Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio del Deporte Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 31 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2. Declarar la nulidad de la comunicación del 20 de mayo de 2015 proferida por Coldeportes (hoy representada por la Nación – Ministerio del Deporte) que negó las peticiones formuladas por la actora el 4 de mayo de 2015. 3.
A título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad a reconocer y pagar a favor de la señora Sandra Liliana Camacho Rodríguez los siguientes emolumentos laborales: auxilio de cesantía y sus intereses; sanción moratoria por el no pago de las cesantías; prima de Servicios; prima de navidad; vacaciones y prima de vacaciones; bonificación por servicios prestados; devolución de 1 Folio 156 del expediente físico.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 aportes realizados al Sistema de Seguridad Social Integral; e indemnización por despido sin justa causa. 4. Ordenar que las sumas reconocidas sean indexadas, así como el pago de los intereses moratorios; y declarar que, para todos los efectos, no existió solución de continuidad entre las partes. 5.
Pretensiones subsidiarias: Declarar la nulidad del acto administrativo enjuiciado y, a título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad al pago de indemnización de perjuicios por concepto de los salarios y prestaciones sociales del cargo de la entidad equivalente a las funciones realizadas por la demandante. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda 6.
La señora Sandra Liliana Camacho Rodríguez prestó servicios de asesoría y apoyo jurídico a la Secretaría General de Coldeportes entre el 12 de mayo de 2009 y el 5 de mayo de 2012, mediante la suscripción de varios contratos de prestación de servicios. 7. Adujo que las funciones desempeñadas eran propias de la dependencia en la que estuvo vinculada.
En particular, señaló que en la planta de personal existía el cargo de abogado asesor, cuyas funciones eran semejantes a las que cumplió la demandante. 8. Indicó que estuvo subordinada a la entidad, pues debía cumplir horario, recibía órdenes de los directivos y debía presentar informes mensuales de gestión, todo ello para dar cumplimiento a las metas y actividades previamente establecidas. 9.
Sostuvo que desempeñar funciones esenciales de la entidad bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios ocasionó a la demandante perjuicios económicos significativos. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 10. Adujo que, con la expedición del acto administrativo acusado, se vulneraron los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 28, 53, 90, 122, 124, 125, 209 y 269 de la Constitución Política, así como los artículos 19, 35 y 37 de la Ley 24 de 1993; 13, 14, 20, 22, 24, 29 y 56 de la Ley 941 de 2005; 5 y 8 del Decreto 3135 de 1968; 1, 2 y 7 del Decreto 1848 de 1969; 32 de la Ley 80 de 1993; y el Decreto 1042 de 1978. 11.
Argumentó que, aunque se suscribieron contratos de prestación de servicios, estos excedieron la naturaleza temporal y excepcional de dicha modalidad, y en realidad la actora estuvo subordinada a la entidad, pues debía Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cumplir horario, acatar órdenes y desempeñar funciones propias de un cargo de planta. 12.
En consecuencia, solicitó que, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, se declarara la existencia de un contrato realidad. 1.4. Contestación de la demanda 13. Coldeportes2 contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Para ello, propuso las siguientes excepciones: i) Firmeza e intangibilidad de las decisiones de la administración: Señaló que las pretensiones de la demandante no tienen la capacidad de desvirtuar la firmeza de la comunicación acusada ni de sustentar el reconocimiento de los derechos y acreencias reclamadas. ii) Error en la escogencia de la decisión administrativa anulable: Adujo que el concepto de violación carece de viabilidad, pues la actora sostuvo que debía existir una relación legal y reglamentaria y no contractual; sin embargo, demandó una comunicación cuyo contenido se limitó a negar derechos derivados de contratos de prestación de servicios ya liquidados.
En criterio de la entidad, el acto que debió ser objeto de demanda era aquel que liquidó los contratos, y el medio de control procedente era el de controversias contractuales y no el de nulidad y restablecimiento del derecho3. iii) Indeterminación de las acreencias laborales: Sostuvo que la demandante no precisó cuáles eran las acreencias laborales reclamadas ni cuáles constituían salario, lo que hace imposible condenar a la entidad por factores que no fueron determinados. iv) Inexistencia de los elementos constitutivos de una relación laboral: Afirmó que en el caso no concurren los elementos propios de una relación laboral, en especial la subordinación. Explicó que la actora solo debía ejecutar los objetos 2 Folio 191 del expediente físico. 3 Debe precisarse que estos argumentos fueron propuestos igualmente como excepciones previas, por lo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 30 de mayo de 2018 los resolvió negativamente, y luego esta decisión fue confirmada por esta Subsección en proveído del 22 de marzo de 2023, con los siguientes argumentos: «(…) En el expediente se observa que el documento que da respuesta a la solicitud presentada, no corresponde a uno de carácter general, sino por el contrario, se trata de una determinación por parte de Coldeportes de carácter particular y concreto, que contiene una respuesta negativa frente al reconocimiento de una relación laboral y, en consecuencia, al pago y reconocimiento de las prestaciones sociales (…) Por lo anterior, este despacho considera que dicho documento, a través del cual se dio respuesta a la solicitud del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, cumple con los requisitos pretendidos, dado que es una respuesta unilateral expedida conforme a la función administrativa que ejerce la entidad y va encaminada a negar y poner de presente la presunta inexistencia de la relación laboral, la cual, por consecuencia, tiende al no reconocimiento de las prestaciones laborales lo cual conduce a producir un efecto jurídico (…) Aunado a lo anterior, se encuentra que al considerase la respuesta de Coldeportes un acto administrativo que produce efectos jurídicos, lo hace susceptible del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque como bien se ha dicho, el medio de control persigue la anulación de la manifestación de la administración que produjo violación de algún derecho y a su vez el restablecimiento del mismo».
Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 contractuales de manera independiente, sin que se acreditara la existencia de una jornada regular ni de órdenes impartidas. Agregó que la presentación de informes o la supervisión de los contratos no constituyen prueba de subordinación. 1.5.
Sentencia de primera instancia4 14. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el 31 de marzo de 2025, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. 15. Para adoptar esta decisión, el a quo analizó cada uno de los elementos constitutivos de la relación laboral de la siguiente manera: 16.
Prestación personal del servicio: La demandante sostuvo que suscribió contratos únicamente con Coldeportes; sin embargo, del expediente se observa que el contrato 002 de 2009, celebrado entre el 12 de agosto y el 31 de diciembre de 2009, fue suscrito con la Junta Administradora Seccional de Deportes del Valle del Cauca, persona jurídica distinta de Coldeportes y que no fue demandada.
En consecuencia, dichos períodos no fueron objeto de estudio de fondo en la sentencia, por cuanto no existe acto administrativo expedido por esa entidad que resolviera la situación jurídica, ni fue demandada en el proceso. 17. Por otra parte, se demostró que la actora suscribió contratos de prestación de servicios directamente con Coldeportes entre el 20 de enero de 2010 y el 5 de mayo de 2012 (con algunas interrupciones), en los que ejecutó labores de abogada en la oficina jurídica de la entidad. 18.
Remuneración: Se acreditó que en los contratos se pactaron honorarios periódicos, los cuales fueron recibidos por la demandante. 19. Subordinación: El Tribunal consideró que este requisito no se probó, con fundamento en lo siguiente: i) De las pruebas se desprende que la actora ejecutó las actividades previstas en los contratos, relacionadas con procesos de cobro coactivo, atención de derechos de petición, representación judicial de la entidad y liquidación de juntas administradoras seccionales de deporte. ii) Aunque en la demanda se indicó que la actora desempeñó funciones propias del cargo de «abogado asesor» de planta, la entidad certificó que no existía tal empleo en su estructura.
Además, la testigo Ismenia Merchán señaló que la demandante no cumplió funciones propias de los abogados de planta, y Perla Álvarez manifestó que sus labores se limitaron a lo estipulado en los contratos. 4 Índice 117 aplicativo SAMAI primera instancia Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 iii) En cuanto a las supuestas órdenes impartidas por personal de la entidad, el Tribunal concluyó que no se probó subordinación, pues los testimonios indicaron que los supervisores no impartían órdenes a los contratistas. iv) Los testimonios señalaron que el supervisor emitía instrucciones para la adecuada ejecución de los contratos, lo cual se entendió como parte de la supervisión contractual y no como subordinación laboral; y que la presentación de informes o radicación de planillas de seguridad social no acreditan la subordinación. 20.
Equivalencia de funciones: El a quo concluyó que no se probó que existiera personal de planta encargado de funciones similares a las desempeñadas por la actora. En ese sentido, consideró que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 autoriza la celebración de contratos de prestación de servicios para atender asuntos que no pueden ejecutarse con personal de planta o que requieren conocimientos especializados, como ocurrió en este caso. 21.
Por lo anterior, se negaron las pretensiones de la demanda. 1.6. Recurso de apelación 22. La demandante5 interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concedan las pretensiones formuladas en la demanda. Al sustentar el recurso, presentó los siguientes argumentos: 23.
Reconoció que se acreditó la prestación personal del servicio en calidad de abogada de la Oficina Jurídica de Coldeportes entre el 20 de enero de 2010 y el 5 de marzo de 2012, así como la remuneración pactada en los contratos correspondientes. 24. No obstante, cuestionó la conclusión del Tribunal según la cual no se probó el elemento de la subordinación, pues en el expediente existen pruebas suficientes que, valoradas en conjunto, permiten demostrar su existencia. Para sustentar esta afirmación, expuso lo siguiente: i) La prestación personal del servicio se acreditó entre el 20 de enero de 2010 y el 5 de marzo de 2012, tiempo en que no hubo interrupciones considerables.
Por tanto, fue permanente, lo cual contradice el artículo 32 numeral 2 de la Ley 80 de 1993, que indica que los contratos de prestación de servicios solo se suscriben por el término estrictamente indispensable. Además, del análisis de los contratos, se extrae que las funciones realizadas por la demandante fueron permanentes y esenciales a la entidad, pues 5 Índice 159 aplicativo SAMAI primera instancia Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 versaban sobre asesoría y apoyo jurídico.
Situación que se evidencia en que una de las funciones de la actora era la de conceptuar y proyectar actos administrativos. ii) Alegó que no se puede considerar como prueba el certificado expedido por la entidad, donde se expuso que no existía personal de planta que realizara las mismas funciones que la actora; dado que se constituye como una prueba fabricada por la propia parte para su beneficio.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 25. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 26.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso7, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que en el presente caso solo apeló la parte demandante, en esta instancia la Sala se pronunciará únicamente a los argumentos expuestos en su recurso. 2.2.
Problema jurídico 27. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 28. ¿Entre la señora Sandra Liliana Camacho Rodríguez y la Nación – Ministerio del Deporte (antes Coldeportes) existió una relación laboral encubierta en el período comprendido entre el 20 de enero de 2010 y el 5 de marzo de 2012? 29.
De acreditarse lo anterior, se estudiará si sobre tal vínculo acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocadas en la demanda. 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 7 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.3.
De la relación laboral encubierta o subyacente 30. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 31.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 32.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 33.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico. 34. Así las cosas, de acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala encuentra que la demandante cumplió con la carga de demostrar la prestación personal de su servicio en favor del Coldeportes entre el 20 de enero de 2010 y el 5 de mayo de 2012, salvo interrupciones, mediante la suscripción de diferentes contratos de prestación de servicios.
Los objetos, extremos y valores de dichos contratos se exponen de la siguiente manera: Número de Contrato u orden de trabajo Objeto contratado Inicio Finalización Valor 042-2010 Prestación de servicios profesionales de asesoría y apoyo jurídico a la Secretaría General - Grupo Jurídico y Agenda Legislativa y el desarrollo y ejecución de las funciones en el Artículo 4 de la Resolución 00163 de 28 de febrero de 2008, de conformidad con el estudio de oportunidad y conveniencia, y la propuesta presentada por la contratista, los cuales hacen parte integral del presente contrato 20 de enero de 2010 31 de diciembre de 2010 $2.700.000 (pagados mensualme nte) 020-2011 Brindar asesoría y apoyo jurídico a la Secretaría General - Grupo Jurídico y Agenda Legislativa. 19 de enero de 2011 31 de diciembre de 2011 $3.370.500 (pagados mensualme nte) 046-2012 Adelantar los trámites administrativos de cobro coactivo de: coactivo No. 68 seguido contra Jorge Montes Agresor, coactivo No. 98, 45 y 66 seguido en contra Pedro Nel Mejía Toro, coactiva No. 36 seguido contra Jaime Francisco Dangona Dangon, coactivo No. 13 seguido en contra de Carlos Humberto Acevedo Casas Aguilar, coactivo No. 67 seguido en contra de Alejandro Ruiz Porras y coactivo No. 58 seguido en contra de Hernando Acevedo Lievano, así como en la elaboración del decreto reglamentario del que trata el artículo 5 de la Ley 1389 de 2010, junto con sus correspondientes memorias justificativas de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto 1345 de 2010 13 de enero de 2012 12 de febrero de 2012 $3.370.500 (pagados mensualme nte) 115-2012 El contratista se compromete con COLDEPORTES a prestar los servicios profesionales de asistencia y apoyo jurídico a la Oficina Asesora Jurídica del Departamento, así como el apoyo jurídico para la liquidación e incorporación de las Juntas Administradoras Seccionales de Deporte, de conformidad con la propuesta presentada por la CONTRATISTA y el estudio previo elaborado por la Oficina de Jurídica de Coldeportes. 6 de marzo de 2012 5 de mayo de 2012 $3.497.000 (pagados mensualme nte) 35.
De la lectura de los objetos contractuales se observa que la actora prestó diferentes servicios en el tiempo, a saber: i) en los contratos 042 de 2010 y 020 de 2011, desarrolló actividades de asesoría y apoyo a la Secretaría General, particularmente en el Grupo Jurídico y Agenda Legislativa; ii) en el contrato 046 de 2012, actuó como abogada en los trámites administrativos de cobro coactivo adelantados contra personas determinadas; y por último, iii) en el contrato 115 de 2012, prestó apoyo jurídico a la Oficina Asesora Jurídica del Departamento y en la liquidación e incorporación de las Juntas Administradoras Seccionales de Deporte.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 36. En cuanto a la contraprestación, que se refiere a los emolumentos recibidos por la contratista durante la ejecución de las actividades convenidas, la Subsección observa que dicho requisito se acredita con las diferentes cláusulas contractuales que detallaron los honorarios recibidos. 37.
En cuanto al elemento esencial de la relación laboral, esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, la Sala sobre este elemento ha afirmado que «implica una superioridad jerárquica en el esquema organizacional de quien se atribuye esta facultad sobre el subordinado», mientras que la coordinación «más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.
Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación». 38.
En el caso concreto, corresponde analizar las pruebas con el fin de establecer si la contratista estuvo subordinada a la entidad demandada durante la ejecución de los contratos. 39. Para ello, se tendrán en cuenta los criterios determinados por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 40. En cuanto al lugar de trabajo, de las pruebas documentales no se desprende información sobre el espacio físico en que debían cumplirse los contratos. 41.
Y si bien las testigos concuerdan en que la entidad disponía de su sede para cumplir el objeto contractual, no existe claridad respecto a la imposición que sobre la demandante pudo existir para su asistencia de forma recurrente a la misma. 42. En efecto, la señora Ismenia Merchán manifestó que conoció del servicio prestado por la demandante, pues ambas estuvieron vinculadas como contratistas a Coldeportes.
Al ser interrogada sobre el lugar físico de las funciones, indicó que estas se realizaban en las oficinas de la entidad8; sin embargo, no precisó la periodicidad o frecuencia con la que se asistía a la sede. 8 Al respecto la testigo dijo lo siguiente: «Pregunta: Cuando usted trabajaba para Coldeportes, ¿en qué oficina trabajaba, en qué piso? Y si en ese piso trabajaba también la demandante Liliana, Sandra Liliana Camacho.
Contestó: Sí, doctor. Nosotros trabajamos en la oficina jurídica. Si no estoy mal, es en el segundo piso o tercero. No recuerdo bien, pero sí era en uno de esos dos pisos (…)» Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 43.
De otro lado, la señora Perla Esther Álvarez Cervantes afirmó que, aunque la entidad contaba con espacios físicos para que los contratistas prestaran sus servicios, no era estrictamente necesario asistir a ellos para ejecutar el objeto contractual9. 44. En ese sentido, se concluye que la demandante prestó sus servicios en instalaciones de la entidad.
No obstante, las pruebas obrantes en el expediente no acreditan que estaba obligada asistir de manera permanente a la misma para cumplir los objetos de los contratos. 45. Respecto al horario de labores, la Sala observa que los documentos que obran en el expediente no permiten precisar los extremos del servicio prestado por la demandante. 46.
Los testimonios sobre este punto presentan contradicciones que impiden determinar con claridad las franjas horarias en que la actora desarrollaba sus actividades. 47. En efecto, la señora Ismenia Merchán manifestó que los supervisores de los contratos les indicaban, tanto a ella como a la demandante, que debían cumplir un horario de trabajo entre las 8:00 a.m. y las 5:00 p.m. 10; sin embargo, en una pregunta posterior afirmó que no le constaba que a la demandante se le hubieran impuesto tales horarios11. 48.
Por su parte, la señora Perla Esther Álvarez Cervantes sostuvo que, a su juicio, la demandante, en calidad de contratista, no estaba obligada a cumplir un horario, pues lo relevante era la satisfacción de los objetos contractuales12. 9 La testigo sobre este punto explicó: «Pregunta: Pregunta: En el caso de Sandra Liliana Camacho, ¿ella por qué iba a las instalaciones de Coldeportes a prestar su servicio? Contestó: Su señoría, porque la entidad tiene espacios, para que puedan venirse a reunir, para que puedan venir a interactuar con los demás colaboradores y las demás dependencias.
No somos ajenos a que podamos tener esa posibilidad. Entonces, antes y durante todo este tiempo hay posibilidades para que ellos puedan venir, no a cumplir unas funciones ni tampoco una subordinación, sino para que puedan tener interrelación con sus supervisores, con las diferentes dependencias, para que puedan reunirse con los demás contratistas o profesionales que estén asignados (…) Pues absolutamente.
Para cumplir con el objeto contractual no hace falta estar aquí en la entidad como ya se ha expresado anteriormente. Tienen unos entregables y se lo entrega al supervisor del contrato. El supervisor del contrato le certifica el cumplimiento y le genera el pago de manera mensual». 10 Sobre este punto, la testigo dijo: «Pregunta: ¿En esos contratos de prestación de servicio quedaban estipulados que ustedes debían cumplir con un horario? Contestó: No, no, pero nuestro supervisor sí nos indicaba que teníamos que estar en el horario de 8 a 5 de la tarde». 11 En extenso la testigo dijo: «Pregunta: ¿Sabe si a la señora Sandra Camacho, en algún momento algún supervisor le indicó, a través de un correo electrónico o a través de un oficio, un memorando, que ella debía cumplir con un horario? Contestó: Que sepa no, señor, pero si hacían de mismo manejo conmigo, pues lo hacían verbalmente.
Pregunta: Pero no le consta que se lo hacían, no le consta usted, usted acaba de decir que sí lo hacían con usted, entonces también lo hacían con ella. La pregunta es, ¿a usted no le consta que a la señora Sandra Liliana Camacho le impusieron un horario? Contestó: No, no me consta (…)». 12 La testigo en detalle expuso lo siguiente: «Pregunta: Durante ese mismo interregno de tiempo que se hizo alusión, es decir, año 2010-2012, o que usted coincidió con la señora demandante, ¿esta, si lo sabe, cumplía algún tipo de horario? Contestó: Pues digamos que durante el tiempo que yo llevo dentro del ministerio, los contratistas no cumplen horario.
Los contratistas tienen una libertad frente al trabajo y tienen la posibilidad de poder cumplirlo en las mañanas, en las tardes, los fines de semana, en la noche, pero exigencia frente a horario, pues desconozco de verdad que se produzca algún lineamiento, digamos, frente al tema. Ni antes, incluso ahorita, pues los contratistas manejan su tiempo, los contratistas manejan sus espacios.
Eso sí, tienen que entregar los productos que se les solicita de acuerdo con los contratos. Sí tienen unos tiempos Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 49. En ese sentido, se concluye que en el expediente no existen elementos probatorios que acrediten de manera contundente la imposición de un horario a la actora.
Aun así, la Subsección no desconoce que sus servicios debieron ser concretados en ciertos espacios de tiempo, pero ello por si solo no configura la relación laboral encubierta; pues dicho factor debe entenderse como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante13. 50. En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas se encontraban dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. 51.
En el recurso de apelación se alegó que las pruebas obrantes en el expediente acreditaban la subordinación. Sin embargo, para la Sala no le asiste razón al recurrente, pues del estudio de los medios de prueba no se evidencia de manera clara que la entidad hubiera ejercido un control decisivo y efectivo sobre las actividades de la demandante. 52.
La señora Ismenia Merchán, interrogada sobre las órdenes que pudo recibir la actora, declaró: «Pregunta: Infórmele al despacho de quién recibía órdenes Sandra Liliana, a quién debía reportar sus funciones, su cumplimiento del contrato de prestación de servicio, a qué persona y qué cargo tenía. Contestó: Ellos eran los supervisores de nuestros contratos, eran los, el jefe de la oficina jurídica». 53.
A pregunta similar, la señora Perla Esther Álvarez Cervantes manifestó: «Pregunta: Teniendo en cuenta que usted manifestó a preguntas formuladas por el despacho, la señora Sandra Camacho estuvo en el mismo espacio físico durante un interregno de tiempo con usted en la Secretaría General de la Oficina Jurídica. Manifiéstele, por favor, al honorable magistrado si en ese periodo de tiempo algún funcionario del Deporte le impartió órdenes a la demandante para el desarrollo de la prestación de sus servicios.
Contestó: Yo realmente con certeza lo diría, tanto como una orden, es más es una indicación frente a lo que hay que hacer, porque necesariamente, si bien es un contrato de prestación de servicio, a través de la supervisión se generan indicaciones en cuanto a modo, tiempo, fechas de entrega, porque siempre la dinámica lo impone y para eso tenemos, digamos, contratados profesionales que puedan apoyar y suplir en cualquier momento cualquier dificultad en el trabajo.
Entonces, más que más que de pronto ese tipo de indicaciones subordinantes son indicaciones frente a las actividades contractuales que los contratistas deben de acometer, porque hay unas para poder entregarlo, incluso en algunos contratos se pactan los momentos de entrega. Frente a eso es lo que yo podría, digamos, manifestar (…)». 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).
Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 obligaciones, porque de esas obligaciones se desprende el cumplimiento obligacional y porque necesariamente hay que entregarlo en unos momentos específicos» (sic en la cita). 54.
De lo anterior se desprende que la testigo Merchán, aunque señaló que la demandante recibía órdenes de los supervisores de la entidad, no precisó hechos concretos que permitan concluir que tales indicaciones superaban la mera coordinación contractual propia de esta clase de vínculos. 55. A su vez, la señora Álvarez Cervantes explicó que más que órdenes, los supervisores emitían indicaciones necesarias para la correcta ejecución de los contratos, lo cual, en criterio de la Sala, no desconoce el alcance y naturaleza de los contratos de prestación de servicios. 56.
Por lo demás, la Sala no encuentra en los documentos que obran en el expediente elementos de juicio adicionales que acrediten direccionamiento o control sobre las actividades de la actora. En esencia, solo reposan los certificados de los contratos suscritos y los informes de ejecución contractual, los cuales no constituyen prueba de subordinación, sino controles propios de la ejecución contractual para asegurar su cumplimiento. 57.
Tampoco es de recibo el argumento del recurso según el cual el hecho de que la demandante hubiera prestado sus servicios durante tres (3) años configura per se una relación laboral encubierta, con base únicamente en la permanencia del servicio. 58. Debe recordarse que, en la jurisdicción contencioso-administrativa, quien pretenda la declaratoria de una relación laboral encubierta con entidades estatales debe demostrar que durante la ejecución del servicio se configuraron los tres elementos esenciales: prestación personal, remuneración y, de manera especial, subordinación. 59.
Esto, pues el ordenamiento jurídico nacional permite que las entidades del Estado cumplan con el cometido que les fue asignado excepcionalmente con personas distintas a las que integran su planta de personal, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, cuando: (i) las actividades requieran conocimientos especializados o (ii) no puedan realizarse con el personal empleado. 60.
En ese sentido, aunque —como se indica en el recurso— para los contratos 0020 de 19 de enero de 2011 y 0115 de 201214 la demandante se comprometió a «conceptuar y proyectar los actos administrativos requeridos en el desarrollo 14 Visible en el certificado expedido el 12 de junio de 2012 por la asesora de dirección con funciones en el grupo interno de Contratación de Coldeportes – folio 50 y siguientes expedientes físicos.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de las funciones propias de la oficina», lo cierto es que no se acreditó que tales funciones fueran ejecutadas bajo subordinación. 61. Por el contrario, dadas las premisas planteadas, al ser los asuntos por los cuales fue contratada la actora, propia de un área de un conocimiento especializado (como lo es el derecho) y dado que la entidad no contaba con personal de planta para desarrollarlos15, se encontraba facultada para atenderlos mediante contratos de prestación de servicios. 62.
Asimismo, para la Subsección no es de recibo el argumento del recurso según el cual no pueden valorarse las certificaciones de la entidad sobre la inexistencia de personal de planta encargado de dichas funciones, por cuanto — según la apelante— fueron expedidas para favorecer la posición de la demandada. 63. En efecto, se observa que las certificaciones de inexistencia de personal obrantes a folios 237 a 239 del expediente fueron expedidas como soporte para la celebración de los contratos de prestación de servicios.
Posteriormente, en el trámite procesal, la entidad certificó mediante memorial del 27 de mayo de 2024 la inexistencia del cargo de «abogado asesor»16, en cumplimiento de un requerimiento judicial realizado previamente por el a quo. 64. Así, no se advierte que dichas pruebas se hubieran expedido para favorecer la posición de la entidad, sino como soporte para la contratación y, posteriormente, en cumplimiento de una orden judicial. 65.
En consecuencia, con fundamento en los medios de prueba17 y su valoración bajo la sana crítica18, tanto en primera como ahora en segunda instancia se concluye que no se acreditó la existencia del cargo de planta que la actora afirma haber desempeñado como contratista, lo cual impide reconocer equivalencia de funciones y, de contera, que se acceda a las pretensiones de la demanda. 66.
En ese sentido, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de 15 Se observa en el expediente que de forma sucesiva la entidad, previo a suscribir los contratos de prestación de servicios con la demandante, dejó constancia la inexistencia de personal de planta para satisfacer las actividades por las que a la postre se suscribieron los contratos: Ver las verificaciones visibles a folio 237, 238 y 239 del expediente físico. 16 Folio 435 del expediente físico. 17 Artículo 165 CGP, aplicable por remisión normativa artículo 306 CPACA, dice lo siguiente: «Medios de prueba.
Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez. El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales» 18 Artículo 176 CGP, aplicable por remisión normativa artículo 306 CPACA, dice lo siguiente: «Apreciación de las pruebas.
Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba (Revisar tamaño y tipo de fuente para que coincida en todos los pies de página) Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; de modo que era la demandante a quien le correspondía probar los supuestos de hecho que configuran la relación encubierta que alegó que existió entre su persona con la entidad a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso, tal y como se ha sostenido la Subsección en casos anteriores19. 67.
Lo anterior, pues «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»20. 68.
Por tanto, al no probarse el elemento de la subordinación en la relación contractual existente entre las partes, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 69. Por sustracción de materia no se estudiarán los demás problemas jurídicos. 2.5. De la condena en costas en segunda instancia 70.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 71.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 28 de noviembre de 2024. Expediente: 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023). CP Luis Eduardo Mesa Nieves. 20 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 25000-23-42-000-2015-05534-02 (1428-2025) Demandante: Sandra Liliana Camacho Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 72.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 73. Bajo ese entendido, se condenará a pagar las costas en segunda instancia a la demandante Sandra Liliana Camacho Rodríguez, ya que se confirmará en todas sus partes la sentencia de primer grado.
Para el efecto, conforme con el artículo 366 del CGP las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR sentencia de fecha treinta y uno (31) de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: CONDÉNESE a la señora Sandra Liliana Camacho Rodríguez en segunda instancia a las costas procesales, conforme la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.