11001031500020220625000 — Consejo de Estado

Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001031500020220625000 Demandante: MERCEDES SALAZAR DÍAZ Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DE CALDAS – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Temas: Causal 5ª de revisión. Nulidad originada en la sentencia. Requisitos para su configuración. Análisis de la incongruencia externa.

SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO OBJETO DE LA DECISIÓN No observando causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión, interpuesto por la señora Mercedes Salazar Díaz, por intermedio de apoderado judicial1, con el cual pretende que se infirme la sentencia dictada el 21 de octubre de 2021, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, instaurado por la recurrente en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas – Secretaría de Educación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La señora Mercedes Salazar Díaz presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas – Secretaría de Educación, en la que solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 7732-6 del 11 de octubre de 2017 y 10067-6 del 21 de diciembre del mismo año, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios 1 El recurso fue interpuesto por el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila, quien cuenta con poder especial conferido con los requisitos legales.

Sentencia de primera instancia 2. En sentencia del 31 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el ente territorial. Además, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la parte actora. 3. El a quo del proceso ordinario, en primer lugar, señaló que la obligación de los valores a cancelar por concepto de la homologación y nivelación, surgieron con ocasión de la Resolución 2231-6 del 22 de marzo de 2013, lo cual se hizo efectivo el 15 de abril de ese año. Agregó que dichas sumas se pagaron indexadas, por lo que no procede el reconocimiento de los intereses moratorios. 4.

La parte actora interpuso el recurso de apelación. 1.3. Sentencia de segunda instancia 5. En sentencia del 21 de octubre de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo. 6. La segunda instancia relató que el proceso de homologación del personal administrativo y el proceso de descentralización del servicio educativo, para lo cual aludió los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado e hizo un recuento normativo hasta la Ley 715 de 2001, que estableció que los departamentos certificarían a los municipios para que bajo el cumplimiento de ciertos requisitos también administraran los recursos del Sistema General de Participaciones, con la obligación de recibir el personal de los departamentos e incorporarlos a las plantas de personal de los entes territoriales. 7.

En segundo lugar, aludió a las pruebas recaudadas en el proceso y resaltó que mediante la Resolución 2231-6 del 22 de marzo de 2013, la Secretaría de Educación Departamental de Caldas le reconoció a la señora Salazar Díaz la suma indexada de suma indexada y el valor neto a pagar por concepto de retroactivo dentro del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial.

Lo cual se hizo efectivo el 15 de abril de 2013. 8. En tercer lugar, el Consejo de Estado citó la sentencia del 7 de diciembre de 2017 de esa Sección2, en la cual se indicó que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios por el pago retroactivo de nivelaciones 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15).

Sobre el particular, concluyó: Así las cosas, teniendo en cuenta que en el sub lite el pago de la nivelación salarial se efectuó el 15 de abril de 2013, según se indicó en la certificación emitida por la gobernación de Caldas3, y que la Resolución 2231-6 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 22 de marzo de 2013, se evidencia que no pasó ni un mes, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, en tanto se considera un plazo prudencial, sin que se haya incurrido en una dilación injustificada, dada la magnitud de los trámites económicos y administrativos para terminar el proceso de homologación y nivelación salarial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados 9.

El fallo se notificó el 19 de noviembre de 2021, de tal manera que la sentencia cobró ejecutoria el 26 de noviembre de la citada anualidad. II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 2.1. Demanda 10. Por medio de escrito enviado al correo de la Secretaría General del Consejo de Estado el 23 de noviembre de 2022, la señora Mercedes Salazar Díaz, por intermedio de apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión, en el que incluyó las siguientes pretensiones: “PRIMERO. – Declarar Infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, del 21 de octubre de 2021, bajo el número referenciado, que confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas.

SEGUNDO. – En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se reenvíe o remita el expediente al despacho de origen, es decir, Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, conformado por los consejeros de Estado Carmelo Perdomo Cuéter, Sandra Lisset Ibarra Vélez y César Palomino Cortés, para que se resuelva en debida forma, es decir, profiriendo un fallo favorable.

TERCERO. - Las demás que este Honorable Despacho considere necesarias”. 11. La parte recurrente precisó las etapas del procedimiento administrativo de homologación y nivelación salarial y reseñó el trámite judicial que se dio en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2. Causal de revisión invocada y sustento 12. Como causal de revisión la parte recurrente invocó la consagrada en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. 13.

La parte recurrente sostuvo que la sentencia del 21 de octubre de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado 3 Folio 37. Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co configura la causal del numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, es decir, configura una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso porque vulneró el principio de congruencia. 14.

En primer lugar, señaló que la sentencia es incongruente porque concluyó que “(…) si bien es cierto el pago efectuado a la parte que hoy demanda, fue realizado con posterioridad al proceso de homologación y nivelación salarial, ello no significa per se la configuración de la mora”. En este punto, sostuvo que el pago se hizo once años después de que el Ministerio de Educación Nacional dispusiera la incorporación a la planta de personal que tuvo lugar desde el año 2003, por lo que el actor infiere que “desde ese año se debía pagar el salario debidamente nivelado, de manera que los intereses correspondientes se veían causados a partir de esa época, es por eso que los intereses se requieren en tales extremos”. 15.

En segundo lugar, sostuvo que la decisión impugnada desconoce las normas preexistentes porque consideró que los intereses moratorios reclamados por la demandante no estaban regulados en una ley especial, “como si cada obligación en concreto debiera tener una norma particular para ejecutar su mora en caso de incumplimiento”, cuando tal pretensión tiene sustento en las normas civiles, laborales, procesales, tributarias, etc. 16.

En tercer lugar, expresó que dentro del plenario no existen pruebas que le permitieran al juez concluir que la parte actora solicitaba el pago de una mora causada por el periodo de un mes, que es el tiempo que se tardaron el pagarles la homologación, pues “si ese era el escenario de la reclamación, es más que obvio que no se hubiese iniciado todo un proceso judicial ante lo contencioso administrativo, con todas las etapas y trabas que la misma demanda”.

En este sentido, señaló lo siguiente: En este caso en concreto, la obligación nació en el momento mismo que se dio el traslado del personal, y NO cuando la administración decide a mutuo propio cuando nace a través de la resolución que ordena su pago; porque claramente se demoraron años en resolver el asunto, si nos remitimos a los múltiples actos administrativos que tuvieron que emitir, únicamente para emendar errores administrativos, que ahora, debe soportar el administrado; siendo así, la decisión no se ajustó a lo establecido en el artículo 281 del C.G.P, aquí ocurrió todo lo contrario a lo que predica el principio de congruencia, por cuanto que lo resuelto es un planteamiento desproporcionado, en el sentido que es incongruente, y por fuera de cualquier marco de legalidad que pueda presumirse de una sentencia judicial. 17.

En suma, para la demandante “lo que se resolvió en la sentencia, desconoció el principio de congruencia, de acuerdo con el cual el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como la parte demandada”. 2.3. Actuaciones procesales relevantes Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.1.

Auto admisorio de la demanda 18. Mediante auto del 5 de diciembre de 2022 se admitió la demanda, proveído que se notificó a las partes, integrándose en debida forma el contradictorio. 19. También se surtió la notificación al representante del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a esta última en los términos y para los efectos del artículo 610 del Código General del Proceso. 2.3.4.

Contestación de la demanda 2.3.4.1. Ministerio de Educación Nacional 20. El apoderado judicial4 de la entidad se opuso a las pretensiones de la demanda por cuanto los argumentos expuestos por la parte recurrente no corresponden a la causal 5.ª del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sino que busca reabrir el debate jurídico que se surtió en las instancias del proceso. 21.

En primer lugar, explicó que los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 20015 establecieron el procedimiento a seguir para incorporar a los docentes, directivos docentes y administrativos a las plantas de personal financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, el cual se debía llevar a cabo a más tardar el 21 de diciembre de 2003.

Añadió que para lograrlo era necesario realizar un estudio técnico previo que permitiera incorporar y homologar los cargos de acuerdo con las funciones, salario, requisitos y necesidades del servicio, bajo criterios de igualdad y equivalencia, frente al personal que laboraba en las plantas de las entidades municipales. Señaló que mediante la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional estableció las directrices para llevar a cabo este proceso que le correspondió adelantar a los entes territoriales. 22.

En segundo lugar, se refirió a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, a la causal de nulidad originada en la sentencia, al principio de congruencia y para demostrar que se respetó dicho principio indicó el problema jurídico planteado en la sentencia se encaminó a determinar si el demandante tenía derecho al “pago de intereses moratorios sobre el valor que le canceló la Secretaría de Educación de Manizales por la homologación y nivelación salarial de su cargo, en calidad de personal administrativo, realizado en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo”. 4 El jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional le confirió poder especial al abogado Carlos Alberto Vélez Alegría, con el lleno de los requisitos legales. 5 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151,288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.

Lo anterior, fue atendido por el Consejo de Estado, cuando concluyó que en el caso bajo estudio el pago de la nivelación salarial “se efectuó en el mes de mayo de 2014, tal como se indicó en la certificación de la entidad accionada, y que la Resolución 511 (sic) que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 11 de abril de 2014, se evidencia que solo pasó un mes, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, puesto que se considera un plazo prudencial”.

Para el Ministerio, esto es suficiente para descartar la causal invocada. 24. En tercer lugar, precisó la evolución normativa y jurisprudencial de la homologación y nivelación salarial dispuesta para los empleados incorporados en las plantas de personal de los municipios e indicó los pronunciamientos de la Corte Constitucional y de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que han determinado con carácter vinculante la incompatibilidad de condenar concomitantemente al pago de intereses moratorios e indexación, toda vez que los dos conceptos obedecen a la misma causa que es evitar la devaluación del dinero. 25.

Finalmente propuso la excepción de legalidad de la sentencia censurada, por considerar que es congruente con lo pedido, lo debatido y lo probado en el proceso y que se encuentra debidamente motivada, contiene un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, así como la decisión de las excepciones propuestas. 2.3.4.2.

Departamento de Caldas – Secretaría de Educación 26. La entidad territorial no contestó la demanda. 2.3.4.3. Concepto del Ministerio Público 27. La Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto dentro del proceso de la referencia y solicitó negar el recurso formulado. 28. En primer lugar, efectuó un recuento del asunto bajo estudio y de las normas que rigen tanto la homologación y nivelación del personal de educación incorporado a los entes territoriales, como del recurso extraordinario de revisión en punto de la causal de nulidad originada en la sentencia por infracción del principio de congruencia. 29.

En segundo lugar, explicó que no se configuró la causal invocada, dado que la sentencia recurrida no violó el principio de congruencia, pues las pretensiones y argumentos de la señora Salazar Díaz fueron resueltos, en concreto, la Subsección B de la Sección Segunda le explicó las razones por las cuales no tenía derecho al pago de los intereses moratorios por concepto de la nivelación y Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co homologación efectuada.

Por lo que no hay incoherencia alguna que soporte la prosperidad de esta demanda. 2.5. Etapa probatoria 30. Por auto dictado el 28 de febrero de 2023, se decretó la prueba consistente en la incorporación al proceso del expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, prueba de la cual se dio traslado a las partes en los términos del artículo 110 del Código General del Proceso.

Mediante providencia del 20 de marzo de 2023, se dispuso a través de la Secretaría General aclarar el expediente solicitado como prueba. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA ESPECIAL 3.1. Normatividad aplicable 31. El Título VI Capítulo I de la Ley 1437 de 2011, regula el recurso extraordinario de revisión. En él se indican los términos, causales y requisitos que deben cumplirse para su admisión y procedencia, en los artículos 248 a 2556, modificados parcialmente por la Ley 2080 de 2021. 3.2.

Presupuestos procesales de la acción 3.2.1. Competencia La Sala Veintisiete Especial de Decisión de esta Corporación es competente para conocer el presente recurso extraordinario de revisión, interpuesto por la señora Mercedes Salazar Díaz, con el cual pretende que se infirme la sentencia dictada el 21 de octubre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado por el recurrente en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas – Secretaría de Educación. 32.

Lo anterior, con fundamento en lo establecido en el artículo 249 la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado serán conocidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin exclusión de la sección que profirió la decisión7. 6 Las normas citadas fueron modificadas por los artículos 68 al 70 de la Ley 2080 de 2021. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-450 del 16.06.2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

En esta sentencia se consideró que “la expresión demandada simplemente implica que no se puede excluir de plano a todos los Magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se presenta una causal de impedimento, por lo cual es claro que no se afectan los principios de imparcialidad e independencia judicial.” Conforme al planteamiento anterior, no vulnera el principio de imparcialidad el conocimiento de un recurso extraordinario de revisión por parte de uno de los magistrados que aprobó la sentencia recurrida, toda vez que, no es jurídicamente admisible excluir a todos los consejeros que participaron de la decisión impugnada.

Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. Por su parte, el artículo 107 de la misma normativa creó las salas especiales de decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende, disposición con fundamento en la cual se expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en cuyo artículo 2º, señaló los asuntos de su competencia, asignándoles, entre otros, los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 3.2.2.

Oportunidad 34. En el sub examine se encuentra acreditado que la demanda se dirige contra la sentencia dictada el 21 de octubre de 2021, notificada el 19 de noviembre de 2021, la cual cobró ejecutoria el 26 de noviembre de 2021 y el recurso fue interpuesto el 8 de septiembre de 2022, lo que significa que se presentó dentro del término legal. 3.2.3.

Legitimación en la causa 35. En relación con el presupuesto referido a la legitimación en la causa, debe expresarse que la señora Mercedes Salazar Díaz está habilitada por activa y el Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas – Secretaría de Educación por pasiva, respectivamente, porque fueron las partes del juicio en el que se dictó la sentencia, objeto de la petición de revisión del vocativo de la referencia. 3.3.

Problema jurídico 36. Corresponde a la Sala determinar si procede infirmar el fallo dictado el 21 de octubre de 2021, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurado por la actora en contra del Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas, con el que se pretendía el reconocimiento y pago de los intereses moratorios que –a juicio de la accionante– se causaron como consecuencia de la dilación del procedimiento administrativo de homologación y nivelación salarial que se llevó a cabo con fundamento en lo dispuesto por los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 y en la Directiva Ministerial 10 de 2005. 37.

En consecuencia, con fundamento en la situación fáctica señalada por la parte actora, el material probatorio recaudado y los argumentos expuestos en el libelo introductorio, en la contestación del Ministerio de Educación Nacional y el concepto del Ministerio Público, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si se configura en el presente caso la causal 5ª de revisión, Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consagrada en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, referida a existir nulidad en la providencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso alguno. 38.

Como subproblema jurídico, corresponde establecer si en la sentencia se incurrió en desconocimiento de los principios del debido proceso y de congruencia, que conlleve a invalidar la decisión. 39. Para resolver el problema y el subproblema planteados, la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión; ii) causal de nulidad originada en la sentencia; iii) principio de congruencia y violación de este como causal de invalidez; y iv) análisis del caso concreto. 3.4.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión 40. Este recurso, regulado en los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas, ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley8. 41.

Las providencias susceptibles del recurso son “(i) las dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.”9 42.

Para la interposición del recurso deben atenderse los requisitos de las demandas ordinarias, indicados en el artículo 252 de la Ley 1437 de 2011, especialmente, el recurrente debe señalar, justificar y acreditar en grado de plenitud probatoria el supuesto de hecho de la causal o causales consagradas en el artículo 250 ejusdem, en que se funda el recurso. 43.

Constituye un presupuesto de especial trascendencia que la parte actora aporte las pruebas necesarias, pertinentes e idóneas, encaminadas a acreditar la causal de nulidad que alega. 8 El marco teórico y conceptual del recurso extraordinario de revisión con las características esenciales que se indican ha sido construido por esta Corporación, entre otras, en las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2.03.2010, Rad.

REV-2001-00091, 6.04.2010, Rad. REV-2003-00678, 20.10.2009, Rad. REV-2003-00133, 12.07.2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14.03.1995, Rad. REV-078, 16.02.1995, Rad. REV-070, 20.04.1993, Rad. REV-045 y 11.02.1993, Rad. REV- 037; Sección Tercera, sentencia del 22.04.2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15.07.2010, Rad. 2007- 00267. 9 Corte Constitucional, Sentencia C-520 del 4.08.2009, M.P. María Victoria Calle Correa Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.

En este orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta, la causal invocada y las alegaciones expuestas por el recurrente, de forma tal que no le es dable a éste realizar elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. 45.

En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas. Por ello, en este escenario, la labor de la Sala no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo10. 46.

Tampoco es posible que se cuestione la valoración probatoria efectuada por el juez ordinario, pues no se trata de corregir “los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de la inobservancia de las reglas propias de la sentencia, que vician su validez.”11 47.

En virtud de lo expuesto, se advierte que este recurso tiene como finalidad principal la revisión de las decisiones adoptadas injustamente, es decir, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar los errores judiciales como los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de 10 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 27.01.2004.

Rad. (REV) 2003-0631, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: “… no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.

( )”. En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión "( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )".

Sobre la naturaleza taxativa del recurso extraordinario de revisión ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29.04.2015, M.P. Danilo Rojas Betancourt; 25000-23-26-000-1999-00319-01(26239); Sección Primera, Sentencia de 26.11.2018, radicado 11001-03-24-000-2009- 00616-00(REV), M.P. Nubia Margot Peña Garzón Sala Cuarta Especial de Decisión, Sentencia del 13.10.2020, M.P. Alberto Montaña Plata, Rad. 11001-03-15- 000-2019-00119-00(REV).

Esta última sentencia cuenta con la siguiente cita original “Al respecto consultar sentencias de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de: 17 de julio de 2013, rad. 11001- 03-15-000- 2009-00062(REV); 26 de febrero de 2013, rad. 11001-03-15-000-2008- 00638-00(REV) y de 18 de octubre de 2005, rads. 11001-03-15-000-1998-00173- 00(REV) y 11001-03-15-000-1999-00226-00(REV).” 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2015.

M.P. Alberto Yepes Barreiro (E); Sala Veintisiete (27) Especial de Revisión, Sentencia del 3.04.2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV); Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicación de la norma correspondiente, o indebida aplicación de esta (error de derecho)12. 3.5.

La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso 48. Este supuesto corresponde a la causal consagrada en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la cual “Son causales de revisión: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”13. 49.

La causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance, para evitar que ella se emplee con la única finalidad de que el juez de la revisión se convierta en uno de instancia. Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha delimitado las circunstancias que pueden configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada uno de los supuestos consagrados en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil -hoy 133 del Código General del Proceso-, e incluyó aquellas que, no obstante, no estar consagradas en esa normatividad, igualmente, permiten interponer el medio de impugnación, por constituir violaciones al debido proceso. 50.

En efecto, sobre la nulidad originada en la sentencia como causal de revisión, la Sala Plena de esta corporación, en sentencia del 5 de abril de 201614, explicó: “9. El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez. La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia15: … 9.4.

Pretermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso. 12 De cualquier forma, será forzoso analizar con cuidado los argumentos esgrimidos por la parte actora, con el fin de detectar si lo que se cuestiona es, realmente, una actuación contraria a la ley o carente de justificación o, si el propósito del demandante es que se revise la decisión, como si el proceso en sede de lo contencioso administrativo pudiera constituirse en una nueva instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 14.08.2008, Rad. 16.594 13 En cuanto al alcance de esta causal, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, Sentencia del 7.04.2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro Rad 110010315000201300358-00;

Sala Décima Especial de Decisión, Sentencia del 1.11.2016, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. Sala Veintisiete (27) Especial de Revisión, Sentencia del 3.04.2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV); Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, Sentencia del 1º.03.2018, M.P. Cesar Palomino Cortés;

Rad. 11001-03-15-000-2012-00230- 00(REV); Sala Veintisiete Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-03970-00(REV). 14 Consejo de Estado, Sala Catorce Especial de Decisión, M.P. Danilo Rojas Betancourth, Rad. Radicación: 110010315000 2008 00320 00. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencias de 11.05.1998, rad.

REV-093; de 18.10,2005 rad. 2000-00239, de 20.10.2009, rad.REV-2003-00133; y de 7.04.2015, M.P. Jorge Octavio Ramírez; Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11.06.2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia del 14.12.2009, rad. 2006-00123. Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.5.

Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez (…).”16 51. Igualmente, se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración directa del artículo 29 constitucional, evento en el cual corresponderá al juez determinar si el hecho que se considera vulnerador del debido proceso, puede configurar la causal de revisión citada, circunstancia que se deriva de la exigencia de actuar como juez de constitucionalidad y de convencionalidad en garantía de los derechos fundamentales de quienes intervienen en un proceso judicial.17 52.

Así lo entendió la Sala Especial de Decisión Veintiséis (26) de esta Corporación, al indicar que “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo [hoy 133] y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29”18. 53.

Es importante aclarar que en estos casos, el juez no está creando una causal diferente de las legalmente reconocidas, en la medida en que la nulidad originada en el fallo se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial es el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para invalidar el fallo de instancia, pues no toda irregularidad tiene la capacidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso, sino únicamente aquellas que tengan un carácter sustancial, en la medida en que incidan en el sentido de la decisión, por afectar el núcleo esencial o contenido constitucionalmente vinculante del derecho al debido proceso. 54.

Cabe destacar que el legislador, en el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, previó que en aquellos eventos en que se llegare a encontrar acreditada esta causal se debe declarar la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la circunstancia que originó la revisión, y se devolverá el proceso a la autoridad judicial que dictó la sentencia, para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda. 16 Si bien la sentencia citada hace referencia a las causales contempladas en el Decreto 01 de 1984, tiene plena vigencia en relación con la invocada por el recurrente que se encuentra contemplada actualmente en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sentencia del 8.05.2018, M.P. Alberto Yepes Barreiro Rad.

Rad. 1998-153-01 (REV), unificó el criterio sobre el alcance de la causal, precisando que puede configurarse por evidenciarse una violación del artículo 29 Constitucional – debido proceso. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial No. 26., M.P. Olga Melida Valle de De la Hoz. Rad: 11001-03-15-000-2011-01639-00.

En la citada Sala, se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido. Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.

Bajo el anterior marco normativo y conceptual se analizarán los argumentos del recurso en el presente asunto, reiterando que se tendrá en cuenta el carácter sustancial de la irregularidad alegada, esto es, aquél que resulte determinante para el sentido de la decisión. 3.6. Principio de congruencia 56. La congruencia procesal se ha definido como: “el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso- administrativo) o de los cargos o imputaciones penales formulados contra el sindicado o imputado, sea de oficio o por instancia del ministerio público o del denunciante o querellante (en el proceso penal), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas”.23 57.

En virtud de este principio, el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones de la demanda y por los argumentos expuestos en las instancias del proceso, existiendo una correspondencia entre ésta y los hechos que se esgrimen en la demanda. 58. Se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión a los procesos que se adelantan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto por el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.19 59.

En torno a esta disposición, el Consejo de Estado ha señalado que la congruencia debe ser interna y externa20. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, esto es la externa, a que la decisión contenida en la parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación. 60.

En relación con este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expresó: “El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.

La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y 19 Las citadas normas procesales establecen que “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieran sido alegadas si así lo exige la ley.

(…)” 20 Consejo de Estado, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2020, M.P Rocío Araújo Oñate, 11001-03-15-000-2019-03970-00(REV). En esa sentencia se infirmó el fallo por el haberse incurrido en contradicción entre la parte motiva y la resolutiva del fallo de segunda instancia, por falta de comprobación de la coincidencia de las reglas y subreglas contenidas en la sentencia de unificación de jurisprudencia del 28 de agosto de 2018, aplicables al caso concreto, con lo resuelto en los actos administrativos demandados.

También se consideró que se incurrió en incongruencia externa porque no se examinaron las pretensiones de la demanda y se les dio a las mismas un alcance y finalidad que no tenían. Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en concordancia con el 305 del C.P.C., [hoy 281 del C.P.G.] que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones.”21 61.

Conforme con lo expuesto, este principio tiene como finalidad que la providencia tenga concordancia y armonía entre lo pretendido, lo pedido por las partes y lo decidido por el juez22, en ausencia de lo cual la providencia no es válida, porque el fallador excede su competencia, la que -se reitera- está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda, lo cual ratifica que constituye un elemento de validez de esta23. 62.

Efectuadas las anteriores consideraciones sobre la causal de nulidad alegada, se analizarán las razones expuestas en la demanda, con el fin de establecer si encuadran en el supuesto de hecho de la causal invocada y los lineamientos que al respecto ha señalado la Sala Plena de esta Corporación, que tienen carácter vinculante para las Salas Especiales y las Secciones al momento de resolver un recurso de esta naturaleza. 3.7.

Análisis del caso concreto con fundamento en la causal de revisión alegada y los supuestos fácticos y jurídicos en que se fundamenta 63. La parte actora consideró que la sentencia debe ser invalidada, por desconocimiento de los principios del debido proceso y de la congruencia, principalmente porque en la demanda pidió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios correspondientes a la duración completa del procedimiento administrativo de homologación y nivelación de los cargos y desde la incorporación de la demandante al cargo en la planta de personal del departamento y, contrario a ello, en la sentencia se interpretó que el reconocimiento se circunscribía al mes que transcurrió entre la expedición del acto 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16.08.2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, Rad. 12668.

Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, Sentencia del 28.05.2020, M.P. Cesar Palomino Cortés, Rad. Rad. 11001-03-25-000-2013-00838-00, Sección Cuarta, Sentencia del 26.07.2013, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Rad. 25000-23-27-000-2008- 00228-02(18380); Sentencia del 22.03.2013, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Rad. 63001-23-31-000- 2010-00110-01(19136);

Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia del 26.10.2017, M.P. Cesar Palomino Cortés, Rad: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15); Sala Veintisiete (27) Especial de Revisión, Sentencia del 3.04.2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV); Sala Veintisiete Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-03970- 00 (REV). 22 Corte Constitucional, Sentencia T-961 de 2000, reiterada en la T-079 de 2018.

M.P. Carlos Bernal Pulido 23 Corte Constitucional, Sentencia T-455 del 25.10.2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. En esta sentencia la Corte precisó que “El juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.

El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello.” En esa medida es parte del núcleo esencial del debido proceso. Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo y el pago efectivamente realizado que correspondió a un mes y no a once años. 64.

Dicho argumento implica examinar las pretensiones de la demanda, las excepciones propuestas por la parte demandada, la sentencia de primera instancia, el recurso de apelación y la decisión de segunda instancia, con el fin de determinar si existe correspondencia entre unos y otros, como lo exige el artículo 281 del C.G.P. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Pretensiones 1.

La nulidad de las Resoluciones 7732-6 de 21 de octubre de 2017 y 10067-6 del 21 de diciembre de 2017, notificado el 26 del mismo mes y años, mediante las cuales se le negó el reconocimiento de los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó las siguientes condenas: (i) Pagar los intereses moratorios a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación – 10 de febrero de 1997 al año 2009 - y en adelante hasta el día en que se hizo efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, en abril de 2013.

(ii) Pagar los intereses moratorios liquidados con base en el interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago. (iii) Liquidar y pagar los intereses reclamados con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se le reconoció. Excepciones propuestas El Ministerio de Educación Nacional propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y de prescripción El departamento de Caldas propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, falta de legitimación en la causa por pasiva, buena fe, inaplicabilidad de los intereses moratorios e inepta demanda.

Audiencia inicial y fijación del litigio El 21 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Caldas fijó el litigio señalando que se circunscribía a determinar si ¿se causaron intereses moratorios con ocasión al pago de los valores por homologación y nivelación salarial reconocidas en las Resoluciones No. 2231-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada mediante la Resolución No. 4691-6 del 04 de julio de 2013, modificada a su vez por la Resolución No. 9168-6 del 11 de diciembre de 2014? En caso de la que respuesta fuese afirmativa, ¿Cuál de las entidades demandadas en la llamada a responder sobre las pretensiones de la actora? Sentencia de primera instancia En primer lugar, previo a abordar el fondo del caso, declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Caldas, situación que relevó la obligación de estudiar las demás excepciones propuestas por ese ente.

En segundo lugar, el a quo aludió al proceso de homologación y nivelación salarial, luego precisó la naturaleza jurídica de los intereses moratorios y explico que estos tienen un carácter indemnizatorio por Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los perjuicios que causa la tardanza en el cumplimiento de las obligaciones.

En consecuencia, determinó que aquellos no son acumulables con la indexación. Seguido, abordó el estudio del caso concreto, para lo cual citó las decisiones precedentes del Consejo de Estado, que en casos similares ha concluido que para la procedencia de los intereses moratorios es necesario que aquellos estén expresamente señalados en los actos administrativos que los reconocieron, lo cual no ocurrió, por lo que no procedían.

En tercer lugar, el Tribunal Administrativo de Caldas precisó que como el pago a la señora Salazar Díaz se hizo dentro del mes siguiente al reconocimiento de la nivelación y homologación salarial, tampoco hay lugar a la indexación. Recurso de apelación La parte actora, en primer lugar, insistió en que en el presente caso hay lugar al reconocimiento de los intereses toda vez que dicha obligación surgió de la tardanza en el pago del retroactivo por parte de la administración. En segundo lugar, expuso que no es necesario que exista una norma especial y expresa que regule los intereses de mora en materia de homologaciones porque por analogía y equidad se puede cumplir con ese deber constitucional que surge de la responsabilidad del Estado.

Agregó que es inadmisible que el juez exija una norma que regule ese pago específico porque si bien es cierto que no existe una norma en la materia, lo cierto es que el trabajador tiene derecho a reclamarlos. En tercer lugar, afirmó que la indexación y los intereses moratorios son conceptos de naturaleza distinta de ahí que es equivocado suponer que la interpretación que se genera un doble pago por la misma causa, puesto que la indexación hace alusión a la actualización de las sumas adeudadas, y los intereses moratorios se refieren a la sanción de pago causada por la demora en el reconocimiento de una obligación, la cual repara los perjuicios causados.

Finalmente, manifestó que la mora en el reconocimiento y pago del retroactivo es imputable única y exclusivamente a las entidades demandadas dentro del marco de sus competencias quienes tienen el deber de reparar los daños y asumir las consecuencias de su retraso en el cumplimiento de las respectivas obligaciones pagando los respectivos intereses.

Sentencia de segundo grado (ratio decidendi) La segunda instancia relató que el proceso de homologación del personal administrativo y el proceso de descentralización del servicio educativo, para lo cual aludió los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado e hizo un recuento normativo hasta la Ley 715 de 2001, que estableció que los departamentos certificarían a los municipios para que bajo el cumplimiento de ciertos requisitos también administraran los recursos del Sistema General de Participaciones, con la obligación de recibir el personal de los departamentos e incorporarlos a las plantas de personal delos entes territoriales.

En segundo lugar, aludió a las pruebas recaudadas en el proceso y resaltó que mediante la Resolución 2231-6 del 22 de marzo de 2013, Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Secretaría de Educación Departamental de Caldas le reconoció a la señora Salazar Díaz la suma indexada de suma indexada y el valor neto a pagar por concepto de retroactivo dentro del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial.

Lo cual se hizo efectivo el 15 de abril de 2013. En este sentido, expresó: Siendo este es el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial de la actora, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del personal administrativo del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.

Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento del retroactivo de la nivelación salarial respecto del pago efectivo, indicando que “trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial”24.

En igual sentido, tercer lugar, citó la sentencia del 7 de diciembre de 2017 de esa Sección25, en la cual se indició que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios por el pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, lo cual no ocurre en este caso.

Tal postura, fue reiterada en la sentencia del 23 de agosto de 2018, donde se insistió en que “no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento26”. En tercer lugar, explicó que en el presente caso, el pago de la nivelación salarial se efectuó el 15 de abril de 2013, según la certificación emitida por la gobernación de Caldas27, y que la Resolución 2231-6 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 22 de marzo de 2013, lo que “evidencia que no pasó ni un mes, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, en tanto se considera un plazo prudencial, sin que se haya incurrido en una dilación injustificada, dada la magnitud de los trámites económicos y administrativos para terminar el proceso de homologación y nivelación salarial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados”. 65.

El recuento procesal realizado por la Sala permite evidenciar que el problema jurídico que se resolvió en la sentencia de segunda instancia y la ratio 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15). 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15). 27 Folio 37.

Asunto diferente es que la parte actora haya solicitado el reconocimiento de los intereses moratorios desde la “causación” del derecho, entendiendo como tal cada uno de los meses que fueron objeto de homologación y nivelación salarial posterior, y el operador jurídico le haya aclarado que estos sólo proceden desde la exigibilidad de la obligación, en el evento de dilatarse el pago, situación que no acaeció en el sub examine. 67.

También se le precisó a la parte demandante que la obligación tan solo se hizo exigible el 22 de marzo de 2013, con ocasión del proferimiento del acto administrativo definitivo28 que reconoció el derecho y, en consideración a que el pago se realizó en el mes de abril del mismo año, esto es, solo un mes después, no se puede predicar la existencia de mora, por cuanto no se presentó una dilación injustificada de la que se originara el deber de indemnizar a la beneficiaria de la prestación económica. 68.

En efecto, la obligación de pagar las sumas de dinero que fueron reconocidas en forma retroactiva e indexada se hizo exigible cuando se expidió el acto administrativo definitivo con el fin que finalizó el trámite de homologación y nivelación29 el cual quedó ejecutoriado y, como lo aclaró el Consejo de Estado, en la sentencia cuestionada, en el mismo no se ordenó el pago de suma alguna por el concepto pretendido y la beneficiaria tampoco lo solicitó en esa oportunidad. 69.

Se destaca que la demandante solicitó el pago de un valor al que no tenía derecho, por cuanto con antelación a la ejecutoria de la resolución de reconocimiento de las prestaciones la obligación no era exigible, en consideración a que no se había determinado que la beneficiaria cumpliera con los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para tener el derecho a la homologación y nivelación ni se habían liquidado los valores que le correspondían, como consecuencia de la aplicación de las normas al caso concreto. 70.

Cabe resaltar que una obligación es exigible cuando se puede demandar ejecutivamente y en este caso el mérito ejecutivo solo surgió con la ejecutoria de la Resolución 2231-6 del 22 de marzo de 2013. Por esa misma razón, no tenía la 28 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo los actos definitivos son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y los que hacen imposible continuar la actuación. 29 La Corte Constitucional ha diferenciado entre causación del derecho y exigibilidad en materia de reconocimiento de prestaciones laborales, entre otras en la Sentencia SU-138 del 14.05.2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Lo anterior al establecer que el requisito de la edad para tener derecho al reconocimiento de la pensión sanción es una condición de exigibilidad y no de causación, señalando que los dos fenómenos ocurren en momentos distintos. Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posibilidad de generar alguna sanción por su incumplimiento y los intereses moratorios tienen naturaleza indemnizatoria30. 71.

Lo anterior deviene de la redacción del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual, constituyen título ejecutivo las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria en los cuales conste el reconocimiento de un derecho. 72. No puede entenderse el principio de congruencia como la obligación del operador jurídico de conceder las pretensiones de la demanda en los términos precisos en los que estas son formuladas, sino que el mismo consiste en fijar el litigio de acuerdo con lo pedido y, finalmente, establecer si le asiste el derecho a la parte actora para acceder o no a ello, con fundamento en argumentos claros y precisos y eso fue lo que se hizo en la sentencia cuya infirmación se pretende. 73.

Efectivamente, se pidió el pago de intereses moratorios derivados del procedimiento administrativo de homologación y nivelación y sobre ello se resolvió, solo que fijando los extremos temporales de causación y exigibilidad de acuerdo con la naturaleza jurídica de la obligación laboral objeto de reconocimiento. 74. Tampoco puede considerarse, como lo afirma la parte recurrente, que la motivación fuese insuficiente o defectuosa porque en el fallo objeto de censura se explicó bajo el principio de razón suficiente y con fundamento en la línea jurisprudencial clara y univoca de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque no procedía el pago de intereses moratorios con ocasión del procedimiento de homologación y nivelación salarial, con fundamento en la exigibilidad de la obligación a partir del reconocimiento. 75.

Tal línea jurisprudencial está consignada en las sentencias que se citaron en el fallo que corresponden a las dictadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 7 de diciembre de 201731 y el 23 de agosto de 201832, cuyas principales consideraciones se transcribieron ampliamente. 76. En esas sentencias se resolvieron casos con idéntica situación fáctica y en ellas se expresó que “transcurrió tan solo un mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente 30 Corte Constitucional, Sentencia C-604 del 1.08.2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

En esta sentencia se aclaró que los intereses moratorios “son aquellos que se pagan para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida. La mora genera que se hagan correr en contra del deudor los daños y perjuicios llamados moratorios que representan el perjuicio causado al acreedor por el retraso en la ejecución de la obligación.” 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 7.12.2017, M.P. William Hernández Gómez, (0905-2015). 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15).

Adicionalmente, para que la falta de motivación dé lugar a declarar la nulidad de la sentencia tiene que ser total y no parcial, pues si se dejó de resolver algún extremo de la litis, situación que aquí no ocurrió, se cuenta con la figura jurídica de la adición del fallo. Así lo ha considerado esta Corporación, al precisar: “10. En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada, y ha señalado que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta [corresponde a la causal 5ª de la Ley 1437 de 2011].

De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial (…).”34 78.

Finalmente, contrario a lo afirmado por la parte recurrente, en la sentencia sí se aplicaron las normas jurídicas que fijaron los lineamientos para el procedimiento de homologación y nivelación y se estableció el tiempo que tardó el trámite hasta la decisión definitiva, solo que de ellas no podía derivarse el reconocimiento automático de intereses moratorios como lo pretendía la parte demandante. 79.

En virtud de lo expuesto, tal como lo afirmó el Ministerio de Educación Nacional, lo pretendido por la parte actora es que se revise nuevamente lo decidido por la autoridad judicial que resolvió el caso en segundo grado, como si se tratara de una tercera instancia, pues no se puede predicar que el fallo sea incongruente por el solo hecho de no haber accedido a las pretensiones de la demanda. 80.

Las razones expuestas son suficientes para declarar infundado el recurso por la causal descrita en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que la sentencia no incurrió en irregularidad alguna que pueda invalidarla ni vulnera el principio de congruencia externa, en la medida en que se pronunció sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones y explicó bajo el principio de razón suficiente porque no estaban llamadas a prosperar. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15). 34 Si bien la sentencia citada hace referencia a las causales contempladas en el Decreto 01 de 1984, tiene plena vigencia en relación con la invocada por el recurrente que se encuentra contemplada actualmente en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia. Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.7.

Conclusiones y decisión 81. En el asunto sub judice la parte actora no logró acreditar que se presentó una nulidad originada en la sentencia, pues lo alegado no corresponde a una circunstancia capaz de invalidar la providencia, sino que equivale a un cuestionamiento sobre la interpretación razonable de las normas sustanciales y a la valoración adecuada de las pruebas allegadas. 82.

Lo anterior, por cuanto la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado aplicó al caso las reglas normativas y jurisprudenciales que regulan la materia, dictó la providencia con pleno respeto de estas y en armonía con las pretensiones de la demanda y los argumentos del recurso de apelación. 3.8. Costas y perjuicios 83.

Sobre la procedencia de condenar en costas y perjuicios en el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso final del artículo 255, con la modificación introducida por el 70 de la Ley 2080 de 2021, según cual “si se declara infundado el recurso se condenará en costas y perjuicios al recurrente”, es aplicable al sub examine, por haberse presentado el recurso en vigencia de la referida disposición. 84.

Sin embargo, dicha norma no consagra los parámetros para su procedencia y liquidación, por lo que corresponde realizar la integración normativa con el Código General del Proceso, que lo regula en el artículo 365, canon que en el numeral 8º establece que “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” 85.

Por su parte, el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados, causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, en virtud del numeral 4.º del artículo 366 de la misma normativa, se deben fijar con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el artículo 5.º del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016. 86.

Adicionalmente, debe señalarse que, bajo las reglas del C.G.P., la condena en costas se soporta en un criterio netamente objetivo valorativo; en este caso, frente a la parte a la que se le declara infundado el recurso extraordinario de revisión y resultan procedentes, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”35. 35 De acuerdo con la Corte Constitucional “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.

Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 87.

Si bien no aparece en el expediente prueba de gastos y expensas, si resultan demostradas las agencias en derecho, por cuanto el Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda, con argumentos que resultaron útiles para el análisis de la presente decisión. 88. En consecuencia, la parte actora será condenada al pago de agencias en derecho, dado que por virtud del artículo 253 del CPACA, en armonía con lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, opera en contra de la parte vencida en el recurso. 89.

Se fija como agencias en derecho a cargo de la parte recurrente la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV), a la fecha de ejecutoria de esta sentencia a favor del Ministerio de Educación Nacional, que será liquidado por la Secretaría General del Consejo de Estado. 90. Lo anterior en aplicación de los criterios contenidos en el artículo 2.º del acuerdo previamente citado que hacen referencia a la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado de la parte que venció en el juicio.

La cuantía en este caso no está determinada, pero sería determinable a partir del monto del reconocimiento por concepto de nivelación salarial. 91. Al respecto, se encuentra acreditado que la cartera de educación compareció al presente proceso por intermedio de apoderado judicial constituido desde el momento en que fijó el proceso en lista, habiendo intervenido eficazmente con la contestación de la demanda, extendiéndose su gestión durante el trámite del proceso que, por su naturaleza de recurso extraordinario, constituye un mecanismo célere. 92.

Se trata en consecuencia de una gestión que tuvo una duración de seis (6) meses y en la que, por el diseño procesal, la intervención se limita a la contestación de la demanda y, eventualmente, al debate probatorio sin que resulte necesario alegar de conclusión o interponer recurso alguno al ser el trámite de única instancia. 93. Con respecto a la calidad de la actuación profesional, se evidencia que la defensa judicial de la entidad demandada presentó argumentos jurídicos encaminados a desvirtuar la configuración de la causal de revisión alegada, por lo que la suma fijada en esta oportunidad –que es igual al monto mínimo permitido- responde a criterios de idoneidad, razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, según se analizó en precedencia36. propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.

Sentencia C-157/13. MP. Mauricio González Cuervo. 36 El monto de las agencias en derecho se realizó con la aplicación de un test leve de proporcionalidad con la utilización de los criterios de razonabilidad expuestos. Demandante: Mercedes Salazar Díaz Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220625000 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 94.

No se condena por concepto de gastos y expensas ni por perjuicios por no haberse comprobado su causación. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No 27, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión en lo relacionado con la causal 5ª de revisión, referida a la nulidad originada en la sentencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte recurrente en favor del Ministerio de Educación Nacional, en la modalidad de agencias en derecho, por la cantidad de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, la que será liquidada por la Secretaría General del Consejo de Estado.

TERCERO: ABSTENERSE DE CONDENAR a la parte recurrente por concepto de gastos, expensas y perjuicios, por no aparecer causados. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE MILTON CHAVES GARCÍA (E) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Con salvamento parcial de voto MARÍA ADRIANA MARÍN Este documento fue firmado electrónicamente. Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081