Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2025-00236-01 Demandante: LUDITH MERCADO ÁLVAREZ Demandados: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Y OTROS Tema: Revoca sentencia de primera instancia. Rechaza la acción por falta del requisito de renuencia. Improcedencia de la acción de cumplimiento.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el municipio de Valledupar, Secretaría de Tránsito y Transporte, contra la sentencia del 8 de abril de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar en el medio de control de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento La señora Ludith Mercado Álvarez, actuando en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra la Superintendencia de Puertos y Transporte, el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Seguridad Vial y el municipio de Valledupar – Secretaría de Tránsito y Transporte. Lo anterior, con el fin de obtener el acatamiento de los artículos 129 y 135, 136, 137 y 158ª de la Ley 769 de 2002, y el artículo 6 de la Resolución 20203040011245 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte.
En consecuencia, de esta solicitud de cumplimiento, la accionante peticionó que se ordene a la Secretaría de Tránsito del municipio de Valledupar la anulación de todas las multas aplicadas mediante los mal denominados vehículos «caza infractores», incluyendo las que a ella se le habían impuesto, durante el período en el cual no se contaba con la autorización del Ministerio de Transporte para el uso de sistemas Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co automáticos, semiautomáticos u otros medios tecnológicos (en adelante, SAST) de detección de infracciones de tránsito. 1.2.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La autoridad de tránsito del municipio de Valledupar le impuso dos comparendos a la accionante, identificados con los radicados 20001000000048998565 del 5 de febrero de 2025 y 20001000000044144045 del 28 de junio de 2024.
La causa de ambos fue el estacionamiento de vehículo en sitio prohibido. La Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar opera varios vehículos institucionales en los cuales se movilizan sus funcionarios, los cuales están revestidos de competencia para imponer sanciones por contravenciones viales. Igualmente, en el municipio se han instalado múltiples señales de tránsito que indican «prohibido parquear detención electrónica».
El 6 de febrero de diciembre de 2025, la parte actora solicitó a las entidades accionadas1 el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 2251 de 20222, artículos 1 al 4, 10, 13 y 14 de la Ley 1843 de 20173, artículos 127, 129, 135 y 158ª de la Ley 769 de 20024, y los artículos 1 al 14 de la Resolución 20203040011245 de 20205 expedida por el Ministerio de Transporte.
Lo expuesto, en el sentido de (i) retirar los vehículos de foto multa dispuestos en Valledupar; (ii) abstenerse de seguir imponiendo multas haciendo uso de los anteriores; (iii) anular todos los comparendos interpuestos durante su operación; y (iv) agotar el debido procedimiento administrativo al momento de retirar vehículos mal estacionados o abandonados en espacio público. 1 Por medio de escrito enviado a los correos electrónicos atencionusuariotransito@valledupar- cesar.gov.co, dinasierra@supertransporte.gov.co, notificacionesjuridicas@ansv.gov.co, atencionalciudadano@ansv.gov.co. 2 Por la cual se dictan normas para el diseño e implementación de la política de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Julián Esteban 3 Por medio de la cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones 4 Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones 5 Por la cual se establecen los criterios técnicos de seguridad vial para la instalación y operación de los sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de presuntas infracciones al tránsito y se dictan otras disposiciones Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.
Fundamentos de la solicitud de cumplimiento La accionante sostuvo que en el municipio Valledupar, la imposición de multas a través de vehículos denominados «caza infractores» se realiza de forma irregular y sin contar con las autorizaciones para tal fin, al no cumplirse los procedimientos establecidos para la detección y sanción de infracciones de tránsito.
Argumentó que estos vehículos operan en movimiento, sin la presencia directa y visible de un agente de tránsito que intervenga en el acto, lo que impide la correcta individualización del infractor y la aplicación de la notificación de forma oportuna y personal. En este sentido, cuestionó que los comparendos son emitidos de manera electrónica o mediante foto multas sin intervención presencial de la autoridad de tránsito.
Insistió en que la utilización de medios tecnológicos automatizados para la detección de infracciones se ha hecho sin contar con la debida autorización y sin garantizar el cumplimiento de los criterios técnicos de seguridad vial. Además, señaló que esta modalidad de control ha derivado en la imposición de comparendos de forma indiscriminada, afectando no solo a individuos aislados sino a una parte considerable de la comunidad.
Refirió que, en ciertos casos, se han impuesto multas a conductores y propietarios de vehículos sin que exista evidencia clara y verificable de la comisión de la infracción, lo cual se traduce en un proceder que parece orientado al recaudo económico en detrimento de una labor preventiva y educativa. En concreto, señaló el comparendo que a ella se le interpuso a través de medio tecnológico sin que su levantamiento se surtiera de forma personal. 1.4.
Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Auto admisorio El magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Cesar, mediante auto del 11 de marzo de 2025, admitió la acción de cumplimiento y dispuso notificar personalmente del proveído como autoridades accionadas a la Superintendencia de Puertos y Transporte, al Ministerio de Transporte, a la Agencia Nacional de Seguridad Vial y al municipio de Valledupar – Secretaría de Tránsito y Transporte, entidades a la que les requirió rendir un informe sobre las circunstancias que motivaron la demanda.
Por otro lado, se solicitó a la Secretaría de Tránsito y transporte remitir un informe sobre: el trámite para la imposición de comparendos mediante la utilización de sus vehículos institucionales; la forma de notificación a los presuntos infractores; el procedimiento surtido en el caso particular de la accionante aportando copia del comparendo; las características técnicas del vehículo «caza infractores» y su forma Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de operación; el procedimiento desplegado por los agentes de tránsito para la imposición de comparendos y las herramientas tecnológicas en que se apoyan. 1.4.2.
Contestaciones de la demanda e intervenciones La Secretaría General del Tribunal Administrativo del Cesar, en cumplimiento a lo ordenado en el auto admisorio, el 13 de marzo de 2025 surtió las notificaciones dirigidas a los sujetos procesales6, en virtud de las cuales se recibieron las siguientes intervenciones: 1.4.2.1. Ministerio de Transporte La entidad argumentó que no ha incurrido en ninguna acción u omisión que lo haga responsable del presunto incumplimiento alegado en el escrito inicial.
Sostuvo que las multas relatadas por la parte actora fueron impuestas por la Secretaría de Tránsito de Valledupar y la Policía Nacional de Carreteras, entidades autónomas en el ejercicio de sus funciones. Asimismo, argumentó que no se configura su legitimación en la causa por pasiva, dado que no participó en los hechos que dieron origen a la demanda ni es titular de la relación jurídica sustancial en cuestión. Enfatizó que su competencia se limita a la formulación de políticas y regulación en materia de tránsito y transporte, sin facultades de inspección, vigilancia y control sobre los organismos de tránsito locales.
Por lo tanto, advirtió que no tiene competencia para materializar lo solicitado en la acción de cumplimiento ni para cumplir una eventual orden judicial en ese sentido, dado que no ejerce autoridad sobre la Secretaría de Tránsito mencionada ni tiene funciones jurisdiccionales que le permitan anular comparendos. Razonó que no se ha cumplido con el requisito de renuencia respecto de la entidad ya que, según la Ley 393 de 1997, solo puede exigirse el cumplimiento a quien tiene el deber de actuar y no lo hace, lo que no es el caso del ministerio dado que carece de competencia para resolver el asunto en discusión. 1.4.2.2.
Municipio de Valledupar Argumentó que la exigencia normativa invocada por la parte actora no es aplicable a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, dado que en la actualidad el municipio no cuenta con dispositivos de detección automática de infracciones en operación. Explicó que los agentes de tránsito adelantan controles en vía realizados con apoyo de dispositivos electrónicos operados manualmente, para lo cual no requiere autorización de la Agencia Nacional de Seguridad Vial. 6 Índice 9 del expediente de Samai de primera instancia. Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, refirió que el mecanismo constitucional deviene improcedente en vista de que el accionante cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento para discutir lo pretendido. 1.4.2.3.
Superintendencia de Puertos y Transporte La Superintendencia de Puertos y Transporte afirmó que ninguna de las pretensiones formuladas exige el cumplimiento de una norma por su parte. Sostuvo que la parte accionante no acreditó incumplimientos de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, por lo que no procede iniciar acciones sancionatorias.
Indicó que el escrito de constitución en renuencia y la demanda fueron enviados al correo institucional de una funcionaria de la entidad, que no es el dispuesto para este cometido. Señaló que los canales adecuados están en su página web y que, por esta razón, no se surtió debidamente la constitución en renuencia. Además, precisó que las actuaciones cuestionadas en el escrito inicial son responsabilidad de la Secretaría de Tránsito de Valledupar, que actúa bajo los principios de autonomía y descentralización. Insistió en que la Superintendencia no ejerce control sobre las decisiones de esa autoridad y que no es competente para lo solicitado.
Precisó que, en razón al carácter subsidiario de la acción de cumplimiento, la parte actora cuenta con los mecanismos ordinarios de defensa para cuestionar las sanciones de tránsito que le fueron impuestas. 1.4.2.4. Agencia Nacional de Seguridad Vial La Agencia Nacional de Seguridad Vial afirmó que no ha incumplido ninguna de las normas citadas por el actor, ya que no tiene competencia sobre la instalación u operación de sistemas automáticos de detección de infracciones (SAST), ni es autoridad de tránsito, ni impone comparendos.
Explicó que no realiza vigilancia ni control sobre el cumplimiento técnico de los criterios normativos por parte de los organismos de tránsito respecto a los SAST. Indicó que, si en Valledupar se están usando dispositivos no autorizados, la entidad competente para investigar es la Superintendencia de Transporte. Además, recordó que los ciudadanos pueden ejercer su derecho de defensa en el proceso sancionatorio.
Concluyó que no se ha desconocido norma alguna, pues la entidad no tiene obligación jurídica relacionada con los hechos invocados en la demanda, lo que configura una Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co falta de legitimación en la causa por pasiva que da lugar a la declaratoria de improcedencia de la acción. 1.4.3.
Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de del Cesar, mediante sentencia del 8 de abril de 2025 resolvió: i) ordenar a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar el cumplimiento del inciso primero del artículo 135 del Código Nacional de Tránsito Terrestre; ii) declarar impróspera la solicitud de cumplimiento de los artículos 137 y 158ª de la Ley 769 de 2002 y el artículo 6 de la Resolución 20203040011245 de 2020, iii) declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Seguridad Vial; iv) negar las pretensiones restantes.
Por otro lado, dispuso compulsar copias de las actuaciones de la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Valledupar a la Superintendencia de Puertos y Transportes, a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para que adelanten las actuaciones correspondientes frente al incumplimiento del procedimiento administrativo de detección e imposición de comparendos.
El Tribunal estimó que, ya que el municipio de Valledupar – Secretaría de Transporte, refirió que no tiene habilitados dispositivos SAST, frente a las normas relacionadas a la operación y puesta en marcha de estos sistemas y que fueron solicitadas en cumplimiento, el mecanismo constitucional debe ser declarado impróspero. Sin embargo, evidenció una omisión en el cumplimiento del artículo 135 del Código Nacional de Tránsito por parte de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar.
Lo anterior, puesto que determinó irregularidades en el procedimiento de interposición de sanciones en modalidad presencial, entre otras cosas, al observar que en el SIMIT7 el comparendo dirigido a la accionante fue impuesto mediante «fotodetección». Por otra parte, estableció que la petitoria sobre la nulidad de multas excede el objeto de la acción de cumplimiento.
Además, precisó la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Agencia Nacional de Seguridad Vial y del Ministerio de Transporte por no encontrar, entre las normas invocadas por el actor, mandato dirigido hacia la entidad. 1.4.4. Impugnación El municipio de Valledupar y la Secretaría de Tránsito y Transporte, presentaron impugnación contra la sentencia de primera instancia. 7 Sistema Integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito.
Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reportaron que múltiples acciones de cumplimiento, incluida la presente, han sido promovidas utilizando los mismos datos de contacto vinculados al abogado Melkis Guillermo Kammerer, a pesar de figurar distintos ciudadanos como demandantes.
A su juicio, ello constituye un intento de engañar a la administración de justicia, configurando faltas contra la ética profesional. En segundo lugar, reiteraron que las pretensiones de la demanda resultan improcedentes, dado que el actor busca controvertir la legalidad de comparendos, los cuales, como actos administrativos, gozan de presunción de legalidad y deben ser cuestionados a través de los medios de control ordinarios y no mediante una acción de cumplimiento.
Señaló que esta acción no es el mecanismo adecuado para debatir derechos subjetivos ni solicitar la nulidad de actos administrativos, razón por la cual el fallo de primera instancia incurre en un error al otorgar parcialmente las pretensiones del accionante. Por último, llamaron la atención sobre una confusión del Tribunal en el análisis de la multa impuesta al accionante y registrada en el SIMIT.
Explicó que los agentes de tránsito utilizan comparenderas electrónicas para diligenciar e imprimir órdenes de comparendo en sitio, las cuales no pueden confundirse con los sistemas automáticos de detección de infracciones (SAST), que cumplen una función completamente distinta. Así las cosas, reiteró que en Valledupar no se encuentran instalados ni en funcionamiento dispositivos SAST.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación que presentó el municipio de Valledupar, Secretaría de Tránsito y Transporte, contra la sentencia del 8 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, según lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20118, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Cuestión previa Previo a desarrollar el análisis del caso, esta Sala precisa que se abstendrá de pronunciarse respecto del reparo de la impugnación según el cual se han presentado múltiples acciones de cumplimiento vinculadas al abogado Melkis Guillermo Kammerer, en incursión de una falta a la ética profesional. Esto, comoquiera que la 8 Modificado por la Ley 2080 de 2021.
Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinación de la comisión de faltas disciplinarias o conductas delictivas escapa a la competencia del juez de cumplimiento. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 8 de abril de 2025, dictada por Tribunal Administrativo del Cesar, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la Superintendencia de Puertos y Transporte, el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Seguridad Vial y el Municipio de Valledupar – Secretaría de Tránsito y Transporte de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse: (ii) ¿Hay lugar a ordenar al extremo accionado el cumplimiento de los artículos 129 y 135, 136, 137 y 158ª de la Ley 769 de 2002, y el artículo 6 de la Resolución 20203040011245 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte en el sentido solicitado por la parte actora? Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional;
(ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 2.4. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos".
Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 9. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)10. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º). 9 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 10 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.5.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Superintendencia de Puertos y Transporte, al Ministerio de Transporte, a la Agencia Nacional de Seguridad Vial y al Municipio de Valledupar – Secretaría de Tránsito y Transporte antes de instaurar la demanda.
En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”11. La parte actora adjuntó copia del escrito radicado el 6 de febrero de 2025 en el cual solicitó a las entidades accionadas el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 127, 129, 135 y 158ª de la Ley 769 de 2002 y los artículos 1 al 14 de la Resolución 20203040011245 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte.
Este requerimiento fue enviado a los canales de atención al ciudadano dispuestos por la Agencia Nacional de Seguridad Vial y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar. Sin embargo, no hay constancia de su envío al Ministerio de Transporte y, frente a la Superintendencia de Puertos y Transporte, se allegó al correo electrónico institucional de un servidor público, el cual no está anunciado al público como medio de comunicación con dicha entidad.
Lo referido, se aprecia en la siguiente constancia: 11 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, ni en el libelo introductorio ni en las contestaciones se evidencia que las autoridades requeridas otorgaran respuesta al escrito elevado por la accionante.
Conforme con lo anterior, la Sala entiende agotado el requisito de constitución en renuencia frente a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar y la Agencia Nacional de Seguridad Vial, según lo dispuesto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, y respecto del artículo 129,135 y 158ª de la Ley 769 de 2002, y del artículo 6 de la Resolución 20203040011245 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte.
En ese orden, no hay duda de que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la actora agotó en debida forma el requisito de renuencia respecto de los apartados normativos ya identificados con relación a los cuales se limitará el análisis subsiguiente. Sin embargo, esta Sala precisa que, en torno de los artículos 136 y 137 de la Ley 769 de 2002, la accionante no constituyó en renuencia a la parte pasiva, por cuanto no solicitó la observancia de estas disposiciones en el escrito radicado el 6 de febrero de 2025.
En igual sentido, este requisito no se superó frente a la Superintendencia de Puertos y Transporte ni al Ministerio de Transporte, puesto que no se les requirió el cumplimiento de las normas invocadas en la demanda a los canales de comunicación dispuestos por las entidades. Por lo expuesto, la decisión del a quo será revocada para rechazar el mecanismo constitucional respecto de los artículos 136 y 137 de la Ley 769 de 2002 y de la Superintendencia de Puertos y Transporte y el Ministerio de Transporte. 2.6.
De la cosa juzgada Esta Sección ha manifestado que el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior. Lo anterior, por cuanto lo decidido por el juez adquiere las Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co características de vinculante, obligatorio y, por tanto, de inmutable12 En palabras de la Corte Constitucional: La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.
Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica13. De acuerdo con lo anterior, según lo prevé el artículo 303 del Código General del Proceso, los elementos constitutivos de la cosa juzgada son: (i) identidad de objeto;
(ii) identidad de causa y, (iii) identidad jurídica de partes. Ahora bien, la Sala ha establecido que, para estar en presencia del fenómeno de la cosa juzgada en las acciones de cumplimiento, en principio, no es necesaria la identidad de partes; en específico, del extremo accionante, dado el carácter público de la acción, lo cual implica que puede instaurarse por cualquier persona.
Tratándose de la identidad de objeto, se verifica la identidad del bien jurídico que se encuentra en disputa. Finalmente, en relación con la identidad de causa se determina la razón por la cual se acude a esta instancia14. En el presente asunto, se tiene que el requisito de constitución en renuencia solo se cumplió respecto al artículo 135 de la Ley 769 de 2002.
No obstante, se debe tener en cuenta que esta Sala en fallo del 10 de abril de 202515 concluyó que el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Seguridad Vial y la Superintendencia de Puertos y Transporte carecían de legitimación en la causa por pasiva puesto que no eran las entidades llamadas a cumplir con las normas consignadas en el libelo introductorio, dando lugar a la negación de las pretensiones.
Por otro lado, respecto a la Secretaría de Tránsito de Valledupar se definió que la norma en comento no contenía un mandato imperativo e inobjetable frente a la autoridad por cuanto no ha implementado SAST en el ejercicio de sus funciones sancionatorias, lo que, igualmente condujo a la negativa de las petitorias. Lo anterior significa que, frente al artículo 135 de la Ley 769 de 2002, operó el fenómeno de cosa juzgada y, por ende, se revocará la decisión de primera instancia que accedió a la pretensión de cumplimiento. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 30 de enero de 2025. Radicado: 54001 23 33 000 2024 00229 01. C.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. 13 Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2019. 14 Ibidem. 15 En el marco de la acción de cumplimiento 20001-23-33-000-2025-00029-01. Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7.
De la procedencia de la acción de cumplimiento En este caso, la pretensión de la accionante es que se anulen todos los comparendos interpuestos por la Secretaría de Tránsito del municipio de Valledupar mediante los denominados «vehículos caza infractores». Se advierte que la controversia escapa del ámbito de acción del juez de cumplimiento, toda vez que encierra un debate jurídico sobre la validez de los comparendos que han sido interpuestos por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar.
Al respecto, se recuerda que esta acción no es de carácter declarativo sino de ejecución de deberes imperativos e inobjetables, es decir, que no admitan ningún tipo de discusión. Lo anterior da cuenta de que, aun cuando en este escenario se solicita el cumplimiento de las normas descritas, lo cierto es que el fondo de la controversia plantea una discusión de carácter subjetivo que debe ser conocida por el juez de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del CPACA contra los actos administrativos sancionatorios.
Lo dicho, puesto que en el aludido medio de control, quienes han visto afectados sus intereses con la interposición de las multas tienen la posibilidad de cuestionar los comparendos impartidos por las autoridades de tránsito, lo que coincide con lo aquí pretendido por la señora Mercado Álvarez. Así las cosas, contrario al análisis desplegado por el a quo, las presuntas irregularidades en que incurre la autoridad de tránsito de Valledupar en la interposición de comparendos bajo una modalidad presencial recaen sobre el acto administrativo sancionatorio.
Por tanto, no corresponde al fallador constitucional adelantar un estudio sobre la legalidad del procedimiento sancionatorio adelantado por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, toda vez que este corresponde al juez de lo contencioso administrativo. En suma, la improcedencia de esta acción en el caso de análisis se justifica en que no se satisface el requisito de la subsidiariedad, ya que este mecanismo constitucional es residual y no principal, lo que presupone que no se cuente o haya contado con un medio ordinario de defensa judicial.
Finalmente, se debe indicar que, con base en los hechos y medios de prueba que fueron aportados al trámite, no se hace evidente la existencia de un perjuicio irremediable que permita flexibilizar el citado presupuesto. Demandante: Ludith Mercado Álvarez Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Radicado: 20001-23-33-000-2025-00236-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 8 de abril de 2025 del Tribunal Administrativo Cesar y, en su lugar: 1. RECHAZAR la acción de cumplimiento respecto de la Superintendencia de Puertos y Transporte, del Ministerio de Transporte y de los artículos 136 y 137 de la Ley 769 de 2002. 2. DECLARAR la cosa juzgada respecto a la pretensión de cumplimiento sobre el artículo 135 de la Ley 769 de 2002. 3.
DECLARAR la improcedencia de la acción de cumplimiento interpuesta por la señora Ludith Mercado Álvarez.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Ausente con permiso Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.