Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: ANDREA LÓPEZ DOMÍNGUEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza legal y económica.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la accionante en contra del fallo de tutela proferido el 15 de junio de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la solicitud de amparo.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Andrea López Domínguez, actuando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra de la sentencia proferida el 20 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO en la sentencia proferida el día 20 de abril de 2023, en el expediente rad. nro. 63001-33- 33-001-2022-00055-02, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en la sentencia SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda […]”. [Mayúsculas y negrillas en el escrito de tutela].
2. SITUACIÓN FÁCTICA La parte actora informó que es docente y que labora para el departamento del Quindío desde el 2 de junio de 2011, razón por la que considera tiene derecho al reconocimiento y pago de las cesantías por el régimen anualizado, con pago de interés cada año. Aseveró que el 15 de febrero de 2021 no le fueron consignadas las cesantías por parte del Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG, fondo al que pertenece por los servicios prestados en el año 2020.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que el 13 de julio de 2021 solicitó a la Secretaría de Educación Departamental del Quindío y al FOMAG el pago de las cesantías y el reconocimiento de la sanción por mora establecida por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y en la reiterada jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Señaló que “(…) la entidad pública demandada, como patrono, en vez de efectuar una respuesta de fondo, o proceder a la consignación de las cesantías, remitió la solicitud a la Fiduciaria La Previsora S.A., para que otorgara respuesta a la solicitud, siendo esta última entidad la encargada de los recursos del FOMAG, no sobre quien recae la obligación de la consignación como patrono, pero hasta la fecha de presentación de esta acción de tutela, nunca se obtuvo respuesta (…)”2.
La accionante, actuando por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG - y el departamento del Quindío, con el fin que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 13 de octubre de 2021, que le negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías establecidas en la Ley 50 de 1990.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de Armenia que, en sentencia del 22 de agosto de 2022, negó las pretensiones. En contra de la precitada decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, y el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión, en sentencia del 20 de abril de 2023 la confirmó con fundamento en que “(…) para la Sala no es posible hacer extensiva la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 en favor de la señora Andrea, quien ha ocupado el cargo de docente oficial al servicio 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del departamento del Quindío y se encuentra cubierta por el sistema anualizado de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989, porque no existe norma jurídica que así lo contemple según su situación específica, además no existe un precedente consolidado de obligatoria aplicación, y acceder a lo pretendido implicaría introducir un cambio en la regulación sobre el funcionamiento interno del FOMAG en lo que respecta a la administración de los recursos – PRINCIPIO PRESUPUESTAL DE UNIDAD DE CAJA -, aspectos todos que de desconocerse exceden el propósito del legislador (…)”3.
La parte actora indicó que “(…) de acuerdo con la sentencia SU 098 de 2018, en virtud del principio de igualdad, in dubio pro operario y de conformidad con la Ley 244 de 1995 adicionada por la Ley 1071 de 2006 no se debe excluir al sector oficial docente de la aplicación de la Ley 50 de 1990, pues al tener los mismos carácter de servidores públicos, son beneficiarios de la sanción moratoria prevista en dichas disposiciones a modo de correctivo, represivo e inclusive preventivo para garantizar el pago oportuno de la prestación social (…)”4.
Anotó que, en el trámite del proceso ordinario, los juzgadores de manera caprichosa no aplicaron el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes del sector oficial en calidad de servidores públicos, y que dicha decisión no sólo vulneró su derecho fundamental a la igualdad, sino también el derecho a la seguridad social. Expuso que no se debate un asunto de mera legalidad, comoquiera que involucra múltiples aspectos de relevancia constitucional, tales como: i) la ausencia de garantía de igualdad en el trato jurídico, ii) los principios de seguridad jurídica y confianza legítima respecto de la existencia de varias posturas de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en lo atinente a la aplicación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías a los docentes, iii) la transgresión al derecho a la seguridad 3 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00. 4 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co social de los miembros del magisterio, y iv) el principio de favorabilidad en la aplicación de normas y precedentes en materia de prestaciones sociales de servidores públicos y docentes.
Sostuvo que la sentencia cuestionada no fue proferida acorde con la normatividad que regula la materia y la jurisprudencia y afirmó que el tribunal accionado no tuvo en cuenta “(…) las últimas 21 sentencias del Consejo de Estado, donde esta alta jurisdicción contenciosa administrativa se hace la pregunta ¿le es aplicable sí o no, la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al FOMAG? Y el Consejo de Estado, al unísono, en su sección segunda en sus diferentes salas, compuestas por sus 6 consejeros, cada uno de ellos en sus diferentes ponencias han expedido sentencias haciéndose la misma pregunta y la respuesta ha sido siempre positiva (…)”5.
Al respecto, hizo una relación de las sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación el 6 de agosto de 20206, el 24 de enero de 20197, el 29 de julio de 20198, el 2 de diciembre de 20199, el 10 de junio de 202010, 22 de octubre de 202011, 12 de noviembre de 202012, 17 de junio de 202113, 4 de noviembre de 202114, 25 de noviembre de 202115, 11 de noviembre de 202116, 20 de enero de 202217, 3 de marzo de 202218, 5 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00. 6 Proceso identificado con el radicado nro. 08001 23 33 000 2013 00666 01. 7 Proceso identificado con el radicado nro. 76001 23 31 000 2009 00867 01. 8 Proceso identificado con el radicado nro. 11001 03 15 000 2018 03499 01. 9 Proceso identificado con el radicado nro. 08001 23 33 000 2014 00173 01. 10 Proceso identificado con el radicado nro. 08001 23 33 000 2014 00208 01. 11 Proceso identificado con el radicado nro. 08001 23 31 000 2014 00254 01. 12 Proceso identificado con el radicado nro. 08001 23 33 000 2014 00132 01. 13 Procesos identificados con los radicados nro. 08001 23 31 000 2014 00815 01 y nro. 08001 23 33 000 2015 00331 01. 14 Proceso identificado con el radicado nro. 19001 23 33 000 2015 00445 02. 15 Procesos identificados con los radicados nro. 08001 23 33 000 2014 01127 01 y 40001 23 40 000 2017 00134 01. 16 Procesos identificados con los radicados nro. 08001 23 40 000 2014 90022 01 y 080001 23 40 000 2015 90008 01. 17 Proceso identificado con el radicado nro. 08001 23 33 000 2017 00931 01. 18 Proceso identificado con el radicado nro. 08001 23 33 000 2015 00075 01.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 de abril de 202219, 9 de mayo de 202220, 19 de mayo de 202221, 1 de julio de 202222, 22 de agosto de 202223 y 22 de septiembre de 202224. Agregó que también se desconoció lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias SU-098 del 17 de octubre 2018, SU-332 del 25 de julio 2019 y SU-041 del 6 de febrero 2020.
Explicó que, en sede de tutela, la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia proferida el 23 de marzo de 202325 “(…) analizó un caso con una idéntica naturaleza al que nos ocupa, encontrando superados los requisitos de procedibilidad de la tutela y de manera específica consideró que el juzgador de segunda instancia incurrió en desconocimiento del precedente (…)”26, por lo tanto, solicitó que en el presente asunto se dicte sentencia de tutela en igual sentido.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 12 de mayo de 2023 a través de la ventanilla virtual de esta Corporación y correspondió por reparto a la Sección Cuarta que, por auto del 16 de mayo de 202327 la admitió y dispuso notificar28 a los magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío como parte accionada, así como vincular29 al titular del Juzgado Primero Administrativo de Armenia, a la Nación - Ministerio de Educación Nacional 19 Proceso identificado con el radicado nro. 76001 23 33 000 2013 00756 01. 20 Proceso identificado con el radicado nro. 08001 23 40 000 2017 00795 01. 21 Proceso identificado con el radicado nro. 47001 23 33 000 2019 00359 01. 22 Proceso identificado con el radicado nro. 47001 23 33 000 2019 00376 01. 23 Proceso identificado con el radicado nro. 08001 23 33 000 2015 00509 01. 24 Proceso identificado con el radicado nro. 08001 23 33 000 2015 90124 01. 25 Proceso identificado con el radicado nro. 11001 03 15 000 2023 01063 00. 26 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00. 27 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00. 28 Esta orden se cumplió el 23 de mayo de 2023.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00. 29 Ibídem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al departamento del Quindío como terceros interesados en el resultado del proceso. 3.2.
La coordinadora de tutelas de la Fiduprevisora S.A. presentó escrito vía correo electrónico30, en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y se desvincule a dicha entidad del trámite tutelar por no estar legitimados en la causa por pasiva. Expuso que Fiduprevisora S.A. actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del FOMAG, en virtud de un contrato de fiducia mercantil suscrito con el Ministerio de Educación Nacional.
Manifestó que las autoridades judiciales que conocieron el proceso actuaron conforme con las normas aplicables, sin que se pueda aducir que el tribunal accionado haya desconocido, entre otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de debate. 3.3. El jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional rindió informe vía correo electrónico31 en el que señaló que la solicitud de amparo no tiene una clara y marcada importancia constitucional que haga procedente la intervención del juez de tutela en un asunto de la jurisdicción contencioso administrativa.
Agregó que, por el contrario, la accionante utiliza la acción de tutela para reabrir un debate meramente legal, que puede ser discutido y decidido por los jueces competentes en las oportunidades y con las figuras legales dispuestas para ello. Solicitó la desvinculación del trámite tutelar por falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que el tema motivo de la presente litis no se encuentra dentro de las competencias funcionales del Ministerio 30 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00. 31 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Educación Nacional y, por lo tanto, no se ha desconocido derecho fundamental alguno. 3.4. El Juzgado Primero Administrativo de Armenia remitió copia digital del expediente contencioso32, sin embargo, no se pronunció sobre los hechos de la acción de tutela. 3.5.
Por escrito radicado el 31 de mayo de 202333, el apoderado de la accionante manifestó que se pronunciaba sobre “las contestaciones formuladas dentro de la acción de tutela”. Insistió en que el régimen de liquidación y pago del auxilio de cesantías aplicable para la totalidad de los servidores públicos del orden territorial es el dispuesto por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, para lo cual sostuvo que los docentes oficiales pueden ser catalogados como empleados públicos.
Agregó que “la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido el pago de la sanción moratoria por no consignación de las cesantías en tiempo, aplicando lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a servidores públicos docentes sin distinción, siempre y cuando estuviesen vinculados después del 1 de enero de 1990”. 3.6.
El Tribunal Administrativo del Quindío y el departamento del Quindío guardaron silencio.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 15 de junio de 202334, declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito general de relevancia constitucional, bajo la consideración que 32 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00. 33 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00. 34 Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la accionante pretende que se reabra el debate surtido en el proceso ordinario. Inició por explicar que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la aquí accionante pretendía que se ordenara al Ministerio de Educación Nacional – FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el régimen de cesantías de la Ley 50 de 1990 y la indemnización por el pago tardío de los intereses de las cesantías.
Agregó que, “en esa oportunidad pidió que se aplicaran las sentencias SU- 098 de 2018, SU-332 de 2019 y SU-041 de 2020 de la Corte Constitucional y del 6 de agosto de 2020, 24 de enero de 2019, 21 de febrero de 2019, 10 de junio de 2020, 12 de noviembre de 2020 y 17 de junio de 2021”. Bajo ese contexto, aseguró que “(…) la señora Andrea López Domínguez propone la misma discusión jurídica que presentó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho donde es demandante.
Si bien la demandante alega que las providencias objeto de tutela incurrieron en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate jurídico sobre si la Ley 50 de 1990 es aplicable a los docentes públicos a efecto de reconocer la sanción moratoria que prevé el artículo 99 de esa norma (…)”.
Luego, transcribió los argumentos del recurso de apelación que la ahora accionante formuló contra la sentencia de primera instancia, aclarando que correspondían a lo resumido en la providencia de segunda instancia, para compararlos con lo alegado en la acción de tutela. A partir de allí, señaló que la accionante en el escrito de tutela afirmó que “incurrió en desconocimiento del precedente porque desconoció, además de las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado invocadas en la demanda y el recurso de apelación, las sentencias del 29 de julio de 2019, 2 de diciembre de 2019, 22 de octubre de 2020, 17 de Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co junio de 2021, 27 de junio de 2021, 4 de noviembre de 2021, 25 de noviembre de 2021, 11 de noviembre de 2021, 20 de enero de 2022, 3 de marzo de 2022, 28 de abril de 2022, 9 de mayo de 2022, 19 de mayo de 2022, 1 de julio de 2022, 22 de agosto de 2022 y 22 de septiembre de 2022, dictadas por la Sección Segunda de Esta Corporación”.
Para luego sostener que “como se ve, al margen de que la demandante esté alegando el desconocimiento de nuevas sentencias, lo cierto es que las invoca con el mismo propósito con el que las citó en la demanda y en el recurso de apelación que formuló inconformidades contra la sentencia dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Armenia, que denegó las pretensiones de la demanda, esto es, intenta demostrar que sí debió hacerse extensivo el régimen de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990 al personal docente para reconocer la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de esa norma”; no obstante, esta discusión ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Quindío en la sentencia del 20 de abril de 2023.
Concluyó que “aunque la demandante alega que la providencia objeto de tutela vulneró derechos fundamentales e incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente y citó además de las sentencias a las que recurrió en la demanda y el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, sentencias nuevas de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate respecto de si la Ley 50 de 1990 es aplicable a los docentes públicos a efectos de reconocer la sanción moratoria que prevé el artículo 99 de esa norma, por lo que la acción de tutela carece de relevancia constitucional”.
Anotó que, tal como lo mencionó la autoridad judicial accionada, en un caso con idéntica situación fáctica y jurídica la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 2019 concluyó que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional porque (i) el asunto propuesto versaba sobre una cuestión meramente legal, que no impactaba la garantía de derechos Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales, sino patrimoniales;
(ii) la discusión propuesta no implicaba la afectación de un derecho fundamental y (iii) los accionantes pretendían reabrir la controversia legal resuelta al obtener una respuesta desfavorable a sus intereses. Arguyó que el fallo de tutela del 23 de marzo de 2023, proferido por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso identificado con el radicado nro. 11001 03 15 000 2023 01063 00 citado en el escrito de tutela, no tiene carácter vinculante para este asunto en aplicación del principio de autonomía e independencia judicial, más aún cuando “la decisión que aquí se adopta es concordante con la sentencia SU – 573 de 2019 de la Corte Constitucional”.
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia, la accionante lo impugnó35 manifestando lo siguiente: Aseveró que no es cierto que no exista una posición respecto de la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes del sector oficial y para ello enlistó nuevamente las veintiséis sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación. Para sostener que la acción de tutela sí cumple con el requisito general de relevancia constitucional, hizo referencia a la sentencia del 23 de marzo de 2023 proferida por la Subsección B, Sección Segunda de esta Corporación, para acotar que allí se analizó un caso con idéntica naturaleza en el que se consideró que sí se superaban los requisitos generales de procedibilidad y, de manera específica, que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente, razón por la que solicitó que en este caso se profiera sentencia en igual sentido. 35 Visto en el índice 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por auto del 5 de julio de 2023 se concedió la impugnación36 y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 19 de julio de 202337.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199138, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201539, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202140, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 201941 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente42: 36 Visto en el índice 25 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00. 37 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 01. 38 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 39 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 40 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 41 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 42 Lo que se desprende del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 63001 33 33 001 2022 00055 00.
Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2.1. La señora Andrea López Domínguez, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG y el departamento del Quindío, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 13 de octubre de 2021, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías prevista en la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a las demandadas a reconocer y pagar la sanción por mora señalada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, equivalente a un día de su salario por cada día de retardo, contados desde el 15 de febrero del año 2021; así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, que se refiere el artículo 1 de la Ley 52 de 1975. 6.2.2.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de Armenia que, en sentencia proferida el 22 de agosto de 2022 negó las pretensiones. 6.2.3. En contra de la precitada decisión la hoy accionante interpuso recurso de apelación, y el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión, en sentencia del 20 de abril de 2023 la confirmó.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta que el a quo declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional, la Sala resolverá si en este evento se cumple o no, y para ello, se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 6.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional43 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”44.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional45.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte 43 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. 44 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005.
M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 45 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional, y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades46: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia47. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 6.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del segundo criterio que la compone, el cual busca preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.
Frente al segundo elemento la Corte Constitucional ha dicho que48 “(…) la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, 46 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracia, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 47 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 48 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones” (…)”.
En ese sentido, anotó que49 “en tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”.
La Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU – 573 de 2019 revocó los fallos de tutela proferidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado que confirmaron la decisión de primera instancia en la que fueron negados los amparos y, en su lugar, declaró improcedentes las tutelas por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.
En dicha oportunidad, las accionantes promovieron las solicitudes de amparo con el fin de controvertir las sentencias proferidas por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado que, en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho adelantados por las allí tutelantes, negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías prevista por el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996.
Para resolver, la Corte Constitucional consideró que el asunto no tenía relevancia constitucional con fundamento, entre otras razones, porque la 49 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional”, a lo que agregó que cualquier pago adicional que no corresponda con la finalidad de las cesantías, sino una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial.
La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el segundo elemento que la compone, esto es, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica, no está superado.
Lo anterior, debido a que la discusión planteada por la parte actora es de naturaleza legal y económica porque involucra determinar si se debe condenar a la parte demandada del proceso ordinario al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por el no pago oportuno de las cesantías del año 2020, bajo la consideración que “(…) no se debe excluir al sector oficial docente de la aplicación de la Ley 50 de 1990, pues al tener los mismos carácter de servidores públicos, son beneficiarios de la sanción moratoria prevista en dichas disposiciones (…)”50.
En esa medida, se trata de un debate meramente legal porque conlleva la discusión sobre el alcance del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, y es de naturaleza económica, dado que el objeto del litigio en el proceso ordinario giró en torno al reconocimiento y pago de la sanción por mora por el no pago oportuno de las cesantías, discusión que no compromete derecho fundamental alguno. 50 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02496 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, se destaca que la inconformidad de la parte actora radica en que las autoridades judiciales resolvieron el caso sin atender la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; sin embargo, en el escrito de tutela se limitó a enlistar las providencias que estima eran aplicables, pero no identificó frente a cada una de ellas la regla que estima fue desatendida, lo que implicaba señalar el problema jurídico que fue resuelto en uno y otro caso, así como la identidad de los hechos y fundamentos de derecho, comparados con el asunto que es objeto de tutela, tal y como lo ha considerado esta Sala, en asuntos similares51.
Por último, en cuanto al fallo de tutela proferido el 23 de marzo de 202352 por la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo de Estado, que la accionante citó en el escrito de tutela y en la impugnación, es preciso indicar que dicho pronunciamiento no es vinculante para esta Sala comoquiera que no lo profirió y, adicionalmente, los fallos de tutela tienen efectos inter partes.
En consecuencia, la petición de amparo es improcedente por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, por lo que se confirmará el fallo proferido el 15 de junio de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 51 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 7 de julio de 2023. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 2023 021776 00. 52 Proceso identificado con el radicado nro. 11001 03 15 000 2023 01063 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02496 01 Accionante: Andrea López Domínguez 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 15 de junio de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la solicitud de amparo instaurada por la señora Andrea López Domínguez, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.