovió el conflicto negativo de competencias entre esa autoridad, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá. A la vez, solicitó precisar la autoridad competente para adelantar actuaciones disciplinarias en relación con los «particulares que están al servicio de la administración de justicia», en los siguientes términos: [S]e solicita que se precise si la competencia para disciplinar a los particulares que están al servicio de la administración de justicia, corresponde a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial como señala el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, si recae en la Procuraduría Provincial, por tratarse de particulares que colaboran para la Rama Judicial; o sí; por el contrario, existe motivación concreta 5 Expediente digital, PDF 5, folio 138. 6 Expediente digital, PDF 5, folios 131-137. 7 Expediente digital, PDF 5, folios 156-158.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 que permita concluir que la competencia sí le corresponde a la Personería, pese a que no existe relación directa con ninguna de las Entidades del Municipio de Tunja. Esta decisión se cumplió mediante el Auto con número de Radicación PMT 12533- 2022 de fecha 09 de febrero de 2023, remitido a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que dirima el conflicto8.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021), el 13 de marzo de 2023 se fijó un edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones9.
Consta en el expediente, que se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Personería Municipal de Tunja, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, a la Procuraduría General de la Nación y a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Según lo expuesto mediante informe secretarial del 21 de marzo de 202310, dentro del término de fijación, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Personería de Tunja presentaron consideraciones.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Mediante auto para mejor proveer del 18 de abril de 2023 se solicitaron algunos documentos y piezas procesales relevantes para la resolución del conflicto11. Lo anterior por cuanto, no había claridad sobre las razones que sustentaron el traslado de competencia realizado por la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá - Seccional Tunja a la Procuraduría Provincial de Tunja, no obstante haber reconocido su competencia y ordenado la apertura de la investigación mediante Auto del 20 de marzo de 2020, razones que pueden resultar relevantes en este asunto.
De acuerdo con informe secretarial del 27 de abril de 2023, vencido el término concedido, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá enviaron información vía correo electrónico12. 8 Expediente digital, PDF 2. 9 Expediente digital, PDF 3. 10 Expediente digital, PDF 6. 11 Expediente digital, PDF 7. 12 Expediente digital, archivo Word 22.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Mediante los autos del 8 y 30 de junio de 2023 se libró comunicación del conflicto de competencias al señor Oscar Nemecio Vargas Segura, en su calidad de quejoso, y a los señores María Elvira Herrera Benavidez y Leonardo Andrés Hernández Acosta, en relación con quienes se adelanta el proceso disciplinario, en garantía al debido proceso13.
Mediante informe secretarial del 21 de junio y 12 de julio de 2023 se informó que, dentro del término concedido, el señor Oscar Nemecio Vargas Segura y los señores María Elvira Herrera Benavidez y Leonardo Andrés Hernández Acosta guardaron silencio14. Según informe secretarial del 14 de julio de 2023, mediante correo electrónico, de oficio, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses presentó información en un archivo en formato pdf con dos folios en respuesta a la solicitud de información de los datos de contacto de los señores María Elvira Herrera Benavidez y Leonardo Andrés Hernández Acosta, en la cual, además de dicha información precisó que estos eran funcionarios y el cargo que desempeñan en la actualidad, a partir de esta nueva información se hizo necesario vincular a este instituto como parte del conflicto15.
El 04 de agosto de 202316 se expidió auto para mejor proveer a través del cual se vinculó al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Oficina de Control Disciplinario Interno, al presente conflicto negativo de competencias, para que, presentara sus alegatos o consideraciones sobre este asunto si lo consideraba pertinente, y precisara información más detalladas sobre el tipo de vinculación de los investigados al momento de los presuntos hechos.
Consta en el expediente que, el día 15 de agosto de 2023 el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Oficina de Control Disciplinario Interno presentó alegatos17. Y, el 05 de septiembre allegó la información solicitada sobre la vinculación de los investigados18. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá no presentó alegatos, no obstante, los argumentos pueden ser extraídos del Auto del 14 de julio de 2022, 13 Expediente digital, PDF 14. 14 Expediente digital, PDF 17. 15 Expediente digital, PDF 26. 16 Expediente digital, PDF 33. 17 Expediente digital, PDF 38. 18 Expediente digital, PDF´s 41,42,43.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 mediante el cual dicha autoridad remitió por competencia el asunto a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja. Como fundamento de su posición señaló que, los «auxiliares de la justicia» son particulares que ejercen funciones públicas de manera transitoria, es por ello, que la Ley 1952 de 2019, los incluyó en el régimen de particulares contenido en su Título 1, Capítulo I. Con base en lo anterior considera que, de conformidad con lo establecido en el artículo 92 el Código General Disciplinario, los particulares serán disciplinables por la Procuraduría General de la Nación y las personerías.
Advierte que, el artículo 41 de la Ley 1474 de 201119, que otorgaba la competencia a esa entidad para investigar y juzgar a los auxiliares de la justicia fue derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019. 2. Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja La Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, en comunicación del 10 de marzo de 2023, manifestó que, en principio, las tres entidades inmersas en el conflicto de competencias, ostentan potestad disciplinaria en el caso de investigaciones contra particulares, como lo son, los auxiliares de justicia. Lo anterior por cuanto: (i) El artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, enmarcado en el capítulo de régimen de los particulares, establece que los auxiliares de la justicia serán disciplinables.
(ii) El inciso 5º del artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2022, establece la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial para ejercer la acción disciplinaria, entre otros, en contra de los particulares disciplinables. Precisa que, en similar sentido el artículo 239 de la Ley 1952, modificado por el artículo 61 de la Ley 2094 de 2021, establece el alcance de la función jurisdiccional disciplinaria cuyo ámbito abarca a los particulares disciplinables conforme a esta ley, y demás autoridades que administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, excepto quienes tengan fuero especial.
(iii) Señala que la potestad general disciplinaria radica en la Procuraduría General de la Nación, quien, a través del poder preferente, puede asumir el conocimiento de cualquier proceso disciplinario, e igual poder otorgar a las personerías municipales. 19 "Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública” 3 Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Con base en lo anterior, manifiesta su desacuerdo con la interpretación que realiza la Personería de Tunja del artículo 3º de la Ley 1952 de 2019 pues, la norma disciplinaria no limita la competencia de las personerías, por la calidad del sujeto disciplinable, al ámbito de la administración municipal, y tampoco limita el tipo de proceso en función de la calidad del sujeto disciplinable, sino que autoriza a esa Procuraduría a remitir a la personería municipal, cualquier investigación. 3.
Personería Municipal de Tunja Manifestó que, a partir del estudio de la noticia disciplinaria y la aplicación de los factores que determinan la competencia en los procesos disciplinarios regulados por la Ley 1952 de 2019, considera que no recae en esa entidad la competencia para conocer de las actuaciones con radicado IUS E-2022-525666 remitidas por la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja.
Lo anterior en tanto que, por la calidad que ostentan los sujetos disciplinables, quienes se desempeñaron como auxiliares de la justicia o particulares en ejercicio de funciones públicas de la Rama Judicial del Poder Público y no del poder ejecutivo del nivel municipal, no se constituyen en sujetos disciplinables de la Personería de Tunja, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 178 de la Ley 136 de 1994, que define las funciones que ejerce ese ente de control como autoridad disciplinaria y los sujetos a quienes disciplina.
De la norma citada señala que se denota inequívocamente que, la competencia disciplinaria de las personerías está enmarcada en la conducta de los servidores públicos municipales, con excepción, de los alcaldes, concejales y contralor municipal, cuyo conocimiento está circunscrito al Procurador General de la Nación. Considera que dicha afirmación también se sustenta en la misma definición de la competencia preferente establecida en el inciso segundo del artículo 3 y en el inciso tercero del artículo 86 de la Ley 1952 de 2019, que contemplan y ratifican que los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal.
De este modo, si se tiene en cuenta que se trata de dos colaboradores de la administración de justicia, en su calidad de particulares en ejercicio de funciones públicas, la primera conclusión que extrae es que debe ser disciplinado por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá en aplicación de lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019.
Adicionalmente, señala que, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, respecto del factor funcional, la segunda conclusión a la que arriba consiste en que la competencia para conocer del proceso disciplinario de la referencia, recae en la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja pues, el Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 literal j del numeral 1 de artículo 22 del Decreto 1851 de 2021, establece dentro de sus funciones la de conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los particulares que desempeñen función pública a nivel distrital o municipal, cuya atribución no puede endilgarse a ese ente de control bajo la justificación incorrecta del ejercicio del poder disciplinario preferente. 4.
Instituto Nacional de Medicina Legal Mediante oficio allegado el 14 de agosto de 2023, el Instituto señaló que el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, hoy Comisión de Disciplina Judicial, es la competente para examinar la conducta y sancionar las faltas de los auxiliares de la Justicia de acuerdo con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, disposición que considera vigente.
Para sustentar su postura manifestó que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en providencia del 5 de octubre de 2011, dictada en el marco de la acción de tutela radicada con el número 110010102000201102442, se pronunció sobre la competencia de ese organismo para disciplinar a los peritos del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en la medida en que la Ley 1474 de 2011 – Estatuto Anticorrupción- dispuso una nueva competencia para investigar disciplinariamente a los auxiliares de la justicia cuando cumplen ese rol específico sin importar el tipo de vinculación que ostentan con el Estado, esto sin perjuicio de la competencia de los órganos de control interno y excepcionalmente de la Procuraduría General de la Nación cuando estos servidores públicos sean sujetos disciplinables en el ejercicio de una función que no sea estrictamente la de auxiliar de la justicia20.
Señaló que, de igual manera, en decisión del 18 de agosto de 2017, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió conflicto negativo de competencia suscitado entre la Oficina de Control Disciplinaria del INMLCF y la Sala Seccional Disciplinaria del Valle del Cauca, en el caso de un 20 Dice la decisión: la Ley 1474 de 2011 – Estatuto Anticorrupción- dispuso la nueva competencia para investigar disciplinariamente a los auxiliares de la justicia cuando cumplen ese roll específico, llámense personas naturales, jurídicas o servidores públicos, simplemente quiso decir que ya no es el que lo elige de la lista ni la Oficina de Control Interno de la respectiva entidad pública, quien ostenta dicha facultad o potestad otorgada por el Estado.
Quiere decir entonces que ninguna pugna existe entre las normas del Código Disciplinario Único y el Nuevo Estatuto Anticorrupción al mutar una competencia de estirpe administrativo a otra netamente jurisdiccional, sin dejar de lado, que cuando estos servidores públicos sean sujetos disciplinables en el ejercicio de la función que no sea estrictamente auxiliar de la justicia, como en el caso concreto, es obvia y actual la competencia de los órganos de control interno y excepcionalmente de la Procuraduría General de la Nación, a través del poder preferente.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 perito de la entidad, asignándole la competencia a esta última, con sustento en el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, respecto del conocimiento de los procesos disciplinarios contra auxiliares de la justicia del INMLCF, por tratarse de conceptos emitidos dentro de un proceso judicial. Sobre la vigencia del artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, indicó que, si bien el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019 derogaba la mencionada disposición, lo cierto es que el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021 modificó esta última norma y no incluyó en el nuevo texto que, entre las normas derogadas estuviera dicho artículo 41.
En esa medida, interpreta que se mantiene vigente la competencia de esa jurisdicción, hoy Comisión de Disciplina Judicial, para investigar y sancionar las faltas de los auxiliares de la justicia. Concluyó que la Comisión de Disciplina Judicial es competente para examinar las conductas de los auxiliares de la Justicia, incluidos los peritos del INMCF, por conductas ocurridas antes del 13 de enero de 2021, en virtud del artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, y de las conductas acaecidas a partir de esa fecha, por razón del Acto Legislativo No. 2 de 2015, y la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios, según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, que dispone:
ARTÍCULO 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocara el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. No obstante, en el presente asunto no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, no tienen un superior común. Así, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, el cual integra el procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2 Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»21 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
(Se resalta). En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 21 Ley 1437 de 2011. Artículo 34. «Procedimiento Administrativo Común y Principal.
Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
(Se resalta). Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación;
Las autoridades involucradas en el presente trámite han negado simultáneamente su competencia para continuar el proceso disciplinario relacionado con este conflicto. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, este conflicto de competencias fue planteado por tres entidades del orden nacional: el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, que es un establecimiento público del orden nacional adscrito a la Fiscalía General de la Nación y perteneciente a la Rama Judicial según lo establecido en el artículo 31 de la Ley 270 de 1996, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, que es una autoridad territorialmente desconcentrada, pero del orden nacional22, perteneciente también a la Rama Judicial y la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja.
Así mismo, hace parte del conflicto una autoridad del orden territorial: la Personería Municipal de Tunja. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. Este caso es particular y concreto, pues se trata de un proceso disciplinario adelantado en contra de la señora María Elvira Herrera Benavides y el señor Leónidas Andrés Hernández Acosta, peritos forenses vinculados al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses que, según el expediente, en principio, elaboraron la valoración médico legal del señor Oscar Nemecio Vargas Segura, dentro de la radicación 150016100132201404287 adelantada por el punible 22 La Administración de Justicia, según el artículo 228 de la Constitución, es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 de lesiones personales en la Fiscalía Sexta de Tunja, actuación en relación con la cual se adelanta el proceso disciplinario. Ahora bien, en relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que este involucra a la Procuraduría General de la Nación, que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1952 de 2019, ejercía funciones disciplinarias de naturaleza jurisdiccional.
Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-030-23, declaró inexequible la naturaleza jurisdiccional de dichas funciones. Por lo tanto, en la actualidad, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa. En cuanto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, esta entidad ejerce una función disciplinaria de orden jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución. La Sala es competente para resolver los conflictos de competencia entre tres autoridades que cumplen función administrativa (el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la PGN y la personería) y otra que cumple función jurisdiccional (la CNDJ) por cuanto no se trata de un conflicto entre jurisdicciones ni autoridades que ejerzan función jurisdiccional, de modo que es un imperativo constitucional y legal que la Sala resuelva el conflicto, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»23. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 23 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala, sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para continuar la actuación disciplinaria en contra de los peritos forenses María Elvira Herrera Benavides y Leonardo Andrés Hernández Acosta, a la que se dio apertura mediante Auto del 12 de marzo de 2020 expedido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá considera que, a partir del 29 de marzo de 2022, por disposición de la Ley 1952 de 2019, la Procuraduría General de la Nación es la competente para conocer procesos contra auxiliares de justicia. A su vez, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja señaló que, esa autoridad es competente para conocer procesos contra particulares disciplinables, pero, la misma competencia recae en las personerías municipales y «en ejercicio del poder preferente», y los criterios de inmediación y celeridad, la personería debía asumir competencia. En contraste, la Personería Municipal de Tunja indicó que su competencia estaba limitada a servidores públicos o particulares que presten servicios en la administración municipal.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Finalmente, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses señaló que, en su criterio, la Comisión Seccional de de Disciplina Judicial de Boyacá es la competente para examinar las conductas de los auxiliares de la Justicia, incluidos los peritos vinculados a dicho instituto, por conductas ocurridas antes del 13 de enero de 2021, en virtud del artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, y de las conductas acaecidas a partir de esa fecha, por razón del Acto Legislativo No. 2 de 2015, y la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021.
Para resolver el problema jurídico planteado y los demás asuntos en consideración, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) la naturaleza jurídica de los auxiliares de la justicia y la competencia disciplinaria. Reiteración. ii) El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Reiteración; iii) Diferencias entre el régimen disciplinario de los peritos que integran la lista de auxiliares de la justicia y los empleados públicos que ejercen la labor de peritos.
Reiteración. iv) La autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración. v) La Oficina de Control Disciplinario Interno del INMLCF; y, vi) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1 La naturaleza jurídica de los auxiliares de la justicia y la competencia disciplinaria.
Reiteración24 El ejercicio y la naturaleza de la función de auxiliar de la justicia está regulada en el artículo 47 de la Ley 1564 del 12 de julio de 201225, que señala: Naturaleza de los cargos. Los cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos ocasionales que deben ser desempeñados por personas idóneas, imparciales, de conducta intachable y excelente reputación. Para cada oficio se requerirá idoneidad y experiencia en la respectiva materia y, cuando fuere el caso, garantía de su responsabilidad y cumplimiento.
Se exigirá al auxiliar de la justicia tener vigente la licencia, matrícula o tarjeta profesional expedida por el órgano competente que la ley disponga, según la profesión, arte o actividad necesarios en el asunto en que deba actuar, cuando fuere el caso. Los honorarios respectivos constituyen una equitativa retribución del servicio y no podrán gravar en exceso a quienes acceden a la administración de justicia. [Énfasis de la Sala]. 24 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del dos (2) de agosto de 2023. Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00198-00 25 Ley 1564 del 12 de julio de 2012, Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Ahora bien, la Corte Constitucional26 ha señalado expresamente que los auxiliares de la justicia son particulares que ejercen funciones públicas de manera ocasional o transitoria: […] los cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos que deben ser desempeñados por personas idóneas, de conducta intachable, excelente reputación e incuestionable imparcialidad.
Además, los auxiliares de la justicia no tienen un vínculo laboral con el Estado, sino que son particulares que cumplen transitoriamente funciones públicas, sujetos a un régimen de impedimentos y recusaciones como el señalado en el artículo 22 del Decreto 2265 de 1969 o el artículo 235 del Código de Procedimiento Civil. [Énfasis de la Sala].
Al respecto, ha concluido la Sala de Consulta y Servicio Civil en reiteradas oportunidades27, en lo concerniente a los auxiliares de la justicia, que existen en la actualidad dos reglas aplicables en su caso, relacionadas con la competencia disciplinaria: 1. Procesos iniciados antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021): En estos asuntos la competencia es de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales, de conformidad con el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A de la Constitución Política colombiana, introducido por el Acto Legislativo 2 de 2015, que establece que los procesos disciplinarios adelantados por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o sus seccionales, continuarían siendo conocidos por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.
Procesos iniciados después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021) o que están por iniciarse: En estos casos, la competencia es de la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en la siguiente normativa: a) A partir del 13 de enero de 2021 y hasta el 28 de marzo de 2022, la competencia general disciplinaria prevista en el artículo 75 de la Ley 734 de 2002 (antiguo Código Disciplinario Único) era atribuida a la Procuraduría General de la Nación para investigar a los particulares disciplinables según el Código. b) A partir del 29 de marzo de 2022, en virtud de la competencia atribuida a la Procuraduría General de la Nación en los artículos 70 y 92 del nuevo Código 26 Corte Constitucional Sentencia C- 798 del 16 de septiembre de 2003. 27 Cfr. Entre otras: Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 27 de abril de 2023. Radicación número 11001-03-06-000-2023-0006200. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 General Disciplinario, corresponde a esta entidad, disciplinar a los particulares disciplinables según el código. Entre estos, los auxiliares de la justicia. Ahora bien, además de los particulares que actúan como auxiliares de justicia, pueden existir servidores públicos que tengan dentro de sus funciones realizar actividades a semejanza de los auxiliares de la justicia, tal como lo contempla el mismo artículo 48 del CGP o el artículo 406 del Código de Procedimiento Penal.
Sin embargo, en estos casos, el experto no debe estar inscrito en las listas de auxiliares de la justicia y la competencia para adelantar investigaciones disciplinarias en su contra no está determinada por la calidad de auxiliar de justicia, sino por su calidad de servidor público. Lo anterior, tal como se analiza y sustenta a continuación. 5.2.
Diferencias entre el régimen disciplinario de los peritos que integran la lista de auxiliares de la justicia y los empleados públicos que ejercen la labor de peritos. Reiteración28 Como se expuso, por regla general, los auxiliares de la justicia son considerados como particulares que ejercen funciones públicas de manera ocasional. Sin embargo, en el caso de los peritos, estos no siempre son particulares, pues el artículo 48 de la Ley 1564 de 2012 indica que para la designación de un perito es posible acudir también a instituciones públicas: Artículo 48.
Designación. Para la designación de los auxiliares de la justicia se observarán las siguientes reglas: […] Para la designación de los peritos, las partes y el juez acudirán a instituciones especializadas, públicas o privadas, o a profesionales de reconocida trayectoria e idoneidad. El director o representante legal de la respectiva institución designará la persona o personas que deben rendir el dictamen, quien, en caso de ser citado, deberá acudir a la audiencia. [Énfasis de la Sala].
Al respecto, es importante señalar que los empleados públicos que ejercen la labor de peritos no se encuentran habilitados para integrar la lista de auxiliares de la justicia, pues ejercer un cargo oficial es una de las causales de exclusión de la lista de auxiliares de justicia, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 50 de la Ley 1564 de 2012:
ARTÍCULO
50. EXCLUSIÓN DE LA LISTA. El Consejo Superior de la Judicatura excluirá de las listas de auxiliares de la justicia: 28 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del dos (2) de agosto de 2023. Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00198-00 Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 […] 3. A quienes hayan entrado a ejercer un cargo oficial. […] De esta manera, se observa que no es posible estar inscrito en la lista de auxiliares de la justicia y, al mismo tiempo, desempeñar un empleo oficial; tanto así que el particular que esté inscrito en la lista de auxiliar de la justicia y se vincula a un empleo público, debe ser excluido de la lista.
En esa medida, el Departamento Administrativo de la Función Pública ha indicado que la única forma que un servidor público actúe como auxiliar de la justicia es que esta actividad haga parte de sus funciones como servidor público: Así las cosas, y de acuerdo con los conceptos que se adjuntan y lo señalado por el Código General del Proceso, en criterio de esta Dirección Jurídica, los servidores públicos, sean de libre nombramiento y remoción o de carrera administrativa, no pueden desempeñarse como auxiliares de la justicia, salvo en los eventos en que ejerzan esta actividad como parte de las tareas que desarrolla en una entidad pública con funciones técnicas a nivel nacional y/o territorial29.
Tal sería el caso de los funcionarios del INMLCF, pues el artículo 204 del Código de Procedimiento Penal indica que esta entidad es el órgano técnico-científico de apoyo de la Fiscalía General de la Nación:
ARTÍCULO 204. ÓRGANO TÉCNICO-CIENTÍFICO. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, de conformidad con la ley y lo establecido en el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación, prestará auxilio y apoyo técnico-científico en las investigaciones desarrolladas por la Fiscalía General de la Nación y los organismos con funciones de policía judicial.
Igualmente lo hará con el imputado o su defensor cuando estos lo soliciten. La Fiscalía General de la Nación, el imputado o su defensor se apoyarán, cuando fuere necesario, en laboratorios privados nacionales o extranjeros o en los de universidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras. También prestarán apoyo técnico-científico los laboratorios forenses de los organismos de policía judicial.
De igual forma, el artículo 36 de la Ley 938 de 2004 indica que entre las funciones del INMLCF se encuentran las de «Prestar servicios médico-legales y de ciencias forenses que sean solicitados por los Fiscales, Jueces, Policía Judicial, Defensoría del Pueblo y demás autoridades competentes en todo el territorio nacional» y «Prestar asesoría y absolver consultas sobre medicina legal y ciencias forenses a las unidades de fiscalías, tribunales y demás autoridades competentes». 29 Departamento administrativo de la función pública.
Concepto 137761 de 2019. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Ahora bien, el régimen disciplinario para los peritos que integran la lista de auxiliares de la justicia y aquellos que ejercen un empleo público son diferentes, en tanto que su vinculación con el Estado no es la misma. Frente a los primeros, la Sala en Concepto del 26 de marzo de 200730 sostuvo lo siguiente: El carácter ocasional y temporal de la actividad que realizan los peritos como auxiliares de la administración o de la justicia, así como, la inexistencia de vínculo laboral con el Estado, permiten concluir que, aunque en el ejercicio de su encargo, éstos desarrollen función pública, no por ello se puede afirmar que los peritos desempeñan un empleo público. [Énfasis de la Sala].
En esa medida, tal como se expuso, actualmente, frente a las faltas de los particulares que integran la lista de auxiliares de la justicia, el régimen aplicable, con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, es el de los particulares disciplinables, señalado en la Ley 734 de 2002 y la Ley 1952 de 2019.
Caso contrario es el de aquellos servidores públicos que ostentan un empleo público cuyas funciones implican el deber de actuar como peritos. Es claro que estos no podrán ser tratados como particulares disciplinables, pues no lo son. Estos sujetos deberán ser disciplinables de acuerdo con el vínculo legal y reglamentario que tienen con el Estado, que para el caso de los funcionarios del INMLCF, corresponde al de los empleados judiciales, como pasa a exponerse. 5.3.
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses -INMLCF- y la naturaleza jurídica de sus empleados. Reiteración31 Por disposición legal, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF) pertenece a la Rama Judicial32 y está adscrito a la Fiscalía General de la Nación. Es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
La misión fundamental del Instituto es brindar auxilio y soporte científico y técnico a la administración de justicia en todo el territorio nacional en materia de medicina legal y ciencias forenses33. Dentro de las diversas funciones del INMLCF se destacan principalmente dos: i) En primer lugar, proporcionar los servicios médico-legales y de ciencias forenses solicitados por los fiscales, jueces, policía judicial, defensoría del pueblo y otras 30 Cfr. Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. veintiséis (26) de marzo de dos mil siete (2007) Número: 1.804 Radicación: 11001-03-06-000-2007-00007-00 31 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del dos (2) de agosto de 2023. Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00198-00 32 Ley 938 de 2004, Artículo 33. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses pertenece a la Rama Judicial y se encuentra adscrito a la Fiscalía General de la Nación, como establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. 33 Artículos 33 y 35 de la Ley 938 de 2004.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 autoridades competentes en todo el país; en segundo lugar, ofrecer asesoría y responder consultas sobre medicina legal y ciencias forenses a las unidades de fiscalías, tribunales y demás autoridades competentes34. Así las cosas, los funcionarios de la planta de personal del INMLCF, incluidos los técnicos forenses que ejercen la actividad de peritos, son servidores públicos pertenecientes a la Rama Judicial, que tienen la calidad de empleados judiciales.
En efecto, conforme lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial».
Sobre este punto, la Corte Constitucional35 ha señalado que existe una clara diferencia entre los funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. Así, teniendo en cuenta que, por disposición legal, los servidores del INMLCF pertenecen a la Rama Judicial, pero no tienen la calidad de fiscales, jueces o magistrados, se puede concluir que los servidores del INMLCF son empleados judiciales.
En consecuencia, deben ser disciplinados por las autoridades competentes para investigar a los empleados judiciales, con independencia de que realicen actividades de auxiliares de justicia. 5.4. Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Reiteración36 Los artículos 48, 57 y 61 de la Ley 200 de 1995 introdujeron la figura de la oficina de control interno disciplinario al interior de las entidades y órganos estatales, encargadas de conocer los procesos de primera instancia contra los empleados de la entidad, así:
ARTICULO 48. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios 34 La estructura administrativa interna del INMLCF está regulada por el Acuerdo N.º 08 del 19 de junio de 2012, así como por las Resoluciones 000172 de 2023, 000380 de 2023, 000026 de 2022, 000468 de 2022, 000473 de 2022 y 000935 de 2017. 35 Corte Constitucional.
Sentencia C-713 de 2008 36 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del dos (2) de agosto de 2023. Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00198-00 y Decisión del 7 de diciembre de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00233 00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador.
Artículo 57. Competencia para adelantar la investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este código.
Artículo 61.- Competencia funcional. Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia. Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.[…].
En la Sentencia C-044 de 1998, la Corte Constitucional precisó que, al armonizar estas disposiciones era forzoso concluir que la unidad u oficina de control interno era competente para llevar a cabo la investigación disciplinaria, pero que la decisión de instancia correspondía al superior jerárquico, al jefe del organismo o al nominador.
No obstante, esta regla no aplicaba para los empleados de la rama judicial, en relación con los cuales el párrafo segundo del artículo 61 de la misma ley estableció una regla especial de competencia, esto es, que tanto la investigación como la decisión corresponderían únicamente al superior jerárquico: Artículo 61. Competencia funcional. […] Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales según el caso.
A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación. [Énfasis de la Sala] En concordancia con esta disposición, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 estableció que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Posteriormente, se expidió el Código Disciplinario Único -Ley 734 de 2002-37, el cual derogó la Ley 200 de 1995. Con la Ley 734 de 2002, el legislador introdujo la exigencia de las entidades u órganos del Estado de contar con una oficina de control interno disciplinario para adelantar los procesos disciplinarios hasta la decisión de primera instancia: ARTÍCULO 2o.
TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. [Resalta la Sala] Esta nueva ley atribuyó a las oficinas de control interno disciplinario la competencia para conocer y decidir las investigaciones disciplinarias en contra de los empleados de la entidad, y solo donde no se hubiesen implementado dichas oficinas otorgó competencia al superior jerárquico:
ARTÍCULO
76. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. […] En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […]
PARÁGRAFO 3 o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. [Resalta la Sala] Adicionalmente, el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del 37 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único de 2002.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias» [énfasis de la Sala]. En ese sentido, el artículo 67 indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [Énfasis de la Sala].
Al respecto, es importante señalar que, a diferencia de lo que dictaminó el artículo 62 de la Ley 200 de 1995, la Ley 734 de 2002 no estableció una regla especial de competencia para investigar y decidir los procesos disciplinarios en contra de los empleados de la Rama Judicial, pues solo mantuvo la regla especial de competencia de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, en relación con los funcionarios judiciales.
Teniendo en cuenta lo anterior y que la Ley 734 de 2002 derogó la Ley 200 de 1995, se podría afirmar que, a los empleados judiciales les aplican las reglas de la Ley 734 de 2002, esto es, que la competencia general la tienen las oficinas de control disciplinario interno y, sí estás no existen, el superior jerárquico. Sin embargo, en consideración a lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 y a que en la Rama Judicial por regla general no existe oficinas de control interno, se podría afirmar que, tratándose de empleados judiciales, la regla es que estos sean disciplinados por su superior jerárquico.
Esto, sin perjuicio de la competencia especial atribuida a las oficinas de control interno disciplinario de determinadas entidades pertenecientes a la Rama, como sucede en el caso de la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación38, en la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Dirección Ejecutiva de Administración judicial del Consejo Superior de la Judicatura y, como se verá más adelante, en el INMLCF.
Ahora bien, posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201539 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-000-2022-00211- 00 del 25 de enero de 2023. 39 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados [Énfasis añadido]. Nótese que esa atribución de competencia conferida a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales, que como se ve, y ya lo mencionó esta Corporación en una oportunidad previa40, no se funda en una «distinción de carácter jurisdiccional o administrativo de las conductas objeto de juzgamiento disciplinario. [Ya que…] la Comisión ejerce el poder disciplinario tanto sobre funcionarios como empleados, siempre que laboren en las entidades de la Rama Judicial»41.
Ahora bien, ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en la Sentencia C-373 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que 40 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 22 de noviembre de 2022. Rad. 11001-03-06-000-2022-00227-00 41 También dijo esa providencia que: “[N]o es de recibo derivar del carácter de la función jurisdiccional que ejerce la Comisión una distinción respecto del carácter de las funciones ejercidas por los sujetos disciplinables bajo su jurisdicción, para con base en ella, excluir a quienes no ejercen una función jurisdiccional”.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra. Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Énfasis de la Sala] Luego, en la Sentencia C-120 de 2021, la Corte aclaró lo siguiente: [E]l artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales, sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Énfasis de la Sala] Así las cosas, resulta claro que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 2021, son conocidas por la autoridad que, para la época de los hechos, ostentara la calidad de superior jerárquico, salvo que la respectiva entidad contara con una unidad u oficina de control interno disciplinario.
Por otra parte, la potestad disciplinaria sobre empleados judiciales por las faltas cometidas a partir del 13 de enero de 2021 es de la Comisión de Disciplina Judicial. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 5.5. Oficina de Control Disciplinario Interno del INMLCF. Reiteración42 La Ley 938 de 2004, por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación y se regula la naturaleza, estructura y funcionamiento del INMLCFCF, determinó que, para el cumplimiento de sus funciones, este instituto contaría con una Oficina de Control Disciplinario Interno:
ARTÍCULO 37. Para el cumplimiento de sus funciones, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses tiene la siguiente organización básica: 1. Junta Directiva 2. Dirección General del Instituto 2.1. Oficina de Control Interno 2.2. Oficina de Planeación 2.3. Oficina Jurídica 2.4. Oficina de Control Disciplinario Interno (…). [Énfasis de la Sala] Luego, en ejercicio de las facultades legales otorgadas por el artículo 39 de la Ley 938 de 2004, la Junta Directiva del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF) emitió el Acuerdo 08 del 19 de junio de 2012, «por el cual se desarrolla la estructura interna del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y se establecen sus funciones».
En el artículo 9 de dicho acuerdo, se establece que la Oficina de Control Disciplinario Interno del INMLCF es la entidad encargada de ejercer la función disciplinaria, conforme a lo dispuesto por la ley. Además, esta oficina tiene la responsabilidad de instruir y emitir fallos, en primera instancia, en los procesos disciplinarios que involucren a los servidores públicos de la entidad.
ARTÍCULO 9 o. OFICINA CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Además de las señaladas en la ley, la Oficina de Control Disciplinario Interno tendrá las siguientes funciones: 1. Ejercer la función disciplinaria de acuerdo con la Constitución y la ley. 2. Instruir y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de la Entidad, salvo las excepciones previstas por la ley. 3.
Adelantar actividades orientadas a la prevención de las conductas disciplinarias y responsabilidades de los servidores del Instituto en desarrollo de sus funciones. 4. Atender requerimientos de los diferentes organismos de control y demás autoridades relacionadas con las actuaciones disciplinarias y preparar los informes respectivos. 5.
Presentar informes estadísticos sobre los procesos disciplinarios. 6. Coordinar el trámite de las quejas, reclamos y sugerencias que se formulen ante el Instituto con ocasión de la prestación del servicio. 7. Las demás funciones que le sean asignadas o delegadas con ocasión a las competencias legales y reglamentarias. [Énfasis de la Sala] 42 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del dos (2) de agosto de 2023. Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00198-00 Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Por lo tanto, hasta antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión de Disciplina Judicial y sus seccionales, a la Oficina de Control Disciplinario Interno del INMLCF le correspondía adelantar y decidir los procesos disciplinarios de primera instancia contra los servidores de esa institución, lo que implica que la Oficina de Control Disciplinario Interno del INMLCF mantiene la competencia para ejercer el control disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021), de conformidad con lo dispuesto en las Sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021 de la Corte Constitucional. 6 Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses es la autoridad responsable de continuar con el trámite del proceso disciplinario en contra de la señora María Elvira Herrera Benavides y el señor Leonardo Andrés Hernández Acosta.
De conformidad con las pruebas allegadas al expediente el 5 de septiembre de 2023, para la época de los hechos las personas sujeto de investigación tenían la condición de empleados judiciales, pues ejercen el cargo de Profesional Especializado Forense Grado 15, la señora Herrera Benavides desde el 2015 y el señor Hernández Acosta desde 2017 ambos hasta la fecha y sus funciones implican el deber de actuar como perito forense en el trámite de procesos judiciales a solicitud de la autoridad judicial.
Para el 2018 al parecer, elaboraron el informe pericial por perturbación psíquica GRCOPPF-DRO-00192-2018 del señor Oscar Nemecio Vargas Segura, dentro de la radicación 150016100132201404287, adelantada por el punible de lesiones personales en la Fiscalía Sexta de Tunja, y que, según se alega en la queja presentada en su contra, incurrieron en fraude procesal en su elaboración. Las razones de la Sala para la atribución de competencias a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses son las siguientes: 1.
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses es una entidad que pertenece a la Rama Judicial, está adscrita a la Fiscalía General de la Nación y opera, además, como un establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. La señora María Elvira Herrera Benavides y el señor Leonardo Andrés Hernández Acosta, al momento de los presuntos hechos que dan lugar al proceso disciplinario, tenían un vínculo legal y reglamentario con esa entidad, por lo que son servidores públicos del Instituto Nacional de Medicina Legal y Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Ciencias Forenses y, en virtud de lo establecido en el artículo 125 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).
Así entonces, la presentación del informe pericial por perturbación psíquica GRCOPPF-DRO-00192-2018, que se llevó a cabo el 28 de mayo de 2018, fue presentada por parte de los médicos psiquiatras María Elvira Herrera Benavides y Leonardo Andrés Hernández Acosta en su calidad de empleados judiciales, y con ocasión del cumplimiento de las funciones del cargo como técnicos forenses grado 15, que ostentaban en el momento de la ocurrencia de los hechos.
En esa medida, es posible concluir que el régimen disciplinario aplicable a la señora María Elvira Herrera Benavides y al señor Leonardo Andrés Hernández Acosta es el de los empleados judiciales, pues, se insiste, su función de ayuda a la justicia es permanente y obedece a una relación legal y reglamentaria con el Estado. Caso contrario es el de aquellos peritos inscritos en las listas de auxiliares de la justicia, los cuales son particulares que cumplen funciones públicas solo de manera ocasional. 2.
Ahora bien, los hechos que dan lugar al proceso disciplinario en contra la señora María Elvira Herrera Benavides y el señor Leonardo Andrés Hernández Acosta ocurrieron en el año 2018, por lo tanto, en este caso se descarta la competencia de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá para adelantar la investigación disciplinaria que dio origen al presente conflicto, pues corresponde aplicar las reglas de competencia previas a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para los empleados judiciales y, en especial, para los empleados de la INMLCF. 3.
Según lo analizado en las consideraciones, una interpretación armónica entre el artículo 115 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y los artículos 2 y 76 de la Ley 734 de 2002, lleva a la conclusión de que la competencia para disciplinar empleados judiciales antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial era el superior jerárquico, siempre y cuando no existiera una unidad u oficina de control interno disciplinario dentro del órgano o entidad adscrito a la Rama Judicial. 4.
Teniendo en cuenta que dentro de la estructura jerárquica del INMLCF existe una dependencia especializada en el conocimiento de los procesos disciplinarios adelantados contra los servidores de dicha entidad, se concluye que esta es la competente para continuar con el proceso disciplinario contra la señora María Elvira Herrera Benavides y el señor Leonardo Andrés Hernández Acosta, técnicos forenses grado 15 Así las cosas, la Sala concluye que la autoridad competente para conocer y asumir la investigación disciplinaria en contra la señora María Elvira Herrera Benavides y el señor Leonardo Andrés Hernández Acosta, técnicos forenses grado 15, adscritos al Grupo Regional Clínica, Psiquiatría y Psicología Forense- Dirección Regional Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Oriente del INMLCF, por presuntas irregularidades en la presentación del informe pericial por perturbación psíquica GRCOPPF-DRO-00192-2018, es la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional De Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Finalmente, la Personería Municipal de Tunja presentó una solicitud, con el fin de que se precise la autoridad competente para adelantar actuaciones disciplinarias en relación con los «particulares que están al servicio de la Administración de Justicia»43, como son, por ejemplo, los auxiliares de justicia o los conciliadores44. No obstante, la Sala rechazará la solicitud, porque solo le es dable resolver las actuaciones o asuntos administrativos particulares y concretos, en el marco de un conflicto de competencias.
Las consultas con alcance general pueden ser absueltas por esta Sala, cuando se eleva una solicitud de concepto, en los términos previstos en el artículo 112, numeral 1, de la Ley 1437 de 201145. Conforme a todo lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, para conocer el proceso disciplinario en contra de la señora María Elvira Herrera Benavides y el señor Leonardo Andrés Hernández Acosta en su calidad de Técnicos Forenses Grado 15, adscritos al Grupo Regional Clínica, Psiquiatría y Psicología Forense- Dirección Regional Oriente.
SEGUNDO. ENVIAR el expediente la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional De Medicina Legal y Ciencias Forenses para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. RECHAZAR, por improcedente, la solicitud formulada por la Personería Municipal de Tunja, en el sentido de que la Sala precise, de manera general, la competencia para adelantar actuaciones disciplinarias en relación con los «particulares que están al servicio de la Administración de Justicia», por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. COMUNICAR la presente decisión a la Personería Municipal de Tunja, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, a la Procuraduría Regional de 43 Expediente Digital, PDF 12, folio 5. 44 Además de los auxiliares de justicia, también están al servicio de la administración de justicia, por ejemplo, los conciliadores o los árbitros debidamente habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad.
Ley 270 de 1996, artículo 8, inciso 3º. 45 Ley 1437 de 2011, artículo 112. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00077-00 Instrucción de Tunja, a la Procuraduría General de la Nación -en el nivel central-, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, al coordinador del Grupo Regional de Ciencias Forenses del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, a la señora María Elvira Herrera Benavides y al señor Leonardo Andrés Hernández Acosta.
CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.