25000234100020230023304 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Demandante: HAROLD EDUARDO SUA MONTAÑA Demandada: VERÓNICA DEL SOCORRO ALCOCER GARCÍA, COMO EMBAJADORA EN MISIÓN ESPECIAL ANTE LA CIUDAD DEL VATICANO Temas: Nombramiento.

Embajadora en Misión especial. Prohibición inciso primero artículo 126 de la Constitución Política FALLO – SEGUNDA INSTANCIA La Sala1 decide los recursos de apelación interpuestos por el demandante, el apoderado del presidente de la República y el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado contra la sentencia de 25 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual declaró la nulidad del acto demandado. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Harold Eduardo Sua Montaña, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011 solicitó2 la nulidad del Decreto 0035 del 12 de enero del 2023, «por medio del cual se confiere una comisión de servicios», a la señora Verónica del Socorro Alcocer García, en calidad de embajadora en misión especial para asistir a la audiencia concedida por su Santidad el Papa Francisco en la Ciudad del Vaticano. 1.2.

Los hechos El demandante apoya sus pretensiones en que el acto fue expedido por el primer mandatario el 12 de enero de 2023 y no fue publicado en el diario oficial. Señaló que la situación fáctica se sustenta en la existencia de matrimonio o unión permanente entre la accionada y quien la designó, como lo informó la cancillería en Oficio S-DITH-23-028773. 1 Se profiere el fallo, luego de que la ponencia presentada por la magistrada Gloria María Gómez Montoya no alcanzara la mayoría, conforme consta en auto de 9 de julio de 2026. 2 La demanda fue radicada el 14 de febrero de 2023. 3 Este oficio de 30 de enero de 2023, adjuntado con la demanda, contiene la respuesta de la directora de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores a una petición presentada por el señor Sua Montaña. En su tenor literal indicó: […] mediante Decreto 0035 del 12 de enero de 2023, el señor presidente de la República designó como Embajador de Misión Especial a la señora Verónica Del Socorro Alcocer García, Primera Dama de la Nación. (…).

Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co 1.3. Normas violadas y concepto de la violación La parte actora alegó que el acto acusado es nulo porque es contrario al inciso primero del artículo 126 de la Constitución Política, que en su literalidad dispone que «Los servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones, nombrar, postular ni contratar con personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quienes estén ligados por matrimonio o unión permanente».

En el caso concreto, la infracción normativa se configura porque la persona designada en calidad de embajadora en misión especial está ligada por «matrimonio o unión libre» con el nominador, esto es, el presidente de la República, situación que se encuentra expresamente prohibida por el ordenamiento constitucional. 1.4. Trámite procesal relevante 1.4.1.

La admisión La demanda fue inadmitida por auto de 15 de febrero de 20234 y en decisión de 2 de marzo siguiente fue rechazada por el a quo al considerar que no subsanó en debida forma los defectos advertidos. Esta última providencia fue apelada y revocada por esta Sección, el 20 de abril de 2023. Finalmente, el tribunal admitió la demanda por auto de 3 de mayo de 2023, en el cual se vinculó a la demandada y se ordenó la notificación de la autoridad que expidió el acto, así como las demás publicaciones y actuaciones consecuenciales correspondientes. 1.4.2.

La contestación de la demanda5 El apoderado6 del señor presidente de la República se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por cuanto el acto demandado se sustentó en el numeral 2° del artículo 189 de la Constitución Política, que faculta al primer mandatario para dirigir las relaciones internacionales y nombrar a los agentes diplomáticos y consulares.

Indicó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional7 señala que los embajadores son agentes directos del jefe de Estado en el servicio exterior, así como funcionarios políticos y colaboradores del presidente. A su vez, señaló que el artículo 83 del Decreto 4 El magistrado sustanciador indicó los siguientes defectos formales, a fin de que subsanara la demanda: (i) incluir acápite de pretensiones;

(ii) detallar los hechos y (iii) precisar el acápite de pruebas. Adicionalmente, requirió al actor para que (iv) aportara la copia del acto demandado con su constancia de publicación. 5 La demandada Verónica del Socorro Alcocer García guardó silencio. 6 En el expediente obra poder otorgado por el secretario jurídico de la Presidencia de la República, que de conformidad con el Decreto 245 de 2019 tiene delegada la «facultad de notificarse, representar y conferir poderes en nombre del Presidente de la República, en todas las actuaciones prejudiciales, las conciliaciones extrajudiciales y los procesos judiciales que le sean notificados, en los que se constituya en parte y en general en todas las actuaciones que se surtan ante la Rama Judicial y ante la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP». 7 C-039 de 2006.

Expuso que, dentro de ese contexto, se debe tener en cuenta que las misiones especiales9 están reguladas en la convención internacional de 1969, ratificada por el Estado Colombiano mediante la Ley 824 de 2003 y que esas designaciones son frecuentes en el ejercicio del gobierno, en tanto se trata de encargos especiales confiados a personas que representan al país. Asimismo, aseveró que no corresponden a un nombramiento permanente en un cargo público, ya que la vinculación legal y reglamentaria supone la posterior posesión e impone la existencia previa del empleo en la planta de personal, características que no se predican de una designación en misión especial que se utiliza para asuntos puntuales y transitorios.

En consecuencia, planteó que los verbos rectores del artículo 126 Constitucional que son nombrar, postular o contratar son ajenos al acto demandado y, por lo tanto, impiden configurar la nulidad deprecada. Sobre el particular indicó: La designación de particulares como encargados de misiones especiales, está permitida a la luz de la normatividad vigente como una forma de representación del presidente de la República o del Gobierno Nacional en aquellas tareas específicas que, en virtud de la confianza o la especialidad del encargo, aquel lo considere necesario.

No se trata de una designación permanente en un cargo público porque el designado no pierde su condición de particular. El reconocimiento de viáticos obedece a las previsiones legales aplicables a estos casos y no constituye una forma de remuneración o de enriquecimiento para el designado. 1.4.3. Auto que dispone el trámite de sentencia anticipada Mediante providencia de 27 de octubre de 2023, el despacho de primera instancia dio aplicación al artículo 182A de la Ley 1437 de 2011 y fijó el litigio en los siguientes términos: El Tribunal deberá establecer si el Decreto 0035 del 12 de enero de 2023 expedido por el presidente de la República, por medio del cual se confiere una comisión de servicios, se ajusta a la legalidad.

En tal sentido, deberá determinar si el acto acusado está viciado por haberse expedido con infracción de norma superior. Además, decretó las pruebas y ordenó correr el traslado para alegaciones finales y concepto de fondo del Ministerio Público. 8 Que regula el servicio exterior y la carrera diplomática. 9 Art. 1 letra a) de la Ley 824 de 2003: A los efectos de la presente Convención: a) por "misión especial" se entenderá una misión temporal, que tenga carácter representativo del Estado, enviada por un Estado ante otro Estado con el consentimiento de este último para tratar con él asuntos determinados o realizar ante él un cometido determinado;

Indicó que se trata de un nombramiento susceptible de ser impugnado en nulidad electoral, independientemente de que se haya utilizado la expresión administrativa laboral de «comisión». Además, sostuvo que constituye el ejercicio legítimo de la atribución que el señor presidente de la República tiene para nombrar a los agentes diplomáticos, incluidos a los miembros de las misiones especiales, conforme a los artículos 189 numeral 2.° de la Constitución Política y 8 de la Convención sobre Misiones Especiales de 1969.

Sobre la transgresión del artículo 126 Superior analizó los elementos fácticos y la consecuencia jurídica previstos en este mandato superior y concluyó: El servidor público, que tiene la calidad de autoridad nominadora (sujeto activo), es el señor presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego. La persona nombrada (sujeto pasivo) es la señora Verónica del Socorro Alcocer García. La conducta prohibida consiste en haber nombrado, como Embajadora en Misión Especial, los días 13 y 14 del mes de enero de 2023, a fin de atender una audiencia en Roma (Italia), a la señora Verónica del Socorro Alcocer García, con quien lo une un vínculo de matrimonio o unión permanente.

No existe discusión probatoria acerca del vínculo de matrimonio o unión permanente entre el señor presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, y la señora Verónica del Socorro Alcocer García. Esto es, se cumple con los presupuestos fácticos previstos en el artículo 126, inciso 1, de la Constitución para configurar la prohibición consistente en que los servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones, nombrar, a personas con las cuales tengan vínculo de matrimonio o unión permanente.

En consecuencia, se configura la causal de nulidad prevista en el artículo 275, numeral 5, de la Ley 1437 de 2011: «(…) se nombren personas que (…) se hallen incursas en causales de inhabilidad, en la medida en que la prohibición del artículo 126 de la Constitución inhabilitó a la señora Verónica del Socorro Alcocer García, para ser nombrada (…) Embajadora en Misión Especial».

Finalmente, el a quo se abstuvo de pronunciarse sobre la validez de esta decisión, respecto de la asignación de viáticos a la accionada por cuanto el medio de control de nulidad electoral está previsto para «resolver sobre la legalidad del nombramiento, no sobre los emolumentos del nombrado». 1.6. Recursos de apelación 1.6.1. El demandante Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co El señor Harold Eduardo Sua Montaña impugnó parcialmente el fallo.

Para tal efecto, indicó que debido a los efectos ex tunc10 de la sentencia anulatoria, debe ordenarse la devolución de los dineros por concepto de viáticos asignados a la accionada, conforme consta en el numeral 2 de la parte resolutiva del acto demandado. Así también, se impone la compulsa de copias a las autoridades disciplinarias, penales y de control fiscal, para que investiguen las conductas, de conformidad con los artículos 6, inciso primero de la Constitución Política y 103 del CPACA. 1.6.2.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Cuestionó la decisión de primera instancia, con fundamento en los siguientes planteamientos: a) El artículo 126 Constitucional es inaplicable al caso concreto, comoquiera que la prohibición que consagra se centra en la imposibilidad jurídica de «nombrar» al cónyuge de quien tiene la facultad nominadora, naturaleza que es ajena al decreto demandado.

Dentro de ese contexto, el acto cuestionado no es una forma de acceso a un empleo público, por eso, el cometido protocolario específico, esto es, la asistencia de la primera dama de la Nación a una audiencia con su Santidad el Papa Francisco se otorgó en «comisión». Aseveró que el Departamento Administrativo de la Función Pública concluyó11 que los particulares designados en misiones especiales en el exterior no tienen la condición de servidores públicos o contratistas, razón por la cual, la prohibición constitucional referida no aplicaría a la situación que se analiza.

La sentencia apelada desconoce el principio de interpretación restrictiva de esta clase de previsiones y optó por considerar de manera analógica que comisionar era igual a nombrar, postular o contratar. b) El acto demandado es compatible con la Convención de Nueva York sobre misiones especiales de 1969, ratificada por Colombia mediante la Ley 824 de 2003, por cuanto es un instrumento consular y diplomático que surge del consentimiento entre dos estados, para el cumplimiento de funciones concretas, determinadas, de carácter temporal o transitorio.

Esta es la razón por la cual cualquier particular puede ser designado sin que por ello adquiera la calidad de servidor público. c) Por otra parte, con la posición adoptada en el fallo apelado se restringe el ejercicio razonable de la competencia asignada al presidente de la República para la dirección de las relaciones internacionales y designación de los agentes que representan al Estado, conforme al artículo 189.2 Superior. 10 Efectos retroactivos. 11 Concepto 2017000172871 del 31 de julio de 2017.

Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co d) Asimismo, se desconoce la perspectiva de género, por cuanto la comisión otorgada a la primera dama es un reconocimiento a su condición de mujer líder en el país, como símbolo de la unidad nacional y del desarrollo de su proyecto de vida pública. e) Alegó la falta de competencia del tribunal de primera instancia. Resaltó que, según el literal c) del artículo 152 del CPACA, el conocimiento de estos asuntos recae sobre los actos de nombramiento, naturaleza que, a su juicio, no se predica del Decreto 0035 de 2023. 1.6.3.

El presidente de la República Mediante apoderado judicial planteó su inconformidad con la decisión anulatoria de primera instancia, a partir de los siguientes planteamientos: El acto demandado no es un acto de nombramiento susceptible de ser demandado por el medio de control de nulidad electoral. Explicó que de acuerdo con el artículo 122 Superior, para el acceso a un empleo público se requiere que exista dentro de la planta de personal, que tenga determinadas las funciones y estén acreditados los recursos para el pago de la remuneración. Aseveró que en este caso «ninguna de estas condiciones se cumple al conferirse una comisión de servicios para un evento puntual, que se enmarca en el manejo que el presidente de la República tiene de las relaciones internacionales, porque no se configura un nombramiento propiamente dicho en un empleo público, para ejercer un cargo o función pública».

Dentro de ese contexto explicó que la comisión otorgada a la accionada solo tuvo efectos protocolarios y de representación del jefe de Estado en el exterior, sin que fuera un nombramiento ni necesitara posesión. Planteó la falta de competencia del tribunal, por cuanto tiene a cargo la primera instancia de los asuntos de nulidad electoral contra los nombramientos que en este caso no se dio.

Mencionó el carácter protocolario de las funciones de la primera dama de la Nación, frente al cual se incurre en contradicción por parte del tribunal al considerar que el acto demandado es un nombramiento en un cargo público. Al respecto, indicó: En síntesis, la designación de particulares como encargados de misiones especiales, está permitida a la luz de la normativa vigente como una forma de representación del presidente de la República o del Gobierno Nacional en aquellas tareas específicas que, en virtud de la confianza o la especialidad del encargo, aquel lo considere necesario.

No se trata de una designación permanente en un cargo público porque el designado no pierde su condición de particular. (…) [S]e sustentó en las disposiciones legales vigentes aplicables, sin que exista un caso de abuso o desviación de poder. No se hizo un nombramiento permanente en un cargo público, sino que se le encomendó una tarea especial en temas de interés del presidente de la República en la que la representación del Estado se le confiaba a una persona de su máxima confianza y representatividad, propia del protocolo diplomático, que en forma alguna pugna con el ordenamiento constitucional y legal.

Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co 1.7. Trámite procesal en segunda instancia Por auto de 4 de julio de 2024, el expediente fue devuelto al tribunal, para que resolviera el recurso de reposición, decisión que fue proferida el 11 de julio de 2024 negándolo y concediendo la apelación. El 5 de agosto de 2024, la parte actora solicitó que, con fundamento en el artículo 271 del CPACA, el asunto fuera conocido por la Sala Plena Contencioso Administrativa, argumentando importancia jurídica por trascendencia social, a fin de que se defina el medio de control idóneo, esto es si es procedente demandarlo por nulidad o nulidad electoral.

Mediante auto de 31 de octubre de 2024, la magistrada sustanciadora ordenó la remisión del expediente a la Sección Segunda del Consejo de Estado, al considerar que, tratándose de una comisión, el asunto es laboral administrativo. El 6 de mayo de 2025, el magistrado de la Sala laboral Juan Camilo Morales Trujillo no avocó el conocimiento del asunto por falta de competencia de la Sección Segunda y ordenó remitirlo a la Presidencia del Consejo de Estado, autoridad competente para resolver el conflicto negativo.

Por auto de 15 de diciembre de 2025, el vicepresidente definió la competencia para conocer del asunto a cargo de la Sección Quinta, al considerar que el acto demandado es de contenido electoral, porque materialmente es una designación para una misión especial. Agregó que: (…) el hecho de que formalmente se hubiera acudido al verbo comisionar, dado el contexto y la naturaleza de la comisión, no puede significar que se concedió una comisión de servicios, ya que esta es una situación administrativa propia de empleados públicos; y, en este caso, resulta claro que la señora Alcocer García no funge como empleada pública y, por ello, no puede gozar de esta situación administrativa particular.

Asimismo, conviene indicar que, en este proceso, la Sección Quinta se ha arrogado competencia al haber decidido previamente controversias en este asunto. (…) En providencia de 9 de marzo de 2026, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación. Esta decisión fue recurrida en reposición y se presentó solicitud de nulidad por parte del demandante, que fueron rechazadas por auto de 30 de abril siguiente.

Dando curso al trámite, durante el traslado para alegaciones finales presentaron los escritos respectivos la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, entidad que reiteró los argumentos de la apelación y el demandante, quien indicó que las apelaciones de la parte pasiva han quedado sin sustento, al haberse determinado en el auto de 15 de diciembre de 2025, que se trata de un acto de nombramiento y, Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co por ende, al quedar en evidencia que sí se configura el supuesto del artículo 126 Superior.

La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio. 1.8. Otras actuaciones Mediante auto de 18 de junio de 2026, se ordenó el sorteo de conjuez, a fin de dirimir el empate en las posiciones jurídicas de los magistrados de la Sección Quinta, correspondiéndole la designación al doctor Alexei Egor Julio Estrada, quien estuvo en desacuerdo con la ponencia presentada por la magistrada Gloria María Gómez Montoya.

El 9 de julio de 2026, la magistrada ponente ordenó remitir el expediente al magistrado que le sigue en turno, dentro de la posición opuesta, comoquiera que el proyecto de fallo presentado a la Sala no obtuvo la mayoría necesaria para ser aprobado. Finalmente, el proceso ingresó al despacho del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra el 10 de julio siguiente y por informe secretarial de 14 de julio de la presente anualidad se informó el cambio de ponente.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con los artículos 15012 del CPACA, modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021 y 13913 ibidem, así como con el artículo 1314 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, del proceso de la referencia, en el que se pretende la nulidad del acto mediante el cual se designó a la señora Verónica del Socorro Alcocer García, en calidad de embajadora en misión especial ante la Ciudad del Vaticano. Asimismo, debe recordarse que, mediante auto de 15 de diciembre de 2025, se 12 Artículo 150.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…). 13 Artículo 139. Nulidad electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden.

Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas. 14 Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: ( ) Sección Quinta: ( ) 3.

Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co resolvió el conflicto negativo de competencias15 suscitado entre las Secciones Segunda y Quinta del Consejo de Estado y se asignó el conocimiento del asunto a esta última. 2.2.

El acto acusado La parte actora pretende la nulidad del Decreto 0035 del 12 de enero de 2023 expedido por el señor presidente de la República, por medio del cual confirió a la accionada una comisión. El tenor literal del acto es el siguiente: 2.3. Problema jurídico Conforme al fallo de primera instancia, a los recursos de apelación interpuestos por el presidente de la República, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el demandante, y al marco de la fijación del litigio que hiciera el a quo en auto de 27 de octubre de 2023, esta causa se contrae a lo siguiente: La Sala debe determinar si la sentencia apelada debe confirmarse, revocarse o modificarse.

Para ello, corresponde resolver, los siguientes asuntos: i) si procede la solicitud del demandante de proferir sentencia de unificación; ii) si el Decreto 15 El Reglamento del Consejo de Estado dispone: Artículo 8. Corresponde al presidente. (…). Parágrafo. Es atribución del presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la Corporación. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10 www.consejodeestado.gov.co 0035 de 2023, pese a emplear formalmente la expresión comisión, constituye materialmente una designación susceptible de control por el medio de nulidad electoral; iii) si ese nombramiento está sometido a la prohibición prevista en el inciso primero del artículo 126 de la Constitución Política; y iv) si dentro de este medio de control es viable ordenar la devolución de viáticos reconocidos.

Con ese propósito, el análisis se desarrollará en cinco ejes: i) la cuestión previa relativa a la aplicación del artículo 271 del CPACA; ii) la procedencia del medio de control de nulidad electoral y la naturaleza sustancial del acto acusado; iii) los antecedentes jurisprudenciales sobre designaciones temporales de particulares para el ejercicio de funciones públicas; iv) la aplicación de la prohibición de nepotismo del inciso primero del artículo 126 de la Constitución Política al caso concreto; y v) los límites de las órdenes consecuenciales en la nulidad electoral, en especial frente a la petición de reintegro de los viáticos. 2.4.

Cuestión previa: aplicación del artículo 27116 del CPACA La función de unificación jurisprudencial atribuida al Consejo de Estado contribuye a la legitimación de la actividad judicial, en tanto armoniza los pronunciamientos de la jurisdicción, fortalece la coherencia del ordenamiento, le da una base sólida a la fuente argumentativa y otorga confianza a los ciudadanos de que los asuntos con identidad o similitud fáctica y jurídica reciban un tratamiento equivalente.

La Sección Quinta del Consejo de Estado17 ha explicado que la unificación de jurisprudencia hace posible la unidad y coherencia del ordenamiento y asegura el tratamiento igualitario de los asuntos que cuentan con identidad o similitud fáctica y jurídica, pues existiendo una regla uniforme sobre un determinado aspecto normativo, el juez, al momento de interpretar la ley, no puede otorgarle un sentido diferente al que se le ha conferido en punto de la unificación, salvo que, para ello, en virtud de la autonomía e independencia judicial de la que goza, motive y justifique, de manera transparente y suficiente, las distinciones que tiene el caso concreto y que permiten al fallador separarse de la regla consolidada. 16 Artículo 271.

Mod. Art. 79 Ley 2080 de 2021. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o decisión interlocutoria.

Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa del Estado o del Ministerio Público. (…) Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo […] La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación o aplicación (…). 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, auto del 24 de junio de 2021, Rad.

No. 11001-03-28-000-2021-00030-00, Demandantes: Stefanía Giraldo González, Demandado: Gustavo Adolfo Gómez Naranjo - Personero Municipal de Aranzazu (Caldas) – Período 2020-2024. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co No obstante, dicha herramienta no opera automáticamente.

Cuando la solicitud proviene de una parte, el legislador previó unos presupuestos específicos para la procedencia de esta figura. En efecto, de conformidad con el artículo 271 del CPACA para dictar una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, se deben observar concurrentemente: i) La legitimación, el Consejo de Estado puede asumir su conocimiento de oficio, o por solicitud que hagan las secciones o subsecciones de la Corporación, los tribunales administrativos, las partes en el proceso, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, de asuntos que estén para fallo o decisión interlocutoria. ii) El elemento temporal, puede solicitarse hasta antes de que se registre la ponencia para el fallo, salvo que la petición provenga de un consejero de Estado, del tribunal administrativo o del Ministerio Público, caso en el cual, no tiene esta limitación. iii) El contenido de la solicitud, la petición debe tener una exposición precisa sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en la interpretación y aplicación de alguna disposición normativa18.

Al descender al caso concreto, la Sala advierte que se satisfacen dos de las tres exigencias reseñadas: i) la solicitud de unificación jurisprudencial fue presentada por el actor, esto es, por quien está legitimado para promoverla; y ii) el proceso se encuentra pendiente de proferir sentencia de segunda instancia, de modo que se satisface el presupuesto de oportunidad.

Sin embargo, no se acredita la tercera directriz, comoquiera que la petición no expone en debida forma y de manera precisa y suficiente las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso por la Sala Plena o las razones que justifican proferir una sentencia de unificación jurisprudencial. Por lo anterior, la solicitud de la parte actora será rechazada. 2.5.

Procedencia del medio de control de nulidad electoral y la naturaleza material de la designación contenida en el decreto demandado A partir del contenido del acto impugnado, cuya imagen obra en el capítulo 2.2. de esta providencia, la controversia exige distinguir entre la denominación formal utilizada por la administración y la naturaleza jurídica sustancial del acto acusado.

En esa medida, no basta con atender al verbo «comisionar» empleado en el decreto impugnado, sino que debe establecerse si, en realidad, se confirió a una persona 18 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, Auto del 24 de febrero de 2022, Rad. No. 11001-03-28-000-2021-00048-00, Demandante: Felipe Chica Duque, Demandado: Iván Leónidas Name Vásquez - segundo vicepresidente del Senado de la República.

Asimismo, se advierte que el señor presidente de la República confirió a la accionada una «comisión» protocolaria mediante la cual la invistió temporalmente de la función de representación del Estado ante otro sujeto soberano, en calidad de embajadora en misión especial. La Sala abordará, en primer lugar, la naturaleza material del acto demandado; luego, se revisarán los antecedentes jurisprudenciales que evidencian que las designaciones de particulares para el ejercicio de funciones públicas también han sido controladas por el medio de control de nulidad electoral; y, finalmente, se determinará si la prohibición constitucional de nepotismo es aplicable a la designación cuestionada.

Esta Corporación19 ha reconocido que, si bien las funciones públicas son ejercidas ordinariamente por los órganos y entidades del Estado, a través de sus servidores públicos, ello no excluye que, de manera excepcional, pueda asignarse a los particulares, previa autorización constitucional o legal, atribuciones administrativas, como lo disponen los mandatos 116, 123 y 210 Superiores.

En ese escenario, lo determinante no es que se haya otorgado o no la condición formal de servidor público, sino si el particular recibe una habilitación jurídica para ejercer temporal y transitoriamente una función estatal. No debe perderse de vista que, con independencia de la clase de designación empleada —sea un acto de gobierno, político o estrictamente administrativo—, el control de esa decisión corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 10420 del CPACA.

Así las cosas, de manera armónica con las consideraciones precedentes, la naturaleza de nombramiento o designación del acto acusado fue definida al resolverse el conflicto negativo de competencia entre las Secciones Segunda y Quinta. En esa oportunidad se precisó que, aunque formalmente se acudió a la expresión «comisión», no se trataba de una situación administrativa laboral ordinaria.

En efecto, la Sección Segunda21 resolvió no avocar la competencia del asunto al estimar que: (i) el acto demandado tenía la naturaleza de un acto de nombramiento, por cuanto designó a una particular como embajadora en misión especial y (ii) la 19 Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2556 de 10 de diciembre de 2025. Radicado 11001- 03-06-000-2025-00469-00.

M.P. Ana María Charry Gaitán. 20 Artículo 104. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos (…), sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…). 21 Auto de 6 de mayo de 2025.

En consecuencia, concluyó que el asunto debía ser conocido por la Sección Quinta, por tratarse del objeto de una nulidad electoral. La Vicepresidencia22 del Consejo de Estado, mediante decisión de 16 de diciembre de 2025, determinó que el conocimiento del asunto correspondía a la Sección Quinta, porque el acto demandado tiene contenido electoral, aunque formalmente utiliza el verbo «comisionar», materialmente designa a una particular como embajadora en misión especial.

Además, precisó que la comisión de servicios es propia de empleados públicos, condición que no tenía la señora Alcocer García, razón por la cual no podía tratarse de una simple situación administrativa laboral. Valga recordar que de conformidad con el artículo 1 literal e) de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, aprobada mediante la Ley 6 de 1972, se entiende por agente diplomático «el jefe de la misión o un miembro del personal diplomático de la misión».

Las funciones de los agentes, de acuerdo con el artículo 3, numeral 1, literal a) ibidem comprenden, entre otras, la de «representar al Estado acreditante ante el Estado receptor», lo que evidencia el ejercicio de una función de representación internacional del Estado. Así también, la Convención sobre Misiones Especiales, abierta a la firma en Nueva York el 16 de diciembre de 1969 y aprobada por la Ley 824 de 2003, definió que se trata de una «misión temporal, que tenga carácter representativo del Estado, enviada por un Estado ante otro Estado con el consentimiento de este último para tratar con él asuntos determinados o realizar ante él un cometido determinado».

La Convención y su ley aprobatoria fueron declaradas exequibles en fallo de la Corte Constitucional C-315 de 1. ° de abril de 200423. En este pronunciamiento se trajo a mención la exposición de motivos de la Ley citada, en la que se indicó como características de las misiones especiales que deben i) ser temporales; ii) tener carácter representativo; iii) ser enviada por un Estado ante otro (receptor), con el consentimiento de este y iv) contar con un propósito específico.

Adicionalmente, se explicó que en el ejercicio diplomático contemporáneo los Estados envían frecuentemente misiones especiales para múltiples actividades como la negociación de asuntos específicos, llevar a cabo rondas de consultas políticas o participar protocolariamente en eventos o ceremonias de alto nivel y en esa motivación se concluyó: 22 Artículos 110 del CPACA y 8 del Reglamento del Consejo de Estado. 23 Expediente LAT-240.

Revisión constitucional de la Convención sobre las Misiones Especiales, abierta a firma en Nueva York, el 16 de diciembre de 1969, así como de la Ley 624 de 2003 que aprueba dicha convención. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 14 www.consejodeestado.gov.co En general puede decirse que las normas sustantivas que integran la Convención —que dio lugar a la Ley 824 de 2003— se inspiran en los artículos equivalentes de las Convenciones de Viena de 1961 y 1963, con los ajustes necesarios debidos al carácter transitorio y efímero de las misiones especiales.

En particular, en los artículos 3 a 20 se consagran las normas generalmente aceptadas relativas a las funciones de las misiones, las figuras de la representación y la acreditación…, el nombramiento de los miembros de la misión y su composición, la nacionalidad de los miembros y el comienzo y término de las funciones de cada misión. Por lo anterior, observado el contenido del acto demandado, resulta indiscutible que no se agota en una comisión de servicios, comoquiera que la designación confirió a la accionada una calidad representativa del Estado colombiano como embajadora en misión especial, temporal y específica, lo cual la ubica dentro del ámbito de los agentes diplomáticos llamados a ejercer funciones de representación estatal en el exterior, aun sin que el nombramiento conlleve una vinculación legal y reglamentaria ni de pertenencia a alguna de las carreras meritocráticas. 2.6.

Antecedentes sobre nombramientos o designaciones susceptibles de control por el medio de la nulidad electoral La Sala Electoral ha conocido controversias en las que la designación recae sobre particulares a quienes se les atribuyeron funciones públicas de manera temporal o excepcional. Estos antecedentes jurisprudenciales son útiles para delimitar el alcance del medio de control de nulidad electoral cuando la administración acude a asignaciones especiales, transitorias o discrecionales.

Aunque estos casos no han sido numerosos, sí han sido relevantes para delimitar el alcance del medio de control de nulidad electoral. Entre ellos se encuentran el nombramiento de jurados de votación, la designación de una secretaria ad hoc del grupo de trabajo de competencia desleal del despacho del superintendente delegado para asuntos jurisdiccionales y los nombramientos de notarios24 antes de que la Sala Electoral precisara que los cargos provistos mediante concurso de la carrera notarial correspondían al conocimiento de la Sección Segunda, sin desconocer que se trata de nombramiento o designación de particulares para el ejercicio de la función pública notarial.

Estos antecedentes pueden agruparse en tres líneas argumentativas, a saber: primero, los particulares pueden ser designados temporalmente para ejercer funciones públicas; segundo, corresponde al juez electoral verificar si el acto es, en sustancia, una designación o se está en el ámbito del encargo de funciones; y tercero, las decisiones en las que la discrecionalidad del nominador no excluye el control judicial de la designación sobre requisitos, prohibiciones e inhabilidades. 24 Fallo de 23 de enero de 2014.

Radicado: 18001-23-31-000-2012-00105-02. Demandado: Notario Único de Belén de Los Andaquíes. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. Sentencia de 12 de septiembre de 2013. Radicado 11001-03-28-000-2012-00060-00. Demandado: Notario Cincuenta y Ocho del Círculo de Bogotá. M. P. Alberto Yepes Barreiro. Autos de 18 de mayo de 2023. Radicado 54001- 23-33-000-2022-00200-01 y de 2 de octubre de 2022.

Radicado 81001-23-39-000-2019.00029-01, ambos con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 15 www.consejodeestado.gov.co En la primera línea se ubican los jurados de votación, pues allí se ha analizado que un particular puede ser designado mediante acto administrativo para cumplir una función pública transitoria, sin que ello excluya la posibilidad de control por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Sobre los jurados de mesa, las sentencias de la Corte Constitucional C-620 de 2004 y T-231 de 2023 indicaron claramente que, de conformidad con el Código Electoral, son particulares designados para el ejercicio temporal de una función pública y que su nombramiento se realiza mediante acto administrativo demandable ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

De interés resulta este aparte: […] el nombramiento de los jurados de votación es un acto administrativo mediante el cual la administración pública selecciona, de un espectro amplio de ciudadanos; aquellos que deberán cumplir con el deber constitucional de apoyar, como jurados de votación los procesos electorales.25 En consecuencia, el acto administrativo de nombramiento de jurados de votación tiene el carácter de particular y concreto.

Lo anterior, debido a que dicho acto establece unos deberes claros y específicos en materia electoral, en cabeza de ciudadanos perfectamente individualizados y determinados. […] En este orden de ideas, este acto administrativo describe notoriamente los ciudadanos hacia los cuales va dirigido, predeterminándoles el deber de ser jurados de votación. Por ende, es un acto administrativo de carácter particular y concreto.

Así las cosas, puede afirmarse que es “un acto individual referido a muchas personas concretamente identificadas”. (Subrayas fuera de texto). Este primer grupo de casos demuestra que la ausencia de pertenencia a la carrera administrativa o la inexistencia de vínculo ordinario no elimina, por sí sola, la naturaleza de designación ni impide examinar su legalidad frente al cumplimiento de requisitos y a la incursión en prohibiciones constitucionales y legales.

La segunda línea corresponde a los supuestos en los que la Sala ha debido diferenciar entre una verdadera designación y una simple asignación temporal de funciones, sin negar por ello la competencia de verificar la naturaleza del acto y su legalidad. Así, por ejemplo, resulta ilustrativo el fallo de 8 de septiembre de 201626, en el que se estudió el nombramiento de una secretaria ad hoc de un grupo de trabajo de una 25 En punto del deber constitucional de los ciudadanos de ser jurados de votación; la Corte ha señalado en Sentencia SU 747 de 1998 “El deber de los ciudadanos de colaborar con los procesos electorales: (…) 13.

El Código Electoral prevé la figura de los jurados de votación, que son las personas encargadas de atender las mesas de votación, […]. Los nombramientos son realizados por los registradores municipales o distritales y pueden recaer en funcionarios públicos o personas dedicadas a actividades particulares ”. 26 Radicado 25000-23-41-000-2014-00042-02.

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co superintendencia. Si bien allí se determinó que se trataba de un encargo de funciones y no del cargo, razón por la cual la decisión fue inhibitoria, no se descartó que la Sala Electoral pudiera examinar la naturaleza jurídica del acto y su legalidad.

Incluso, en esa oportunidad, la competencia se discutió entre las Secciones Segunda y Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que el asunto debía ser conocido por la Sección Primera porque: i) no existía un vínculo laboral, ii) los demandantes no estaban pidiendo ser nombrados o designados y iii) no solicitaron el pago de salarios.

En esa oportunidad, la Sección Primera de ese tribunal consideró que el medio de control era el de nulidad electoral. No obstante, la Sección Quinta al conocer de la apelación del fallo denegatorio de pretensiones dejó en claro que tenía la posibilidad, como juez ad quem, de determinar si el acto cuestionado era susceptible de estudio de legalidad a través de proceso de naturaleza especial.

Se concluyó entonces que se trató del encargo o delegación de una función a un empleado de la entidad, pero no de un nombramiento autónomo o independiente. De ahí la decisión inhibitoria, aunque no se desconoció que sí era un asunto de conocimiento de la Sección Quinta por tratarse de una designación. Este antecedente es relevante porque muestra que la Sección Quinta no parte de una etiqueta formal, sino de la sustancialidad del acto, y que solo inhibe su pronunciamiento cuando verifica que no existe propiamente nombramiento o designación. La tercera línea se refiere a designaciones en las que, pese a la discrecionalidad o especialidad funcional, la jurisdicción de la nulidad electoral ha controlado el respeto de los requisitos y ha analizado las prohibiciones e inhabilidades aplicables al nominador y al designado.

En este punto, un antecedente relevante es el fallo de 24 de junio de 200427, en el que se estudió, por vía de nulidad electoral, la designación de un particular como gerente liquidador de Minercol Ltda. En esa oportunidad se consideró que el demandado estaba incurso en la prohibición del artículo 10 del Decreto 128 de 1976, porque fue designado como liquidador un día después de su retiro como presidente de la entidad, cuando era su deber esperar un año para volver a prestar servicios profesionales a esa misma entidad.

También se estimó vulnerado el artículo 14 ib., pues como liquidador tendría que intervenir en asuntos y negocios que conoció durante su gestión como presidente, lo cual está prohibido. En consecuencia, se declaró la nulidad del decreto de nombramiento. Finalmente, en sentencia reciente de 19 de febrero de 2026, la Sección Quinta confirmó la declaratoria de nulidad de la designación el agente especial de AIR-E 27 Radicación: 11001-03-28-000-2004-0017-01(3246).

M.P. María Nohemí Hernández Pinzón. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 17 www.consejodeestado.gov.co S.A.S. E.S.P. Al definir la competencia para asumir el asunto, la Sala Electoral consideró que esos agentes hacen las veces de los gerentes o principales administradores de las empresas de servicios públicos domiciliarios, por lo que ejercen una función pública transitoria equivalente al nivel directivo o asesor.

Además, en este caso se trata de una empresa prestadora de dichos servicios del orden departamental. La Sección Quinta concluyó que, aunque el superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios tiene la facultad discrecional para escoger agentes especiales y puede apartarse de la lista de aspirantes, esa discrecionalidad no permite desconocer los requisitos mínimos de idoneidad y experiencia definidos por la propia superintendencia y por el marco normativo aplicable.

Se concluyó que el accionado no cumplía con esos requisitos, pues su trayectoria se concentraba principalmente en el ámbito sindical, laboral, jurídico, académico y de gestión pública, sin experiencia específica en servicios públicos domiciliarios ni como agente especial o liquidador. Tampoco era suficiente la experiencia adquirida en entidades que no eran prestadoras de servicios públicos domiciliarios.

Resultan de interés algunos planteamientos del accionado y del ente nominador en el que se confunde la discrecionalidad con una eventual ausencia de control judicial para justificar la legalidad de la designación: - El fallo apelado desconoce que la designación de un agente especial se enmarca en una medida de intervención de carácter técnico, correctivo y transitorio, cuyo propósito es garantizar la continuidad y eficiencia del servicio público, conforme al artículo 121 de la Ley 142 de 1994.

En este contexto, el superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios ejerce una potestad discrecional y técnica para seleccionar a la persona que, por su idoneidad, liderazgo y conocimiento institucional, garantice la estabilidad de la empresa intervenida. - Agregó que el agente especial no es un servidor público ni accede a un cargo mediante elección o nombramiento administrativo ordinario.

Se trata de un encargo de funciones especial, temporal y de forzosa aceptación, propio de los procesos de intervención estatal. Por ello, no resultan plenamente trasladables las exigencias rígidas propias de los regímenes de carrera o de designación administrativa, pues la normativa aplicable es excepcional, finalista y orientada a la salvaguarda del servicio público, lo que habilita nominador para privilegiar criterios de oportunidad, idoneidad funcional y conveniencia pública.

Estos argumentos de la parte accionada y su nominador no fueron de recibo por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En suma, los antecedentes reseñados convergen en una regla común: la atribución de funciones públicas a particulares o, en otros términos, la designación de particulares para cumplir funciones públicas, aunque sea temporal, especial o Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 18 www.consejodeestado.gov.co discrecional, no queda por fuera del control judicial ni de las restricciones constitucionales y legales que gobiernan la facultad nominadora.

Por lo expuesto, en atención a la naturaleza de la misión encomendada y al marco constitucional e internacional que la regula, el acto acusado debe entenderse como un nombramiento o designación temporal para el ejercicio de una función pública, pues dicho acto confirió a su destinataria, quien es una persona particular, la calidad de agente diplomática en una misión especial de carácter representativo del Estado.

En consecuencia, está sometido al examen de los requisitos y prohibiciones aplicables tanto al nominador como a la persona designada. 2.7. La aplicación de la prohibición del primer inciso del artículo 126 de la Constitución Política En el contexto planteado y dilucidado, la previsión constitucional en cita resulta aplicable al caso.

Su aplicación y eficacia no depende de que exista una vinculación legal y reglamentaria ni de que la persona designada pertenezca a la carrera diplomática y consular; lo relevante para la Sala Electoral es que el acto constituya una designación efectuada por un servidor público, en ejercicio de sus funciones, respecto de una persona —sin calificación adicional— que esté comprendida por el vínculo prohibido.

Resulta pertinente detenerse en la evolución de la norma constitucional en cita, comoquiera que el texto original delimitaba un campo más restringido, al consagrar la prohibición en los siguientes términos: «Los servidores públicos no podrán nombrar como empleados a personas…». Sin embargo, el supuesto fáctico fue ampliado con la reforma introducida por el Acto Legislativo 2 de 2015, actualmente vigente, que prevé: «Los servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones nombrar, postular, ni contratar con personas […]».

Ahora bien, ese inciso primero del artículo 126 superior suministra los elementos constitutivos de la prohibición del nepotismo, al consagrar: Los servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones, nombrar, postular, ni contratar con personas con las cuales tengan un parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente.

De la literalidad de la norma se desprenden cinco elementos: a) un sujeto activo que debe ser servidor público; b) un aspecto circunstancial que se trate de una actuación desplegada en ejercicio de sus funciones; c) la conducta típica prohibida: nombrar, postular o contratar; d) un destinatario amplio, referido a cualquier persona; y e) un factor modal consistente en el vínculo de parentesco en los grados indicados o con quien esté ligado28 por matrimonio o unión permanente. 28 En el caso concreto, el ministerio de relaciones exteriores en su oficio S-DITH-23-0287 de 30 de enero de 2023, adjuntado con la demanda, contiene la respuesta de la directora de Talento Humano Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 19 www.consejodeestado.gov.co Al examinar al acto demandado, la Sala advierte que el nominador es el señor presidente de la República, quien en el epígrafe del acto invocó los artículos 189.2 constitucional sobre su atribución de nombrar los agentes diplomáticos y consulares; el parágrafo29 del artículo 2.2.5.5.28 del Decreto 1083 de 2015; y el Decreto 460 de 202230.

Aunque la competencia del señor presidente de la República para designar agentes diplomáticos y miembros de misiones especiales es incuestionable, pues de conformidad con el artículo 8 de la Convención sobre Misiones Especiales, el Estado nombrará libremente a los miembros respectivos, dicha atribución no es absoluta. Ello significa que tales designaciones no están exentas del cumplimiento de los requisitos, inhabilidades e incompatibilidades y prohibiciones previstas por el ordenamiento jurídico.

Resulta de interés que, en años anteriores, el Ministerio de Relaciones Exteriores emitió un concepto jurídico31, en el que, con fundamento en las sentencias C-129 de 1994 y C-039 de 2006, indicó que los agentes directos del presidente de la República, en su función de jefe de Estado, son funcionarios políticos, porque llevan internacionalmente su vocería bajo la dirección del Gobierno Nacional y expresan una manifestación de la soberanía del país ante otros Estados.

En esa oportunidad, al referirse al embajador en misión especial, señaló que dicha figura está regulada por la Convención sobre Misiones Especiales de 1969, a la que Colombia se adhirió el 29 de octubre de 2004 y que entró en vigor el 28 de noviembre siguiente. De acuerdo con lo previsto en el artículo 53.2 ib., se define como «una misión temporal, que tenga carácter representativo del Estado, enviada por un Estado con el consentimiento de este último para tratar con el asunto determinado o realizar ante él un cometido determinado».

Dentro de ese contexto, concluyó que la concepción de esa dignidad convierte al nombrado en agente directo del presidente de la República en el exterior y quien «tiene a su cargo la ejecución de la política internacional del Estado Colombiano en el campo específico de la misión especial asignada y bajo las precisas instrucciones del presidente de la República, en tal condición está sujeto al régimen de inhabilidad e incompatibilidades establecido, en la Constitución Política».

En consecuencia, el presidente de la República no podía designar a la señora Alcocer García como embajadora en misión especial, pues el acto fue expedido en ejercicio de una competencia nominadora y representativa del Estado y recayó en la que se lee: […] mediante Decreto 0035 del 12 de enero de 2023, el señor presidente de la República designó como Embajador de Misión Especial a la señora Verónica Del Socorro Alcocer García, primera dama de la Nación. Asimismo la menciona la ANDJE en sus escritos presentados en el proceso, al efecto véanse los alegatos de conclusión de segunda instancia. 29 Parágrafo.

Los Embajadores y Embajadores en misiones especiales podrán viajar en primera clase, previa autorización del ministerio de Relaciones Exteriores. 30 Por el cual se fijan las escalas de viáticos para los empleados. 31 Concepto 26 de 18 de agosto de 2010. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 20 www.consejodeestado.gov.co sobre una persona ligada a él por matrimonio o unión permanente32, supuesto expresamente prohibido por el inciso primero del artículo 126 de la Constitución Política.

Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista que las designaciones discrecionales son susceptibles de control jurisdiccional y que el nominador debe ejercer su competencia dentro de los límites constitucionales y legales aplicables. En un Estado Social de Derecho, el ejercicio de la facultad nominadora —sin importar la tipología atribuida a la designación— no puede quedar sustraído del control y juzgamiento de la autoridad judicial competente, ni excluido de las prohibiciones establecidas por el orden jurídico, bajo el velo de la discrecionalidad o de la transitoriedad de la designación. La Corte Constitucional, en la sentencia T–978 de 201233, precisó que los jueces no solo deben aplicar las normas preestablecidas, sino también interpretarlas a la luz de los derechos constitucionales comprometidos en cada caso.

En esa oportunidad sostuvo que «los jueces deben llevar a cabo sus funciones en relación con el desarrollo y la aplicación de las normas preestablecidas. No obstante, aunado a la aplicación mecánica de la ley, el juez tiene la obligación de realizar un análisis jurisprudencial de cada caso en particular en el cual se estudie la aplicación de las normas conforme a la protección de los derechos constitucionales que se encuentran en juego.

Es decir que los jueces están supeditados a interpretar cada norma acorde al alcance de la protección de los derechos establecidos por la Constitución». Así, dado que está comprometido el acceso a la administración de justicia, derecho concordante y estrechamente vinculado con el debido proceso, el asunto debe ser susceptible de control mediante la nulidad electoral.

Esa interpretación es la que mejor se ajusta al caso concreto y la que garantiza un mayor alcance en la protección de los derechos fundamentales, conforme al criterio según el cual, «[e]n caso de encontrarse frente a varias posibles interpretaciones de una misma norma, el juez de instancia debe optar por implementar la que mejor se ajuste al caso en particular y la que brinde un mayor alcance en la protección de los derechos fundamentales de las partes.»34 La conclusión para este eje temático analizado a partir de la censura de nulidad, se apoya en tres premisas: i) el acto acusado es materialmente una designación para una misión especial; ii) ese nombramiento es controlable por la jurisdicción electoral, aunque este sea temporal, recaiga sobre una función transitoria y especial y tenga como destinatario a una persona particular; y iii) al provenir del ejercicio de 32 Véase nota al pie 28.

Sobre el punto, las sentencias C-089A-94 y C-537-93 de la Corte Constitucional indicaron que el calificativo de primera dama se predica, por regla general, de quien ostenta la calidad de cónyuge o compañera del primer mandatario. 33 M.P. Alexei Julio Estrada. 34 Ejusdem Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 21 www.consejodeestado.gov.co la facultad nominadora del presidente de la República sobre la representación internacional, debía observar la prohibición constitucional del inciso primero del artículo 126.

Por lo expuesto, se impone confirmar la nulidad de la designación demandada declarada por el tribunal a quo. 2.8. Improcedencia de órdenes patrimoniales dentro del medio de control de nulidad electoral Finalmente, en relación con el planteamiento del demandante relativo a la devolución de los valores reconocidos por concepto de viáticos, la Sección Quinta considera que el medio de control de la nulidad electoral es un juicio objetivo de legalidad.

Por ello, sus órdenes consecuenciales se circunscriben las previstas en el artículo 288 de la Ley 1437 de 2011, o al denominado restablecimiento político democrático, sin extenderse a compensaciones, devoluciones económicas ni a reconocimientos patrimoniales. Con buen criterio la Corte Constitucional en sentencia SU-329 de 8 de agosto de 202435 hizo la siguiente consideración: El medio de control de nulidad electoral es una acción pública que se caracteriza porque puede ser interpuesta por cualquier persona y, porque primordialmente su objeto va en la misma dirección del interés general.

Con la pretensión de nulidad electoral no se puede buscar nada distinto a salvaguardar el ordenamiento jurídico en sentido objetivo, y por ello, el control jurisdiccional a que se someten los actos electorales se realiza mediante la confrontación del acto con respecto a las normas jurídicas invocadas y el concepto de violación. Por consiguiente, un eventual reembolso de dineros al erario o una orden de contenido económico desborda el objeto de la nulidad electoral y resulta ajeno a la naturaleza de este medio de control y, de ser procedente, debe ventilarse a través de la acción correspondiente.

Finalmente, la Sección Quinta considera que, con base en lo acontecido y probado en el proceso, no existe razón jurídica para compulsar copias a las autoridades disciplinarias, penales ni de control fiscal, como lo solicitó la parte actora en el recurso de apelación, comoquiera que la ruptura de la presunción de legalidad del acto demandado, que conduce a confirmar la declaratoria de nulidad del decreto de nombramiento 0035 de 2022, no constituye, por sí sola, motivo suficiente para presumir la incursión en una conducta sancionable. 35 Sala Plena.

Expediente T-10.017.100. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 22 www.consejodeestado.gov.co 2.9. Conclusión En síntesis, el decreto demandado no podía valorarse únicamente desde su denominación formal.

Su contendido evidenció una designación temporal, especial y representativa del Estado colombiano en el exterior, sometida al control objetivo de legalidad propio de la nulidad electoral. Ahora bien, como fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de su facultad nominadora derivada del artículo 189.2 de la Constitución Política y recayó sobre una persona particular ligada a él por matrimonio o unión permanente, desconoció el inciso primero del artículo 126 superior.

Por ello, se confirmará la sentencia apelada, sin acceder a prestación económica alguna, por ser ajena a la naturaleza objetiva de este medio de control. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia. III. FALLA PRIMERO. RECHAZAR la solicitud de la parte demandante, atinente a dar aplicación al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.

SEGUNDO. Contra esta decisión no procede recurso alguno, de conformidad con el inciso sexto del artículo 271 del CPACA.

TERCERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 25 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual declaró la nulidad del Decreto 0035 del 12 de enero de 2023.

CUARTO. RECONOCER PERSONERÍA a la abogada María del Rosario Oyola Aldana, identificada con la cédula de ciudadanía 1.069.462.504 y portadora de la tarjeta profesional 190176 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en nombre de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme a las facultades otorgadas en el poder respectivo.

QUINTO. En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Salva el voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandada: Verónica del Socorro Alcocer García (Embajadora en Misión Especial) Radicación: 25000-23-41-000-2023-00233-04 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 23 www.consejodeestado.gov.co OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Salva el voto ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA Conjuez «Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»