1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 76001-23-33-000-2025-00697-01 Accionante: CATHERINE MONROY GARZÓN Accionado: JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DE CALI Tema: Tutela contra la providencia judicial – Confirma sentencia de primera instancia – improcedencia por no superar el requisito de subsidiariedad.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 21 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 14 de octubre de 20252, dicha autoridad judicial admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 30 de octubre de 2025 concedió la impugnación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Catherine Monroy Garzón, actuando por medio de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra del Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cali. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y «primacía de la realidad sobre las formalidades». 2.

Las anteriores garantías las consideró vulneradas con ocasión de la providencia proferida por el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cali el 19 de septiembre de 2025, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Ello, dentro del proceso con radicado 76001-33-33-010-2024- 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 5 Samai.

Al respecto, resulta oportuno precisar que el juez de primera instancia notificó como autoridad accionada al Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cali. Accionante: Catherine Monroy Garzón Accionado: Juzgado Décimo Administrativo de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2025-00697-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 00195-00. 3.

En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, le solicito respetuosamente al señor juez que se tutelen mis derechos fundamentales invocados como amenazados, violados y/o vulnerados, al Derecho al debido proceso, acceso a la administración de justicia y primacia de la realidad sobre la formalidad. 2.

Solicito al señor Juez, ordenar al JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE CALI, conforme a las consideraciones expuestas y ante la omisión del pronunciamiento de fondo del acto ficto, se sirva ADMITIR la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho deprecada3. 1.2. Hechos 4. La señora Catherine Monroy Garzón, mediante la Resolución n. ° 2242 del 1 de julio de 2014 fue nombrada en provisionalidad para desempeñar el cargo de secretaria Grado 07 en la Institución Educativa Teresa Calderón de Lasso. 5.

Por medio de la Resolución n. ° 0452 del 14 de agosto de 2007, la Secretaría de Educación de Palmira, ordenó reubicar a la señora Monroy Garzón en la Institución Educativa Sagrada Familia Potrerillo en el mismo cargo. 6. Posteriormente, el alcalde municipal de Palmira expidió el Decreto n. ° 426 del 4 de abril de 2024, en el cual se declaró insubsistente el nombramiento en provisionalidad de la tutelante en la planta global de municipio de Palmira, para el referido cargo, debido a que este fue provisto con una persona que integró la lista de elegibles del concurso de méritos adelantado para dicho empleo. 7.

El 31 de mayo de 2024, la señora Monroy Garzón presentó una petición ante el municipio de Palmira, en la cual solicitó el pago de las acreencias laborales que dejó de percibir desde el 1 de julio de 2014 hasta el 30 de mayo de 2024. Expuso que, durante dicho período, los pagos efectuados correspondieron al «cargo Código 4401 grado 7», y no al «cargo código 440 grado 7», para el cual fue nombrada mediante el acto administrativo respectivo.

No obstante, el municipio no emitió pronunciamiento alguno. 8. Ante esta situación, la accionante inició un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Palmira, con el fin de que se declarara la nulidad de i) el Decreto n. ° 426 del 4 de abril de 2024, ii) el «oficio del 22 de agosto de 2024, por medio del cual se liquida prestaciones sociales», y iii) el acto ficto producto del silencio administrativo. 9.

El asunto correspondió al Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cali, 3 Transcripción literal que puede contener errores. Accionante: Catherine Monroy Garzón Accionado: Juzgado Décimo Administrativo de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2025-00697-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bajo el radicado 76001-33-33-010-2024-00195-00. 10.

Mediante auto del 13 de febrero de 2025, el juez inadmitió la demanda por no haberse aportado el oficio del 22 de agosto de 2024. En consecuencia, requirió a la señora Monroy Garzón para que allegara dicho documento junto con la constancia de su comunicación, notificación o ejecución. 11. La accionante subsanó la demanda aportando el desprendible de liquidación4.

Sin embargo, el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cali rechazó la demanda mediante auto del 19 de septiembre de 2025, al considerar que el motivo de inadmisión no fue superado, ya que la actora no aportó copia del oficio del 22 de agosto de 2024, por medio del cual se liquidaron las prestaciones sociales, ni el acta de notificación, lo que impidió establecer si la demanda se había presentado dentro del término legal. 12.

Asimismo, refirió que no era procedente la pretensión relacionada con el acto ficto derivado del silencio administrativo, por cuanto las prestaciones sociales de la accionante ya habían sido liquidadas mediante el oficio del 22 de agosto de 2024. 13. Indicó que dicho oficio constituía el acto administrativo expreso y enjuiciable dentro del proceso, razón por la cual no podía coexistir con un acto presunto.

En consecuencia, concluyó que no existía un acto ficto susceptible de control judicial, al haberse definido de manera expresa y definitiva la situación de la parte demandante. 1.3. Sustento de la vulneración 14. La parte accionante sostuvo que el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cali incurrió en un error al rechazar la demanda con base únicamente en exigencias formales, sin realizar un análisis de fondo sobre las pretensiones planteadas. 15.

Señaló que el despacho desconoció la existencia del acto ficto negativo derivado del silencio administrativo de la Alcaldía de Palmira frente a la petición presentada el 31 de mayo de 2024, acto que debía considerarse susceptible de control judicial conforme a los artículos 83 y 87 de la ley 1437 de 2011. 16. Afirmó que dicha decisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la primacía de la realidad sobre las formalidades, al impedirle obtener una valoración judicial sobre la legalidad de los actos administrativos que afectaron su situación laboral y prestacional. 4 Expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 6001-33-33- 010-2024-00195-00.

Índice 6 Samai Accionante: Catherine Monroy Garzón Accionado: Juzgado Décimo Administrativo de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2025-00697-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Intervención 17. Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cali. Hizo un recuento de las actuaciones surtidas dentro del proceso e indicó que la providencia censurada realizó un análisis integral del asunto debatido con fundamento en las normas aplicables. 18.

Arguyó que el rechazo de la demanda se sustentó en que la tutelante no aportó el acto administrativo objeto de control, lo cual impidió determinar si el medio de control se presentó dentro del término establecido por la ley y verificar la configuración o no de la caducidad. 19. Finalmente, indicó que la acción de tutela resultaba improcedente por incumplir con el requisito de subsidiaridad, al no haberse agotado el recurso de apelación, previsto en el artículo 243 de la ley 1437 de 2011, contra el auto 19 de septiembre de 2025, en el cual se rechazó la demanda. 1.5.

Sentencia de primera instancia 20. Mediante sentencia del 21 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, dado que el auto del 19 de septiembre de 2025 era susceptible del recurso de apelación, conforme a lo dispuesto en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 21.

Indicó que, la parte accionante no interpuso dicho recurso, motivo por el cual el mecanismo constitucional no podía emplearse como sustituto de los medios ordinarios de defensa establecidos en la ley. 1.6. Impugnación 22. La actora reiteró los argumentos presentados en el escrito de tutela. 23. A su vez, sostuvo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en error al declarar improcedente la acción de tutela, al no valorar que este mecanismo procede de manera excepcional contra providencias judiciales cuando se acreditan los criterios fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005. 24.

Argumentó que la decisión cuestionada desconoció tales parámetros, pues el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cali rechazó indebidamente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sin pronunciarse de fondo sobre el acto ficto derivado del silencio administrativo, vulnerando así los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Accionante: Catherine Monroy Garzón Accionado: Juzgado Décimo Administrativo de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2025-00697-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.

Señaló además que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la tutela podía interponerse sin agotar el recurso ordinario, dado que el auto que rechazó la demanda le cerró de manera injustificada el acceso a la administración de justicia. 26. De igual forma, expuso que el oficio del 22 de agosto de 2024 carecía de los elementos propios de un acto administrativo, al no contener motivación jurídica ni factual suficiente, carecer de firma de autoridad competente, omitir la indicación de los recursos procedentes y no haber sido notificado conforme a la ley.

Por ello, afirmó que la tutela constituía el único medio idóneo y eficaz para restablecer sus derechos fundamentales, en aplicación del principio pro actione y del derecho de acceso efectivo a la justicia. II. CONSIDERACIONES 27. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 21 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró la improcedencia del mecanismo constitucional.

Para ello, esta Sección explicará las razones por las cuales el asunto objeto de estudio no se supera el requisito general de subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Caso concreto La solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 28. El Consejo de Estado5 y la Corte Constitucional6, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales7 y a la configuración de algún defecto especial8 en el que puede incurrir una autoridad judicial.

Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 7 (i) Legitimación en la causa; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal;

(vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 8 (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Catherine Monroy Garzón Accionado: Juzgado Décimo Administrativo de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2025-00697-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.

De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 30.

En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 31. Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 32.

La Sala advierte que la señora Catherine Monroy Garzón está legitimada en la causa por activa, porque conformó el extremo activo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó la providencia que se cuestiona en el presente mecanismo constitucional. 33. Asimismo, se evidencia que el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cali está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido la decisión reprochada mediante el presente trámite constitucional. 34.

Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa. En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales9: i) como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo10 y eficaz11; y, ii) como mecanismo de protección transitoria. 35.

La Sección considera que, en relación con el auto proferido el 19 de septiembre de 2025 por el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cali, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho, no se cumple con el requisito de subsidiariedad por las razones que se explican a continuación. 36. Como se expuso previamente, la accionante reprochó la providencia del 19 de septiembre de 2025 proferida por el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Cali, por haber rechazado la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 9 Sentencia T-183 de 2024. 10 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales».

Al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 11 La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados. Accionante: Catherine Monroy Garzón Accionado: Juzgado Décimo Administrativo de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2025-00697-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.

A su juicio, la decisión cuestionada le negó el acceso a la administración de justicia, al impedir que se realizara un examen de fondo sobre sus pretensiones. En consecuencia, estimó que la acción de tutela procedía de manera excepcional, sin necesidad de agotar los recursos ordinarios, dado que constituía el único mecanismo idóneo para proteger los derechos fundamentales que se habían vulnerado. 38.

Cabe recordar que, de conformidad con los artículos 24212 y 24313 de la Ley 1437 de 2011, contra el auto que rechaza la demanda —providencia cuestionada dentro del presente trámite— procede el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación. 39. En este sentido, una vez revisado el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-010-2024-00195-00, no se evidencia que la accionante haya interpuesto recurso de reposición y en subsidio apelación contra del auto impugnado. 40.

Sobre este punto, es importante precisar que la acción de tutela, dada su naturaleza subsidiaria, «pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos»14. 41.

En consecuencia, al tratarse de una providencia susceptible del recurso de reposición y de apelación, de conformidad con los artículos 242 y 243 de la Ley 1437 de 2011, la señora Monroy Garzón debió interponer los referidos mecanismos ordinarios para cuestionar el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y exponer los argumentos ahora presentados mediante el presente mecanismo constitucional. 42.

En relación con lo anterior, esta Sección considera pertinente recordar que, en la Sentencia de Unificación SU-103 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la tutela resulta improcedente cuando el presunto perjuicio deriva de la propia inacción procesal de la parte actora o de su renuencia a hacer uso adecuado de los recursos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico.

Así, cuando el solicitante omite exponer oportunamente sus argumentos o subsanar 12 «ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. <Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso.». 13 «ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]». 14 Sentencias SU-712 de 2013 y C-132 de 2028, Corte Constitucional.

Accionante: Catherine Monroy Garzón Accionado: Juzgado Décimo Administrativo de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2025-00697-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deficiencias dentro del proceso ordinario, no puede luego pretender subsanar tales omisiones a través del amparo constitucional, máxime si no acredita una vulneración manifiesta de derechos fundamentales con relevancia constitucional, como ocurre en este caso. 43.

En efecto, del estudio del proceso resulta indudable que, pese a que la actora y su apoderado contaron con las oportunidades procesales pertinentes, no intentaron corregir las falencias advertidas y tampoco presentaron los argumentos esgrimidos en esta acción ante el juez ordinario. Por tanto, la presente acción constitucional está siendo usada para remediar deficiencias atribuibles a la parte accionante, lo que la hace improcedente por no superar el requisito general de subsidiariedad. 44.

Por otro lado, tampoco está acreditada la configuración de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela, como mecanismo transitorio. En efecto, en este caso no se evidencia una situación de gravedad e inminencia que torne urgente e impostergable la intervención del juez constitucional. 45. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 21 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró la improcedencia de la solicitud por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró la improcedencia de la presente acción de tutela.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Accionante: Catherine Monroy Garzón Accionado: Juzgado Décimo Administrativo de Cali Radicado: 76001-23-33-000-2025-00697-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx