Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Rosa Paulina Mejía de Ballesteros Temas: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Violación del debido proceso. Cuantía reconocida excede lo debido. Pensión gracia SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Ugpp contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de La Guajira2, por medio de la cual se modificó la decisión del 13 de marzo de 2019, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, y se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Rosa Paulina Mejía de Ballesteros. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Ugpp solicitó que se infirmara la sentencia del 30 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, por medio de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión gracia de Rosa Paulina Mejía de Ballesteros con la 1 En adelante Ugpp. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado 44001-33-40-001-2005-00508-01; actor: Rosa Paulina Mejía de Ballesteros, demandado: Ugpp. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP totalidad de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al retiro definitivo del servicio. 2.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó i) la exclusión de las primas de alimentación, clima, escalafón y navidad de la liquidación pensional; y ii) la declaratoria de que Rosa Paulina Mejía de Ballesteros no es acreedora de un derecho adquirido y por tanto, no le asiste derecho a que su pensión gracia sea reliquidada con la inclusión de todos los factores devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1 Rosa Paulina Mejía de Ballesteros nació el 9 de abril de 1945 y entre el 8 de febrero de 1968 y el 6 de marzo de 1995, prestó sus servicios como docente territorial, sin interrupción, en el municipio de Fonseca. 3.2 A través de la Resolución 16200 del 10 de diciembre de 1996, la extinta Caja Nacional de Previsión Social3 le reconoció una pensión gracia con el 75% de lo devengado durante el año anterior al retiro del servicio, en cuantía de $191.448.60, efectiva a partir del 9 de abril de 1995. 3.3 Con el fin de incluir todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, la pensionada solicitó la reliquidación de su prestación. Dicha petición fue resuelta desfavorablemente por la aludida caja de previsión mediante la Resolución 54180 del 18 de octubre de 2006. 3.4 Inconforme con la anterior decisión, presentó demanda contra Cajanal en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo4, con el fin de que se declarara su nulidad y se ordenara la reliquidación de su pensión gracia con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.

Este asunto correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Riohacha, que en sentencia del 13 de marzo de 2019 ordenó reliquidar la pensión de Rosa Paulina Mejía de Ballesteros con la inclusión de las primas de alimentación, clima, escalafón y navidad certificados por el Fondo Educativo Regional de La Guajira. 3.5 Contra la anterior decisión la Ugpp interpuso el recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de La Guajira en la sentencia del 30 de septiembre de 2019, por medio de la cual modificó la sentencia de primera instancia, en el sentido de precisar que al efectuar la reliquidación la entidad «deberá tener en cuenta si dichos factores fueron percibidos mensualmente deberá tomarse en su valor neto, 3 En adelante Cajanal 4 En adelante CCA 3 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP o si lo fue periódicamente se tomaran las doceavas partes» (sic). 3.6.

La anterior decisión quedó ejecutoriada el 27 de enero de 2020. 3.7. En cumplimiento de lo resuelto en instancia judicial, la Ugpp expidió la Resolución RDP5530 del 27 de enero de 2020 en la que reliquidó la pensión de Rosa Paulina Mejía de Ballesteros en cuantía de $214.895, efectiva a partir del 9 de abril de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 24 de marzo de 2001 por prescripción trienal. 1.1.3.

Sentencia objeto de revisión 4. El Tribunal Administrativo de La Guajira en sentencia del 30 de septiembre de 2019, resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Ugpp y modificó la decisión del 13 de marzo de 2019 emitida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Riohacha, por cuanto, si bien el a quo ordenó incluir en la liquidación de la pensión gracia de la demandante además de la asignación mensual y el sobresueldo, las primas de alimentación, clima, escalafón y navidad, lo cierto es que omitió precisar que sobre dichos factores la entidad debería tener en cuenta la periodicidad en que estos fueron percibidos, pues «si fueron percibidos mensualmente deberá tomarse su valor neto, o si lo fue periódicamente se tomaran las doceavas partes»5. 1.2.

Las causales de revisión invocadas 5. La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos6: 6. La orden judicial se obtuvo con vulneración del debido proceso, en tanto la reliquidación de la pensión gracia de Rosa Paulina Mejía de Ballesteros en los términos ordenados no le corresponde, puesto que lo correcto era que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989. 7.

Las autoridades judiciales desconocieron el pronunciamiento del Consejo de Estado7, que dispuso que no es viable la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores devengados en el año inmediatamente anterior al retiro del servicio porque dicha prestación tiene un tratamiento especial según el cual «la pensión gracia queda consolidada definitivamente en la fecha de su causación», diferente a la pensión ordinaria de jubilación de la cual solo puede comenzar a disfrutarse una vez se produce el retiro definitivo del servicio. 8.

Las normas relativas a la pensión gracia no admiten la reliquidación de la prestación por retiro definitivo del servicio, en tanto el educador puede seguir en 5 Samai, índice 39, Onedrive 2005-00508, 2005-00508 C. SEGUNDA INSTANCIA, folios 54 al 70. 6 Samai, índice 2, ED-2-02DEMANDA ROSA PAULINA MEJÍA.pdf(.pdf) NroActua 2, folios 1 al 32. 7 Sentencia S1286 del 13 de octubre de 2005.

M.P. Jesús María Lemus Bustamante 4 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP ejercicio de sus labores y continuar cotizando para el posterior reconocimiento de la pensión de jubilación. 9. La causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se configuró, porque la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión gracia en contravía de lo dispuesto en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión 10. La parte accionada guardó silencio8. 1.4. Concepto del Ministerio Público 11. En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 12. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA9. 13.

Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201910, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2. Oportunidad 14. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 8 Pese a que la secretaría notificó personalmente el auto admisorio de la demanda a Paulina Mejía de Ballesteros el 25 de octubre de 2022, al correo electrónico aimerballesteros@hotmail.com, que fue aportado por la Ugpp, ella no contestó la demanda.

Notificación visible en Samai, índice 21. 9 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 5 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP 15.

En el subjudice la sentencia objeto de revisión proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira el 30 de septiembre de 2019 quedó ejecutoriada el 29 de enero de 202011, y la acción de revisión se presentó el 21 de septiembre de 2020, lo que permite concluir que fue interpuesta en la oportunidad señalada por los incisos 3 y 4 del artículo 251 del CPACA. 2.3.

Los problemas jurídicos 16. Se circunscribe a establecer lo siguiente: i) ¿la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira se profirió con vulneración del debido proceso y, en consecuencia, está inmersa en la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003?; y ii) ¿la cuantía del derecho reconocido a Rosa Paulina Mejía de Ballesteros excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación la pensión gracia con los factores devengados en el último año de servicio y, por tanto, se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.

Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 17. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2012 de la Ley 797 de 200313 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 11 Samai, índice 39, Onedrive 2005-00508, 2005-00508 C. SEGUNDA INSTANCIA, folio 71. 12 «Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 13 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 6 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP 18.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 19. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen14. 20.

Y en torno a la causal prevista en el literal b), esto es, «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», se presenta cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente establecido. 21.

La finalidad de dicha causal, en esencia, es que las entidades públicas legitimadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 puedan accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en tanto, ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede lo legalmente previsto, con lo cual se pretende restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 22.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes15: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. 14 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 15 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 23.

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»16. 24. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación17 han admitido expresamente que la Ugpp está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.

Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 25.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio 16 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»18. 2.4.2.

En torno a la liquidación de la pensión gracia 26. La Ley 114 de 191319 creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 27.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación20 señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».

De ahí que esta prestación por tener carácter especial se reconoce con cargo al erario y para su reconocimiento no se necesitan aportes por parte del educador. 28. Ahora, en lo que refiere a la liquidación de dicha prestación el artículo 2 ibidem determinó: «Artículo 2. La cuantía de la pensión [gracia] será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.

Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». 29. Para la liquidación de las pensiones que gozaban los servidores públicos el artículo 4 de la Ley 4ª de 196621, reglamentado por el Decreto 1743 de 196622 estableció: «A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicio, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público». 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 19 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 22 «Por el cual se reglamenta la Ley 4ª de 1966». 9 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP 30.

De lo anterior, se colige que, comoquiera que la Ley 33 de 1985 excluyó la pensión gracia [régimen especial], la norma aplicable para la liquidación de esta prestación es la prevista en la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de esa anualidad, es decir, que debe tomarse como base el promedio de los salarios devengados por el docente en el último año de servicio. 31.

Ahora bien, dado el carácter especial que reviste la pensión gracia, los recursos con los que se paga y el origen de la prestación social, la liquidación no corresponde al «último año de servicios del retiro definitivo del servicio público docente» previsto en la Ley 4ª de 1966, y su decreto reglamentario, pues a diferencia de la pensión ordinaria, esta prestación no requiere aportes, toda vez que es reconocida como contraprestación a los esfuerzos, capacidad y dedicación al servicio de la actividad educativa. 32.

Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado23 señaló: «(…) la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales. Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro». [se resalta] 33.

Así las cosas, la Sala reitera que, por tratarse de un régimen excepcional, para la liquidación de la pensión gracia el interregno corresponde al año anterior a la consolidación del derecho24, es decir que se debe liquidar la prestación con la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a adquirir el estatus de pensionado. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de julio de 2012, radicado 25000-23-25- 000-2007-01316-01 (1348-11) M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 24 En línea con lo expuesto, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 27 de febrero de 2013, radicado 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016), M.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 17 de junio de 2022, radicado 11001-03-25-000-2016-00495-00 (2255-2016), M.P. William Hernández Gómez; del 3 de noviembre de 2022, radicado 11001-03-25-000-2017-00833-00.

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; del 25 de noviembre de 2021, radicado 47001-23-33-000-2016- 00307-01 (4287-17). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; del 26 de junio de 2008, radicado 08001-23- 31-000-2005-03171-01 (0183-2007) M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez; del 6 de septiembre de 2001, radicado 25000-23-25-000-1998-00363-01 (0185-01). M.P. Ana Margarita Olaya Forero, y del 11 de octubre de 1994, radicado 7639.

M.P. Carlos Arturo Orjuela Gongora. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP 2.5. Caso concreto 34. En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: 35. En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 36.

Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión25 según la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) [e]l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) [e]l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) [l]as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem». 37.

En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar la cuantía del derecho reconocido y el periodo que se tuvo en cuenta al momento de liquidar la prestación reconocida a favor de Rosa Paulina Mejía de Ballesteros, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 38.

Ahora, en torno a esa causal de revisión, esto es la del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra necesario precisar que, de acuerdo con los argumentos expuestos por la entidad recurrente, la decisión judicial objeto de revisión ordenó la liquidación de la pensión gracia en consideración a la fecha de retiro definitivo del servicio, pese a que esta especial prestación solo puede liquidarse con el promedio del año anterior a la adquisición del estatus pensional.

Sin embargo, se advierte que, contrario a lo afirmado por la UGPP, la aludida providencia no dispuso tal obligación, pues si bien se ordenó dicha reliquidación, también es cierto que, para el caso concreto, el retiro definitivo del servicio coincidió con la adquisición de estatus, lo que impide que se considere que con ella se incurrió en un pago en exceso contrario a lo dispuesto en la ley. 25 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP 39.

En efecto, se encuentra acreditado lo siguiente. 34.1. Rosa Paulina Mejía de Ballesteros nació el 9 de abril de 194526 y prestó sus servicios al municipio de Fonseca como docente desde el 8 de febrero de 1968 hasta el 9 de abril de 199527, es decir, hasta cuando cumplió los 50 años de edad, fecha en la cual, además, había prestado sus servicios como docente territorial por más de 20 años. 34.2.

Entre los años 1994 y 1995 devengó asignación básica, sobresueldo y las primas de alimentación, de clima, de escalafón y de navidad28. 34.3. Por medio de la Resolución 16200 del 10 de diciembre de 1996, Cajanal le reconoció una pensión gracia, en cuantía equivalente a $191.448,60, efectiva a partir del 9 de abril de 1995, fecha en la que adquirió el estatus de pensionada.

Para la determinación de la mesada se tuvo en cuenta el 75% del salario promedio devengado durante 12 meses anteriores a adquirir el estatus con la inclusión de la asignación básica y el sobresueldo29. 34.4. El 24 de marzo de 2004, la pensionada solicitó la reliquidación de su pensión gracia con la inclusión de todos los factores devengados y certificados en el año anterior «al cumplimiento del estatus pensional o último de servicios»30.

Dicha petición fue resuelta desfavorablemente a través de la Resolución 54180 del 18 de octubre de 200631. 34.5. Contra el anterior acto administrativo el 12 de diciembre de 200632 presentó recurso de reposición; sin embargo, la entidad guardó silencio. 34.6. En sentencia del 13 de marzo de 2019, el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha declaró la nulidad del acto administrativo ficto y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la Ugpp reliquidar y pagar la pensión gracia de Rosa Paulina Mejía de Ballesteros con la inclusión de las primas de alimentación, clima, escalafón y navidad.

Además, declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales anteriores al 24 de marzo de 2001. Dicha providencia fue recurrida por la entidad demandada. 26 Según consta en el registro civil de nacimiento, suscrito por el notario del circuito de Fonseca (La Guajira), visible samai, índice 2, ED-2-02DEMANDA ROSA PAULINA MEJÍA.pdf(.pdf) NroActua 2, folio 56. 27 Según el certificado expedido el 7 de julio de 1995, por el jefe de división de educación municipal, visible en ibidem, folios 58 y 59. 28 Certificación, expedida el 19 de julio de 1995 por la jefe Kardex y archivos FER de La Guajira, visible samai, índice 2, ED-2-02DEMANDA ROSA PAULINA MEJÍA.pdf(.pdf) NroActua 2, folio 123. 29 Samai, índice 39, Onedrive 2005-00508 2005-00508 EXPEDIENTE PRINCIPAL, folios 54 al 70, folios 14 al 16. 30 Ibidem, folios 19 y 20. 31 Ibidem, folios 95 y 98 32 Ibidem, folios 158 al 160. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP 34.7.

El Tribunal Administrativo de La Guajira en la sentencia del 30 de septiembre de 201933 confirmó la decisión de primera instancia, pero adicionó en el sentido de señalar que «al efectuar su reliquidación tenga en cuenta que si dichos factores fueron percibidos mensualmente deberá tomarse en su valor neto, o si lo fue periódicamente se tomarán las doceavas» (sic). 35.

Entonces, si bien en cumplimiento de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, la Ugpp reliquidó la pensión gracia de Rosa Paulina Mejía de Ballesteros aumentó el monto su mesada pensional, lo cierto es que, en esta oportunidad, el incremento fue consecuencia de la inclusión de factores salariales que no fueron tenidos en cuenta al momento del reconocimiento pensional y no por el cálculo con el último año de servicio anterior al retiro definitivo, como lo alega la recurrente en esta oportunidad. 36.

Así las cosas, la decisión objeto de revisión se sustentó en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1996, según la cual para la liquidación de las pensiones de los servidores públicos se tomará como base el 75% del promedio mensual de los salarios devengados durante el último año de servicio. La Ley 65 de 1946 definió el sueldo no solo como la asignación básica si no como todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución de su trabajo.

Y el parágrafo 1 de la Ley 33 de 1985 excluyó de su aplicación a aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones, como es el caso de la pensión gracia que goza de carácter especial y excepcional. 37. Esta decisión obedeció, en primer lugar, a que en esa instancia judicial solo se discutió la legalidad del acto administrativo ficto producto del silencio administrativo negativo porque no se incluyeron unos factores salariales devengados por la docente en el año anterior a adquirir el estatus de pensionada. 38.

Dicho de otro modo, no se advierte que el Tribunal Administrativo de La Guajira, hubiese desacertado al determinar los factores salariales para la reliquidación de la prestación reconocida, pues como bien lo señaló en el periodo comprendido entre «el 1° de enero a 31 de diciembre de 1994 a 1 de enero a 30 de junio de 1995- los siguientes factores salariales: asignación mensual, prima de alimentación, prima de clima, prima de escalafón, sobresueldo y prima de navidad, de los cuales solo asignación mensual y sobresueldo fueron incluidos en la liquidación de la pensión gracia » (sic). 39.

Aunado a lo expuesto, igualmente se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en las sentencias del 24 de enero de 201334 y 21 de junio de 201835, que en lo particular dispusieron: 33 Ibidem, folios 54 al 70. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 24 de enero de 2013, radicado: 05001-23- 31-000-2004-06407-01 (2435-11), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-14), M.P. Carmelo Perdomo Cúeter. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP «Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para obtener el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º) prevé que salario es «todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones».

Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor». 40. Lo cual permite inferir que el criterio aplicado por el fallador fue razonable y ajustado a la pretensión procesal y su resistencia, de manera que no puede considerarse caprichoso, ni arbitrario, pues tal y como se ha venido señalando por tratarse de un régimen excepcional, para la liquidación de la pensión gracia se debe liquidar con la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a adquirir el estatus de pensionado, el cual, se reitera, coincidió con el del retiro definitivo del servicio. 40.

Por último, en este punto se reitera que la acción de revisión no puede ser usada como una tercera instancia que admita reabrir el debate o instancias pretermitidas, pues en garantía del principio de seguridad jurídica con este recurso únicamente se pretende revisar aquellos reconocimientos que pudieron adquirirse con vulneración del debido proceso, o por un valor superior, razón por la cual comoquiera que la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley, no hay lugar a declarar fundada la acción de revisión por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 41.

La Sala concluye que la sentencia del 30 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP 14 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00948-00 (2833-2020) Demandante: UGPP 2.5.

Costas 42. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión 43. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, el 30 de septiembre de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. No condenar en costas.

Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Ausente con excusa JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT