1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL SANTANDER Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial – Acción popular- Improcedente por falta de relevancia constitucional y ante incumplimiento del principio subsidiariedad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción de tutela presentada el 30 de octubre de 20251 por la Defensoría del Pueblo –Regional Santander– representada por el defensor regional de Santander, el señor Jesualdo Arzuaga Ramírez, contra el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.
La entidad accionante manifestó su inconformidad porque dentro de una acción popular, dichas autoridades dispusieron integrar a la Defensoría del Pueblo Regional Santander al comité de verificación, con la obligación de informar sobre el cumplimiento de las decisiones adoptadas una vez finalice el término otorgado para su ejecución. A su juicio, esas determinaciones vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, debido proceso, así como el principio de legalidad e igualdad ante la ley, al imponer funciones que exceden sus competencias constitucionales y legales.
ANTECEDENTES La demanda 1. El presente caso corresponde a una acción de tutela contra una providencia judicial, por lo que tendrá el siguiente orden en la exposición de los antecedentes: (i) los hechos que dieron origen al proceso ordinario y su trámite; y (ii) los argumentos que fundamentaron la interposición de la acción de amparo constitucional, así como las pretensiones formuladas por la entidad demandante.
Antecedentes del proceso ordinario 2. La comunidad de las veredas la Negreña y San Antonio, en el municipio de el Playón, solicitaron desde hace varios años la intervención de la vía terciaria y del puente tipo hamaca que las comunica con la cabecera municipal, sin obtener respuesta efectiva. 1 Índice electrónico 01 de SAMAI. “REPARTO Y RADICACIÓN DEL PROCESO REALIZADAS EL jueves, 30 de octubre de 2025 con secuencia: 11053 - Cuad.:1”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Santander Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y Otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 2 3. Aunque el alcalde Wilmer Barrios Cote asumió compromisos desde su campaña y el Acuerdo Municipal No. 06 de 2021 asignó recursos para dichas obras, la administración no ha ejecutado acciones concretas. 4.
Ese mismo año, tras denuncias ciudadanas, se celebró una mesa de trabajo en la que se pactó iniciar el proceso contractual del puente y el mantenimiento de la vía; sin embargo, en 2023 el Concejo Municipal confirmó que no existía proyecto alguno radicado ni avances en su ejecución. 5. Los habitantes alegaron la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, dignidad humana, movilidad, salud y educación, por el aislamiento, la pérdida de cultivos y las limitaciones en el acceso a servicios básicos. 6.
En atención a lo anterior, Fabián Díaz Plata interpuso una acción popular contra el Municipio de el Playón con el propósito de que se declarara la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y el desarrollo urbano ordenado conforme a las disposiciones jurídicas, de modo que se garantizara la prevalencia del bienestar y la calidad de vida de los habitantes.
Sustentó su demanda en la falta de mantenimiento de la vía ubicada en las veredas San Antonio y la Negreña del citado municipio. 7. Mediante sentencia del 3 de diciembre de 2024, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga2 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró que el Municipio de el Playón vulneró los derechos e intereses colectivos relacionados con el espacio público, los bienes de uso público y el desarrollo urbano ordenado. 8.
En aplicación de los artículos 27 y 34 de la Ley 472 de 1998, el despacho ordenó integrar el Comité de Verificación, conformado por el actor popular, el representante legal del municipio, el Defensor del Pueblo o su delegado y la Procuradora Judicial delegada, quienes deberán informar sobre el cumplimiento de la sentencia al término del plazo fijado para su ejecución. 9.
El Municipio de el Playón interpuso recurso de apelación. Además, el apoderado de la Defensoría del Pueblo presentó apelación adhesiva en la que solicitó ejercer el control de legalidad para declarar la nulidad de todo lo actuado a partir de la sentencia de primera instancia, al haber incluido a la entidad que representa en el Comité de Verificación, sin evidenciar la calidad de parte procesal ni ejercer funciones de Ministerio Público en el caso concreto.
De manera subsidiaria, la entidad solicitó modificar el efecto en la que se concedió la apelación, de modo que se otorgara de manera devolutiva y no suspensiva. 10. Mediante sentencia del 23 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la sentencia de primera instancia. En particular, frente a la solicitud de la Defensoría del Pueblo, la autoridad judicial declaró improcedente la 2 Proceso identificado bajo el radicado: 68001-33-33-001-2023-00153-00/01/02.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Santander Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y Otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 3 apelación adhesiva, al considerar que, conforme al artículo 322 del Código General del Proceso -en adelante CGP-, dicho recurso solo permite adherirse a los argumentos de la apelación principal y no habilita la introducción de nuevos planteamientos, pretensiones o materias ajenas al debate, como ocurrió en este caso.
Además, señaló que la Defensoría cuenta con legitimación constitucional y legal para intervenir en la protección de derechos colectivos, por lo que su inclusión en el Comité de Verificación resultaba legítima y no implicaba una carga sancionatoria, condena ni afectación material de su derecho de defensa o del principio de congruencia, en tanto se trató de una participación técnica y de acompañamiento interinstitucional.
Finalmente, concluyó que no se configuraba nulidad procesal en los términos del artículo 133 del CGP, al no acreditarse un vicio sustancial ni afectación del orden público procesal, razón por la cual rechazó dicha petición por improcedente. Pretensiones 11. Conforme a lo dispuesto en el escrito de tutela, se formularon las siguientes pretensiones (se transcribe con posibles errores): “Se tutelen los derechos fundamentales de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO y, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 23 de septiembre del 2025, dentro del proceso radicado: 68001333300120230015302.
Medio de Control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos. Demandante: Fabian Díaz Plata. Demandado: Municipio de El Playón. En su lugar, se ordene que la nueva decisión que ha de proferir dicho Tribunal tenga en cuenta la motivación que establezca el Consejo de Estado como juez constitucional y que se abstenga de volver a incurrir en situaciones como la que se acusa en el presente caso, cuando se trata de comités de verificación. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han establecido que la acción de Tutela contra providencias judiciales procede excepcionalmente, cuando se configuran causales específicas y el caso reviste una clara trascendencia constitucional.
Esto ocurre cuando la decisión judicial compromete Derechos Fundamentales. En el presente asunto se presenta esa situación, pues trasciende el ámbito patrimonial y el legal, relacionándose con la garantía de derechos fundamentales como el de Acceso a la Justicia; Tutela Judicial Efectiva y Debido Proceso; en lo correspondiente a la primacía de la Constitución (art. 4° C.P.); el Principio de Legalidad (arts. 6° y 122 C.P.); el Principio y Derecho de Igualdad ante la Ley (art.13 C.P.), entre otros.
En el caso que se expone, el Tribunal desconoció la legitimación y los derechos de la Defensora del Pueblo para formular apelación adhesiva en un proceso, de Acción Popular, de origen constitucional; además, desconoció el sentido y alcance de normativa de orden público atinente a la competencia constitucional y legal así como a lo correspondiente a la sentencia y comités de verificación en la Acción Popular y vulneró el Derecho de Contradicción y Defensa como parte del Debido Proceso de la entidad a la que impuso una carga procesal o un deber u obligación sin que fuera parte del proceso ni le correspondiera, entre otras cosas.
Ello constituye asuntos de relevancia constitucional, pues se encuentra en juego la competencia constitucional; el Acceso a la Justicia; el Debido Proceso, etc. que son de tal estatus e implican Derechos Fundamentales.”3. 3 Índice electrónico 02 de SAMAI. 6ED_DemadnaTutela(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Santander Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y Otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 4 Fundamentos de la demanda de tutela 12.
El peticionario afirmó que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, pues la conformación del Comité de Verificación constituye una facultad del juez, conforme a la Ley 472 de 1998. No obstante, cuando el despacho decide conformarlo, no puede excluirse de su integración, pues la ley impone su participación como miembro y presidente del comité, en atención a su condición de autoridad que profirió la decisión. 13.
La inclusión del Defensor del Pueblo o su delegado como miembro del Comité de Verificación carece de sustento legal y contraviene los artículos 6 y 29 de la Constitución Política, así como los principios de legalidad, congruencia y derecho de defensa. En el proceso de origen, la Defensoría del Pueblo no fue parte procesal ni representante del Ministerio Público, por lo que imponerle funciones, cargas u obligaciones derivadas de la integración del comité vulnera las formas propias del juicio.
Además, dicha orden le atribuye competencias y deberes administrativos y económicos que exceden sus funciones constitucionales y legales. 14. El artículo 282 de la Constitución Política delimita las funciones del Defensor del Pueblo, entre ellas la promoción de los derechos humanos, la interposición de acciones populares en asuntos de su competencia y la dirección de la defensoría pública.
Ninguna disposición lo autoriza a participar en comités de verificación de sentencias, salvo que haya actuado como actor popular, circunstancia que no se presenta en el caso concreto. Por su parte, la Ley 472 de 1998 distingue las funciones de la Defensoría del Pueblo y las del Ministerio Público, representado exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación a través de sus Procuradores Judiciales.
Los artículos 21, 27 y 34 de dicha ley asignan al Ministerio Público no a la Defensoría la intervención en el pacto de cumplimiento, la comunicación del auto admisorio de la demanda y la integración del Comité de Verificación. 15. La Resolución 638 de 2008 de la Defensoría del Pueblo, publicada en el Diario Oficial número 47.110 del 6 de junio de 2008, ratifica esa separación de competencias al señalar expresamente que la Defensoría no ostenta la calidad de agente del Ministerio Público, condición reservada a los Procuradores Judiciales en virtud del artículo 41 del Decreto 262 de 2000.
Por tanto, la inclusión del Defensor del Pueblo o su delegado en el Comité de Verificación resulta antijurídica, contraria a los principios de legalidad, economía procesal y separación de poderes, y configura un defecto sustantivo y un defecto por violación directa de la Constitución, al invadir competencias del legislador y del Constituyente. 16.
Ahora bien, la parte actora precisó que el Tribunal Administrativo de Santander desatendió su impugnación adhesiva, así como sus solicitudes de ejercer el control de legalidad sobre el proceso y de declarar la nulidad de este desde el auto de admisión. A su juicio, al estimar que la sentencia de segunda instancia proferida en una acción popular vulneró sus derechos fundamentales al acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y al debido proceso.
Sostuvo que el Tribunal desconoció su legitimación para presentar apelación adhesiva y le impuso cargas procesales al Radicación: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Santander Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y Otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 5 integrarla al Comité de Verificación sin ser parte procesal ni actuar como Ministerio Público.
Según el tutelante, la providencia incurrió en ausencia de motivación, vulneró el principio de congruencia, desconoció sus competencias constitucionales y legales, configuró un defecto sustantivo, se apartó del precedente y desconoció el principio de legalidad, en particular al conformar el Comité de Verificación en contravía del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 y de la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Por estas razones, solicitó que se dejara sin efectos la sentencia cuestionada y se profiriera una nueva decisión acorde con la Constitución y el marco competencial de la Defensoría del Pueblo. Trámite en primera instancia 17. Mediante Auto del 4 de noviembre de 20254, el despacho sustanciador admitió la acción de amparo constitucional y ordenó notificar a la parte accionada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Igualmente, dispuso vincular al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, al Municipio de el Playón, al Departamento de Santander – Oficina para la Gestión del Riesgo de Desastres, a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y al Ministerio Público, como terceros con interés en el proceso. 18.
Asimismo, vinculó a los ciudadanos Fabián Díaz Plata, Luis Antonio Hernández Peña, Hugo Sandoval Rosso, Rodrigo González Márquez y a los demás intervinientes del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el radicado número 68001-33-33-001-2023-00153-00/01/02, para que, si lo consideran necesario, intervengan en esta acción. Intervenciones 19.
El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga5 manifestó que en las acciones populares reguladas por la Ley 472 de 1998, el juez puede conformar un Comité Técnico de Verificación para supervisar el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia. En el caso analizado, el despacho tramitó y resolvió un incidente de desacato con sanción, ante el incumplimiento de la medida cautelar decretada, lo que justificó la creación del comité integrado por las partes, las entidades responsables y los organismos de control, entre ellos la Defensoría del Pueblo, que actúa como garante de los derechos colectivos y representante de la comunidad. 20.
A su juicio, la Defensoría del Pueblo desempeña en dicho comité una función esencial de vigilancia, mediación y control, orientada a garantizar la efectividad de las decisiones judiciales y a comunicar al juez los avances o incumplimientos observados. 4 Índice electrónico 04 de SAMAI. 5Autoqueadmite_120250683700ADMITEDE(.pdf) NroActua 4. 5 Índice electrónico 09 de SAMAI. 9_MemorialWeb_Alegatos-20256837Respuesta(.pdf) NroActua 9.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Santander Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y Otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 6 21. En cuanto a lo alegado por el actor de tutela, quien afirma la vulneración de sus derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, se concluye que no existe tal vulneración, pues el trámite se adelantó con celeridad, suficiencia probatoria y estricto apego a la ley, lo que culminó con una decisión judicial confirmada en segunda instancia. 22.
No puede admitirse que la entidad accionante pretenda sustraerse de sus deberes constitucionales con argumentos sin sustento legal, cuando el proceso demostró la responsabilidad del municipio demandado y la necesidad de integrar el Comité Técnico de Verificación para garantizar el cumplimiento de la sentencia y la protección de los derechos colectivos. 23.
La Agencia Nacional de Infraestructura6 solicitó ser desvinculada por falta de legitimación en la causa por activa, en la medida en que no tiene relación ni jurídica ni fáctica con los hechos de la presente acción de amparo constitucional. 24. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado7 solicitó ser desvinculada por falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que las pretensiones de la acción de amparo constitucional son ajenas a la entidad. 25.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres8 solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela, al considerar que las autoridades judiciales atacadas no incurrieron en ningún defecto, de ahí que no se vulneraron los derechos fundamentales de la parte actora. CONSIDERACIONES 26. La Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 20199.
Problemas jurídicos y metodología de la decisión 27. La Defensoría del Pueblo –Regional Santander– interpuso acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, al considerar que dichas autoridades, dentro de una acción popular10, vulneraron sus derechos fundamentales al acceso a la justicia, tutela judicial efectiva, debido proceso, así como a los principios de legalidad e igualdad ante la ley, al ordenar su inclusión en el Comité de Verificación con la 6 Índice electrónico 013 de SAMAI.29_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CONTESTACION202506(.pdf) NroActua 13. 7 Índice electrónico 014 de SAMAI. 31_MemorialWeb_Otro-202510011408(.pdf) NroActua 14. 8 Índice electrónico 016 de SAMAI. 34_MemorialWeb_Respuesta-T202506837tutela(.pdf) NroActua 16. 9 Reglamento interno de esta corporación, puntualmente el artículo 13- “Distribución de los procesos entre las secciones”. 10 Identificada bajo el radicado: 68001-33-33-001-2023-00153-00/01/02.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Santander Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y Otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 7 obligación de informar sobre el cumplimiento de la sentencia una vez vencido el término fijado para su ejecución, lo que, a su juicio, le impuso funciones ajenas a sus competencias constitucionales y legales. 28.
En este contexto, la Sala debe determinar si la acción de tutela satisface los requisitos de procedibilidad. Este estudio implica revisar las causales genéricas frente a los cuestionamientos formulados respecto de cada autoridad judicial. De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá ¿si el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, debido proceso, así como a los principios de legalidad e igualdad ante la ley? 29.
Con el objetivo de resolver el problema jurídico, la Sala adoptará la siguiente ruta de análisis: (i) naturaleza y características de la acción popular; (ii) la facultad del juez de acción popular de constituir un comité de verificación para coordinar el cumplimiento de su decisión y; (iii) los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, análisis del caso concreto.
Las acciones populares 30. Según el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, la acción popular busca evitar daños contingentes, cesar amenazas o vulneraciones a derechos colectivos y, cuando sea posible, restituir las cosas a su estado anterior. 31. El artículo 12 de la Ley 472 consagra una legitimación amplia que faculta a cualquier persona, organización o autoridad para promover la acción popular.
El Consejo de Estado ha explicado que la titularidad de estos derechos recae en el colectivo y, por ello, cualquier integrante del grupo puede actuar en representación de la comunidad afectada. Las acciones populares se caracterizan por su acceso abierto, pues pueden interponerse contra autoridades públicas por sus acciones u omisiones y, por las mismas causas, contra particulares.
Cumplen un fin eminentemente público, tienen una naturaleza preventiva orientada a evitar daños o hacer cesar amenazas y, además, poseen un carácter restitutorio cuando buscan restablecer las condiciones vulneradas. Si bien pueden dar lugar a indemnizaciones cuando la restitución no es posible, no persiguen directamente un resarcimiento pecuniario.
Finalmente, su estructura procesal especial las distingue de los procesos litigiosos tradicionales, dado su énfasis en la protección de derechos e intereses colectivos11. 32. La acción popular puede interponerse sin límite temporal mientras subsista la amenaza, el peligro o la vulneración de un derecho o interés colectivo. La excepción prevista en el artículo 11 de la Ley 472 que fija un término de 5 años cuando se busca volver las cosas a su estado anterior, ha sido considerada por la Corte como incompatible con el debido proceso y el acceso a la justicia. 11 Consejo de Estado, Sentencia del 2 de junio de 2021, identificada bajo el radicado: 19001-33-31- 002-2011-00399-02.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Santander Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y Otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 8 33. Según la Corte Constitucional, imponer caducidad en estos casos resulta injustificado porque impide que los miembros de la comunidad soliciten la protección de sus derechos colectivos aun cuando sea materialmente posible restablecer las condiciones afectadas.
Por ello, esta restricción se considera una limitación desproporcionada que desconoce la naturaleza prevalente y reparadora de la acción popular12. 34. El artículo 22 de la Ley 472 de 1998 establece que el juez dispone de 30 días para dictar sentencia en las acciones populares. La Corte considera que este plazo garantiza el derecho a una justicia pronta y eficaz, pues el artículo 88 de la Constitución faculta al legislador para definir los términos procesales y fijar los plazos que rigen tanto la actuación de las partes como la decisión judicial13. 35.
A estas características generales se suman disposiciones especiales que evidencian que el juez popular dispone de amplios poderes para garantizar la protección efectiva de los derechos reclamados. Entre ellos se destacan: (i) la posibilidad de adoptar medidas para salvaguardar los derechos invocados; (ii) la facultad de promover escenarios deliberativos orientados a suscribir pactos de cumplimiento que permitan enfrentar las causas de la vulneración; y (iii) la capacidad de desarrollar actividades probatorias complejas.
Además, dado el carácter prevalente de estas acciones, la ley prevé un trámite procesal relativamente ágil14. 36. La Sala concluye que la acción popular constituye un mecanismo esencial para proteger los derechos colectivos, gracias a su legitimación amplia, su carácter preventivo y su posibilidad de restituir las condiciones afectadas.
Su estructura flexible y accesible permite que cualquier persona acuda a ella mientras persista la amenaza o la vulneración, sin límite temporal. 37. El legislador fijó un trámite ágil y un plazo razonable de 30 días para dictar sentencia, lo que garantiza una justicia oportuna. Además, el juez popular dispone de facultades amplias para adoptar medidas de protección, promover pactos de cumplimiento y practicar pruebas necesarias para esclarecer las causas de la afectación. 38.
En conjunto, estas características muestran que la acción popular posee autonomía frente a otros mecanismos y cumple un papel central en la defensa del interés público y la protección efectiva de los derechos colectivos. La facultad del juez de acción popular de constituir un comité de verificación para coordinar el cumplimiento de su decisión 39.
La Corte Constitucional precisó que la creación de un Comité de Verificación constituye un mecanismo de control judicial destinado a garantizar el cumplimiento efectivo de las sentencias dictadas en acciones populares. Señaló que, dada la naturaleza especial de los derechos colectivos, el legislador facultó al juez para 12 Sentencia C-215 de 1999. 13 Ibid. 14 Sentencia T-596 de 2017.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Santander Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y Otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 9 adoptar todas las medidas necesarias para asegurar la ejecución de sus órdenes, de manera directa o con el apoyo de dicho comité15. 40.
De acuerdo con dicho pronunciamiento, la naturaleza especial de los derechos e intereses colectivos, reconocida por la Constitución, exige que su protección sea efectiva y oportuna. Por tal razón, el legislador facultó al juez para adoptar todas las medidas necesarias para asegurar la ejecución de la sentencia, ya sea de manera directa o con el apoyo de un comité de verificación, según lo estime conveniente.
Este comité cumple la función de asesorar y colaborar con el juez en la formulación de propuestas y en la definición de acciones que garanticen la protección de los derechos colectivos, con el propósito de asegurar la materialización de las órdenes judiciales16. 41. En síntesis, el Comité de Verificación (i) constituye un instrumento de control y seguimiento del cumplimiento de la sentencia por parte de las autoridades o personas responsables de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, y (ii) permite garantizar el cese efectivo de dicha vulneración o amenaza dentro del plazo prudencial fijado por el juez.
Requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto 42. De un lado, la Sala verificará el cumplimiento de los requisitos de legitimación en la causa por activa y pasiva: 43. La Defensoría del Pueblo –Regional Santander– cuenta con legitimación en la causa por activa, dado que ostenta la titularidad de los derechos fundamentales cuya vulneración invoca.
En tal condición, actúa como la entidad directamente afectada por las decisiones adoptadas por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, providencias que, según afirma, transgredieron sus garantías constitucionales. 44. De igual manera, se encuentra satisfecho el requisito de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que la acción de tutela se dirigió contra el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, autoridades judiciales que incluyeron a la peticionaria en el comité de verificación, de ahí que se les atribuye la trasgresión de los derechos fundamentales reclamados por la parte accionante. 45.
La Agencia Nacional de Infraestructura solicitó ser desvinculada por falta de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, la Sala advierte que fue vinculada como tercera con interés en la presente acción constitucional, dado que esa entidad fue convocada en el proceso demandado. Por esta razón, se mantendrán vinculada. 46. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado pidió ser desvinculada por falta de legitimación en la causa por pasiva.
No obstante, la Sala observa que las 15 Sentencia T-443 de 2013. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-254 de 2014. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Santander Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y Otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 10 resultas del proceso son de su interés, de ahí que se mantendrá vinculada a la acción de tutela de la referencia. 47.
De otro lado, en el presente asunto se encuentra demostrado que (i) la acción de tutela se presentó dentro de un plazo razonable, dado que la decisión enjuiciada se notificó el 30 de septiembre de 2025 y la solicitud de amparo se radicó el 30 de octubre del mismo año; (ii) la actora no plantea una irregularidad procesal, razón por la cual este requisito no resulta aplicable en este caso;
(iii) la demanda identifica con precisión los hechos que originan la presunta vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, debido proceso, junto con la posible afectación de los principios de legalidad e igualdad ante la ley; y (v) no se trata de una sentencia de tutela, de una decisión expedida en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional o el Consejo de Estado17 ni de una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz18. 48.
Sin embargo, el presente caso no supera el requisito de relevancia constitucional frente al cuestionamiento de la sentencia del 23 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. Esta exigencia está orientada a evitar que el juez constitucional sustituya al juez natural y a exigir al accionante una carga argumentativa dirigida a demostrar una afectación directa y desproporcionada de derechos fundamentales, distinta de un mero desacuerdo con la decisión19.
Este requisito cumple la finalidad de preservar la competencia e independencia de las demás jurisdicciones, limitar la tutela a asuntos que involucren de manera clara e indiscutible el contenido y alcance de derechos fundamentales o de normas constitucionales, e impedir que se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de legalidad20. 49.
En el caso concreto, la demanda de tutela no plantea un problema autónomo de protección de derechos fundamentales, sino que pretende reabrir un debate procesal y jurídico que ya fue objeto de análisis y decisión expresa por parte del juez natural. En efecto, la Defensoría del Pueblo dirige su cuestionamiento contra la forma en que el Tribunal resolvió la apelación adhesiva y conformó el Comité de Verificación, asuntos que fueron abordados de manera directa y motivada en la providencia censurada, dentro del ámbito propio de la jurisdicción contencioso-administrativa, como se evidencia de la siguiente transcripción del fallo de segunda instancia. “1.
La Defensoría del Pueblo, conforme al artículo 282 de la Constitución y al marco legal vigente, tiene dentro de sus funciones misionales la protección, promoción y vigilancia de los derechos humanos, incluyendo los de naturaleza colectiva, lo cual legitima su participación institucional en escenarios de verificación de cumplimiento, más aún cuando no se le impuso carga sancionatoria, condena ni responsabilidad alguna.
La orden cuestionada no le atribuyó consecuencias adversas ni la ubicó en 17 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-379 de 2019, SU-355 de 2020, SU-388 de 2021, SU-074 de 2022 y SU-114 de 2023. 18 Corte Constitucional, Sentencias SU-478 de 2014 y SU-388 de 2023. 19 Corte Constitucional, Sentencia SU-017 de 2024. 20 Corte Constitucional, Sentencia SU-070 de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Santander Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y Otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 11 situación procesal de parte, limitándose a una participación técnica y de acompañamiento interinstitucional. 2. No existe afectación material al derecho de defensa ni al principio de congruencia, toda vez que la Defensoría no fue condenada, ni se desbordaron los límites de las pretensiones de la demanda.
La conformación del comité responde a criterios de eficacia y coordinación institucional, orientados al cumplimiento efectivo del fallo, sin que ello suponga infracción al artículo 29 Superior ni a los artículos 6 y 281 del Código General del Proceso. 3. Finalmente, no se configura la nulidad procesal bajo los requisitos del artículo 133 del CGP, en la medida en que no se acreditó una afectación sustancial de los derechos procesales de la Defensoría ni un vicio que afecte el orden público procesal.
En tal sentido, la solicitud de nulidad debe ser rechazada por improcedente”21. 50. De hecho, se advierte que los argumentos expuestos en la acción de tutela reproducen, en lo sustancial, las mismas razones esgrimidas en la apelación adhesiva declarada improcedente. Dichos planteamientos fueron examinados y descartados por el Tribunal, con fundamento en el artículo 322 del Código General del Proceso, en el marco competencial de la Defensoría del Pueblo y en las reglas legales aplicables a la etapa de cumplimiento de las acciones populares.
La tutela, por tanto, no introduce elementos nuevos ni demuestra un yerro constitucional distinto, sino que insiste en una controversia ya resuelta. 51. Adicionalmente, la demanda no desarrolla la carga argumentativa mínima exigida para controvertir providencias judiciales por vía de tutela, pues no identifica de manera clara la configuración de defectos orgánicos, sustantivos, procedimentales, fácticos o de motivación, ni explica cómo la decisión judicial habría generado una vulneración directa de derechos fundamentales.
Antes bien, el escrito refleja un desacuerdo con el sentido del fallo y con la interpretación normativa adoptada por el Tribunal, lo cual resulta insuficiente para habilitar el control constitucional excepcional de las decisiones judiciales. 52. La Sala insiste que la falta de relevancia constitucional se deriva de que la acción de tutela se erige en un intento de reabrir el debate judicial y no en un verdadero reclamo de relevancia constitucional.
En el caso concreto, la entidad pretende que la fase de verificación de la acción popular opere de un modo distinto al definido por las autoridades judiciales demandadas y acude a la acción de tutela como un mecanismo para expresar su inconformidad con la decisión adoptada, sin acreditar siquiera una vulneración aparente de sus derechos fundamentales.
Esta conclusión no desconoce la importancia de los mecanismos de cumplimiento de las acciones populares, los cuales son determinantes en la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses colectivo. Sin embargo, en esta oportunidad, la parte actora solo pretende reabrir un debate resuelto por la autoridad judicial natural de la causa, de modo que convierte la tutela en una tercera instancia. 53.
En esta misma lógica, en el asunto analizado, la acción de tutela tampoco no satisfizo el requisito de subsidiariedad frente a las actuaciones posteriores a los fallos 21 Tribunal Administrativo de Santander, Sentencia del 23 de septiembre de 2025, expediente 680013333001-2023-00153-02. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Santander Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y Otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 12 que protegieron los derechos colectivos en la acción popular y que se encuentran en cabeza del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga.
Esta causal genérica busca asegurar que los ciudadanos utilicen los medios ordinarios antes de ejercer el amparo del artículo 86 de la Constitución22. A juicio de esta Sala, la Defensoría del Pueblo dispone de mecanismos ordinarios para cuestionar su inclusión en el Comité de Verificación dentro del proceso popular ante la autoridad judicial de primera instancia. La entidad puede solicitar directamente su exclusión ante el juez popular de primera instancia, autoridad que conserva la competencia para asegurar la garantía de los derechos e intereses colectivos.
En particular, la entidad actora se encuentra facultada para emplear el recurso de reposición previsto en el artículo 36 de la Ley 472 de 1998 contra los autos posteriores a la sentencia que desarrollen el cumplimiento del fallo y la verificación del acatamiento de las órdenes impartidas. Por tanto, la tutela opera como un mecanismo sustitutivo de las vías ordinarias disponibles y omitió el deber de activar los medios adecuados y eficaces que el ordenamiento prevé para corregir decisiones judiciales dentro de la propia acción popular. 54.
En todo caso esta Subsección, considera oportuno recordar a la Defensoría del Pueblo que la decisión de incluirla en el comité de verificación respondió a la necesidad de contar con un actor institucional con competencias técnicas y constitucionales para acompañar al juez en la formulación de propuestas y en la definición de acciones orientadas a garantizar la protección efectiva de los derechos colectivos involucrados. 55.
La Sala desea llamar la atención de que, conforme al artículo 282 de la Constitución Política y al marco legal vigente, la Defensoría del Pueblo ejerce funciones de protección, promoción y vigilancia de los derechos humanos, incluidos aquellos de naturaleza colectiva. Esta atribución legítima su intervención en escenarios de seguimiento y verificación del cumplimiento de las decisiones judiciales.
Además, la Defensoría mantiene un contacto directo y permanente con las problemáticas que afectan a las comunidades, lo cual le permite aportar insumos valiosos para el diseño y ejecución de medidas efectivas orientadas a satisfacer los mandatos del juez constitucional y a maximizar el beneficio para la comunidad involucrada. 56. La inclusión o exclusión de la Defensoría del Pueblo fortalece la ejecución del fallo y contribuye al cumplimiento efectivo de las órdenes impartidas, al incorporar un actor institucional especializado en la vigilancia, protección y garantía de los derechos colectivos reconocidos.
Esta intervención complementa la labor del juez y potencia la eficacia material del amparo otorgado. 57. En este orden de ideas, al no encontrarse superados los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad, se declarará improcedente la acción de tutela presentada por la Defensoría del Pueblo –Regional Santander–, representada por el defensor regional de Santander, el señor Jesualdo Arzuaga Ramírez contra el 22 Corte Constitucional, Sentencia T-410 de 2024.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-06837-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Santander Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y Otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 13 Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado mediante la acción de tutela presentada por la Defensoría del Pueblo –Regional Santander–, representada por el defensor regional de Santander, el señor Jesualdo Arzuaga Ramírez, contra el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada esta decisión, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.