CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 2 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño (sala primera de decisión), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El señor Jorge Humberto Erazo Rosero, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 19159 de 26 de junio y RDP 27179 de 11 de septiembre, ambas de 2019, por las cuales se negó al actor la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar tal prestación a partir del 17 de marzo de 2011, en cuantía equivalente al 75% «[ ] del promedio mensual de los salarios y factores salariales devengados entre los años 2010-2011» (sic); junto con «[ ] los aumentos automáticos que ordena la Ley 71 de 1988 [ ]», la indexación de las sumas adeudadas y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que nació el 1º de julio de 1950, «[ ] inició su carrera al servicio de la educación en el año de 1976 [ ]» y solicitó el 18 de marzo de 2019 el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, le fue negada a través de los actos acusados, con el argumento de que su vinculación a partir de 1993 fue del orden nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; 1º, 3º y 41 de la Ley 114 de 1913; 1º y 15 de la Ley 91 de 1989 y 2º del Decreto 196 de 1991. Arguye que «[…] cumplió con los requisitos exigidos por las normas [ ] para el reconocimiento de la pensión gracia. En efecto, se encuentra que [ ] prestó sus servicios laborales personales como docente de tiempo completo durante más de 20 años en entidades educativas oficiales; y que en el momento de solicitar el reconocimiento de tal prestación reunía la edad exigida de cincuenta años y las demás condiciones establecidas en la ley». 1.2 Contestación de la demanda.
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no; propuso las excepciones que denominó inexistencia de vulneración de principios constitucionales legales, cobro de lo no debido y prescripción. Asevera que «[…] el actor inició su carrera al servicio de la educación en el año 1976 mediante Decreto No. 745 de agosto 31 de 1976 y posteriormente [fue] vinculado mediante Resolución No. 033 del 6 de agosto de 1990, sin embargo, no es cierto que la vinculación sea territorial, pues se consideran del orden NACIONAL, en tanto en los nombramientos intervino el Ministerio de Educación Nacional [ ]» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Nariño (sala primera de decisión), mediante sentencia de 2 de noviembre de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] del Certificado de Historia Laboral se determina que los nombramientos efectuados con anterioridad a 1990 tuvieron carácter territorial (departamental y municipal) [ ]; a partir del 1 de septiembre de 1990 al 30 de junio de 1993, fue de carácter nacional a través de nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación, nombramientos ratificados por esa misma entidad [ ] y, posteriormente, desde el 16 de octubre de 1993 al 1 de enero del 2015, de carácter municipal, nombrado por el municipio de Pasto [ ].
Así las cosas, teniendo en cuenta que no es dable computar los tiempos servidos en carácter nacional, se tiene que el docente acreditó haber prestado servicios por 21,1 años con carácter territorial y, por consiguiente, se cumple con el requisito de tiempo de servicio [ ]». En consecuencia, declaró «[ ] probada la excepción de prescripción, respecto de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 18 de marzo de 2016 [ ]» y la nulidad de los actos acusados y ordenó «[ ] reconocer y pagar la correspondiente pensión gracia a favor del [actor], liquidándola con el 75% del promedio de lo percibido por [él] durante el año anterior a la adquisición del estatus.
Se aclara que lo devengado anualmente, se liquidará teniendo en cuenta una doceava parte de dicha prestación [ ]» (sic). 1.4 El recurso de apelación. La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, pues, en su criterio, «[ ] la vinculación del actor no es del orden territorial. El acto de nombramiento (Decreto No. 745 de agosto 31 de 1976) aun cuando se suscribe por el Secretario de Educación Pública de Nariño y el Delegado del Ministerio de Educación Nacional, [es] proveniente del Ministerio de Educación Nacional, ente a cargo de quien se encontraba para la época el manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos y otros, de donde se infiere que los tiempos laborados por el actor anteriores al 31 de diciembre de 1980, eran de carácter nacional y no territorial, razón por la cual el tiempo acreditado y la vinculación que se aduce no puede atenderse como el cumplimiento del requisito exigido en el ordenamiento jurídico para ser beneficiario de la pensión gracia [ ]» (sic).
Que «[ ] se desestiman los tiempos de servicios prestados como docente de HORAS CATEDRA, a partir del 1º de septiembre de 1990, vinculado a través de resoluciones emitidas por el Gobernador y sometidas a consideración del Delegado del MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, para su correspondiente aprobación, mismas que si en gracia de discusión son tenidas en cuenta, pueden tener el carácter de NACIONALES, conforme lo dispone el Decreto 3157 de 1968, en su artículo 29 y se desestiman en tanto en su nombramiento intervino igualmente el Ministerio de Educación Nacional […]» (sic).
Sostiene que «[ ] el tiempo de servicio prestado por el actor en el Municipio de Pasto a partir de 1993, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia por ser éste de Carácter Nacional. Se desestiman también, en virtud de lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual establece que el carácter del régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 01 de enero de 1990 es de orden NACIONAL» (sic).
Por ende, «[ ] los tiempos laborados por el demandante en su calidad de docente del Departamento de Nariño y/o Municipio de Pasto (N), desde el año 1993, son certificados por el ente territorial para el cual prestó sus servicios, sin embargo, teniendo en cuenta que dichos tiempos corresponden a una nueva vinculación, los mismos se consideran para todos los efectos nacionales [ ]» (sic).
Agrega que «[ ] en el evento de confirmar la decisión del A QUO, en cuanto a ordenar a la Entidad a reconocer y pagar la pensión gracia, [ ] solicito no condenar en costas a la Entidad […]» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 17 de enero de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 12 de agosto siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes guardaron silencio y el Ministerio Público emitió concepto. 2.1 Ministerio Público.
El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que el fallo de primera instancia se debe confirmar, por cuanto «[…] Pese a que dentro del certificado de historia laboral del docente se presentan tiempos de servicio de carácter nacional, el cómputo de los territoriales configura el cumplimiento del requisito de duración al servicio de la educación. Así las cosas, él laboró como docente territorial por un tiempo mayor a 20 años, actualmente cuenta con más de 50 años de edad e inició su vida laboral como docente antes del 31 de diciembre de 1980.
Esto se traduce, en efecto, en el cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, para ostentar el derecho a que se le reconozca y pague la prestación pretendida». Y «[ ] si bien es cierto que los recursos con los que se efectuó el pago de algunos salarios al actor son provenientes del Sistema General de Participaciones, es claro que, aunque se trataban de rentas exógenas, las entidades territoriales ejercen sobre ellas el derecho de propiedad, de conformidad con en el artículo 287 (numeral 3°) de la Constitución Política; en consecuencia, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales, como sus titulares directos [ ]» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada, como lo aduce la UGPP. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 26 de Samai para los juzgados y tribunales administrativos, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía, el demandante nació el 1º de julio de 1950.
Decreto 745 de 31 de agosto de 1976, por el que el gobernador de Nariño nombró al accionante «[ ] como maestro del Departamento, y destínaselo como Seccional de la Escuela de Niños de Catambuco, en lugar de [ ] quien pasa a otro cargo […]» (sic). Se posesionó el 2 de septiembre siguiente, ante el secretario de gobierno del departamento. Resolución 33 de 6 de agosto de 1990, emitida por el gobernador de Nariño, en la cual decidió «[ ] vincular por el sistema de Hora Cátedra [al actor], Especialidad Idiomas, al Liceo Central Femenino, con 20 horas semanales y en comisión en la Escuela Urbana San Vicente de Pasto […]», y precisó que «los Costos que demande el servicio anterior se imputarán al Programa 01, subprograma 03 Numeral 06 Hora Cátedra, del Presupuesto del FER de Nariño para la vigencia de 1990» (sic).
Resolución 1418 de 20 de septiembre de 1991, suscrita por el referido gobernante, en la que ratificó «[ ] a los docentes Hora Cátedra vinculados hasta el mes de junio inclusive del año en curso, con mismo número de horas de clase [ ] por el periodo comprendido entre el 1º de septiembre a 30 de junio de 1992 [ ] » (sic). Resolución 219 de 28 de octubre de 1992, expedida por el precitado funcionario, por medio de la que «[…] se ratifican unos nombramientos en el ramo de la educación Modalidad Hora Cátedra [ ]» (sic). f) «HISTORIA LABORAL», elaborada el 25 de enero de 2011 por la secretaría de educación de Pasto, en la cual registra los siguientes actos administrativos con sus respectivas novedades: (i) Decreto 1013 de 25 de noviembre de 1976: «[ ] DECLARA INSUBSISTENTE EL NOMBRAMIENTO COMO SECCIONAL DEL INSTITUTO NOCTURNO ALICIA BONILLA DE PASTO POR CARECER DE ESCALAFÓN»;
(ii) Resolución 33 de 6 de agosto de 1990: «VINCULAR POR EL SISTEMA DE HORA CATEDRA POR EL AÑO LECTIVO AP. DEL 1 DE SEPTIEMBRE DE 1990 HASTA EL 30 DE JUNIO DE 1991 […]»; (iii) Resolución 1418 de 20 de septiembre de 1991: «RATIFICAR COMO DOCENTE HORA CATEDRA PERIODO 01/09/1991 AL 30/06/1992 ESCUELA URBANA SAN VICENTE PASTO»; (iv) Resolución 219 de 28 de octubre de 1992: «RATIFICAR COMO DOCENTE HORA CATEDRA PERIODO 01/09/1992 AL 30/06/1993 ESCUELA URBANA SAN VICENTE PASTO»;
(v) Decreto 1086 de 10 de diciembre de 1993: «NOMBRAR EN PROPIEDAD EN EL LICEO CENTRAL FEMENINO […]»; (vi) Decreto 1191 de 30 de agosto de 1999: «[ ] INCORPORAR AL MUNICIPIO DE PASTO LA PLANTA DE PERSONAL DIRECTIVO DOCENTES Y ADMINISTRATIVOS CON CARGO A LOS RECURSOS DEL SITUADO FISCAL, COMO DOCENTE EN LA ESCUELA SAN VICENTE ITD» (sic para todas las citas). g) Decreto 1086 de 10 de diciembre de 1993, en el cual el alcalde de Pasto, en uso de «[ ] sus atribuciones legales¸ conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 […]», consideró: Que por Resolución Nº 03711 del 28 de julio de 1993, emanada del Ministerio de Educación Nacional, se fijan las condiciones y requisitos para la conversión de los actuales docentes Hora Cátedra a Plazas Docentes de tiempo completo.
Que en el Acta de Entrega Nº 49 del 19 de noviembre de 1993, la Junta Administradora del F.E.R Nariño, hace entrega al Alcalde del municipio de Pasto, de los docentes Hora Cátedra convertidos a tiempo completo [ ]. Que el Representante del Ministro de Educación ante Entidad Territorial F.E.R. Nariño, mediante certificado Nº 974, hace constar que existe disponibilidad presupuestal para la conversión de [ ] (163) docentes hora cátedra a tiempo completo, desde el 16 de octubre de 1993 (sic para toda la cita).
En consecuencia, nombró en propiedad al demandante «[ ] para desempeñar el cargo de DOCENTE en el Liceo Central Femenino [y lo destinó] en comisión a la Escuela San Vicente Nº 1, que funciona en este Municipio […]» (sic). Asimismo, dispuso que «[ ] el presente Decreto surte efectos fiscales a partir del 16 de octubre de 1993, según certificado No. 874 del Representante del Ministro de Educación ante Entidad Territorial, FER Nariño» (sic), y el envío de «[ ] copias [ ] para lo pertinente de su cargo, al Representante del Ministro de Educación ante Entidad Territorial, FER Nariño […]» (sic).
El designado se posesionó ante dicho alcalde el 13 de diciembre de 1993, con retroactividad al 16 de octubre anterior. h) Oficio suscrito el 28 de junio de 2011 por la coordinadora de la administración de historias laborales de la secretaría de educación de Pasto, dirigido a la coordinadora de reconocimiento del entonces Patrimonio Autónomo Buen Futuro, en el cual precisa que «[ ] el tipo de vinculación [del accionante] es Nacional […]» y «[ ] por error involuntario […]» en un documento anterior «[ ] se certificó que el docente era Nacionalizado- municipal, por motivo de que existen decretos de los años 1976.
Se adjunta el decreto de nombramiento y acta de posesión que son del año 1993, cancelado por el sistema general de participaciones […]» (sic). i) De conformidad con «formato[s] único[s] para la expedición de certificado de historia laboral», emitidos el 4 de febrero de 2019 por la precitada secretaría, el actor prestó servicios como docente en propiedad; primero, del orden «territorial- departamental», nombrado a través de Decreto 745 de 31 de agosto de 1976, con efectos del 11 de ese mes al 25 de noviembre siguiente; y, luego, con un tipo de vinculación «nacional», financiado con recursos del sistema general de participaciones, designado por medio de Decretos 1086 de 16 de octubre de 1993 (desde ese día hasta el 28 de agosto de 1999) y 1191 de 30 de agosto de 1999, según el cual fue incorporado y prestó servicios entre esa fecha y el 1º de julio de 2015. j) Constancia de salarios expedida el 22 de febrero de 2019 por la antedicha secretaría, en la que indica que de 2009 a 2011 devengó asignación básica y primas de vacaciones y navidad. k) Certificado de antecedentes, en el que la Procuraduría General de la Nación informa el 26 de febrero de 2019 que el docente no registra sanciones, ni inhabilidades vigentes. l) Resolución RDP 19159 de 26 de junio de 2019, con la que la UGPP negó la petición de pensión gracia de 18 de marzo del mismo año, formulada por el actor, pues «[…] conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional». m) Por conducto de Resolución RDP 27179 de 11 de septiembre de 2019, la referida entidad, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el accionante, confirmó la decisión precedente.
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 1º de julio de 1950 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 18 de marzo de 2019 el actor pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas RDP 19159 de 26 de junio y 27179 de 11 de septiembre, ambas del mismo año, puesto que, en criterio de la entidad, él se desempeñó en la docencia estatal por nombramientos del orden nacional.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la naturaleza de los nombramientos a través de los cuales el demandante prestó servicios como docente. Al respecto, en lo atinente a los períodos laborados por el actor en el departamento de Nariño de manera interrumpida desde el 2 de septiembre de 1976 hasta el 30 de junio de 1993 (que suman 2 años, 8 meses y 19 días), obran en el plenario los actos de nombramiento y las certificaciones de la secretaría de educación de Pasto, en el sentido de que él prestó esos servicios en condición de docente territorial del orden departamental, motivo por el cual ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada, como lo concluyó el a quo.
En lo concerniente al segundo lapso trabajado por el accionante en el municipio de Pasto desde el 16 de octubre de 1993 hasta el 1º de julio de 2015, se halla en el expediente Decreto 1086 de 10 de diciembre de 1993, con el que fue nombrado como docente «[ ] desde el 16 de octubre de 1993 [ ]» en el «Liceo Central Femenino», por el alcalde de esa entidad territorial.
Ahora bien, aunque en dicho acto administrativo se dejó anotado que existe certificación del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Nariño acerca de la disponibilidad presupuestal, ello no implica per se que tal vinculación sea nacional, por cuanto en aquel Decreto también se indicó que la junta administradora de ese Fondo hizo la entrega al alcalde de los docentes de hora cátedra convertidos a tiempo completo, lo cual permite deducir que las plazas a ser ocupadas por ellos pertenecían al municipio.
Igualmente, en torno a la fuente de financiación del cargo, amén de la antedicha certificación, la coordinadora de la administración de historias laborales de la secretaría de educación del departamento informó que el profesor se pagaba con recursos del «Sistema General de Participaciones». Resulta oportuno precisar que un docente ocupa una plaza territorial en el evento en que el pago de sus acreencias provenga directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad o de las exógenas (situado fiscal) cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; por el contrario, provee una de carácter nacionalizada, si las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, como ocurrió en el presente caso.
En esos términos, lo indicó el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), así: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Sobre el particular, esta Sala también aclara que reposan en el expediente oficio de 28 de junio de 2011 y «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 4 de febrero de 2019, ambos de la secretaría de educación de Pasto, en los que figura que el «tipo de vinculación» del demandante es nacional y financiado con recursos del sistema general de participaciones, por lo que, además del contenido del acto de nombramiento, de esta última información se puede inferir que la vacante en la que fue designado pertenecía al municipio y no a la Nación, dada la fuente de financiación de sus salarios.
En consecuencia, debe darse prevalencia a la naturaleza municipal de la plaza, al origen de los recursos con los que se sufragaron los sueldos del maestro y al Decreto que generó la relación laboral a partir del 16 de octubre de 1993, cuanto más si en él se advierte que tal situación administrativa no emanó del Ministerio de Educación Nacional, con lo que se salvaguarda, a su vez, la primacía del derecho sustancial sobre el formal.
En ese orden de ideas, no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba, cuando a través de otros medios probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.
Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que es necesario hacer un análisis completo del material probatorio aportado al expediente. Asimismo, recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º. de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por consiguiente, esta Corporación concluye que el lapso comprendido entre el 16 de octubre de 1993 y el 1º de julio de 2015 (21 años, 8 meses y 13 días), durante el cual el accionante ocupó cargos como educador nacionalizado, es susceptible de ser contabilizado para efectos de colmar el requisito de 20 años de servicios, exigido para acceder a la pensión gracia. Así las cosas, el argumento expuesto por la accionada, consistente en que el vínculo laboral del demandante a partir de 1993 fue nacional, no se ajusta al material probatorio traído al plenario.
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte del demandante los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesor territorial y nacionalizado por más de veinte (20) años (trabajó más de 24), vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (2 de septiembre de 1976), contar con 50 años de edad (1º de julio de 2000) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razón por la que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Por último, dado que la entidad demandada en el recurso de apelación solicita que en caso de confirmar la decisión de primera instancia se revoque la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.
Por otro lado, comoquiera que el abogado que actúa en representación de la parte accionada presenta renuncia al poder que tenía concedido, se le aceptará dicha dimisión, de conformidad con el artículo 76 del Código General del Proceso (CGP), puesto que aportó copia de la comunicación enviada por la UGPP, en la que le informa la terminación de la relación contractual a partir del 1º de enero de 2023.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 2 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño (sala primera de decisión), que accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Jorge Humberto Erazo Rosero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 3º. Acéptase la renuncia de poder presentada por el abogado Santiago Martínez Devia, en su condición de apoderado de la UGPP. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS