CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00341 02 (6738-2024) Demandante: Édgar Ricardo Castellanos Romero Demandado: Nación - Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.
Decisión: Se modifica y adiciona sentencia de primera instancia a efectos de precisar los extremos inicial y final del reconocimiento de las diferencias de los aportes pensionales, para ordenar que estos sean asumidos por las partes en las proporciones de ley y para incluir el tope remuneratorio, conforme el cargo desempeñado por el actor.
Adicionalmente para estarse a lo dispuesto en la sentencia de nulidad de los decretos salariales anuales. La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de primera instancia del 3 de septiembre de 2024, expedida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Conjueces. I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. El accionante instauró demanda2 en ejercicio del medio de control de la referencia, con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio DESTJ16-95 del 21 de enero de 2016 y del acto ficto configurado por la omisión de la entidad demandada de resolver el recurso de apelación interpuesto, mediante los cuales se negó la petición que buscaba el reconocimiento y pago de unas diferencias salariales y prestacionales adeudadas. 2.
A título de restablecimiento del derecho pidió que la entidad demandada le reconozca y pague el 30% del salario que fue menguado durante el tiempo que fungió como juez de la República; asimismo, reclamó la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales (cesantías, vacaciones, primas de servicios, de navidad y de 1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; razón por la cual integra la Sala que resuelve este asunto. 2 Índice 50 de Samai.
Expediente digital Radicación: 15001 23 33 000 2016 00341 02 (6738-2024) Demandante: Édgar Ricardo Castellanos Romero 2 vacaciones, bonificaciones por servicios prestados y por actividad judicial, aportes a pensión, etc.), teniendo en cuenta el 30% del salario básico que no fue reconocido y que la prima especial de servicios sea reconocida como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales y todos los emolumentos salariales. 3.
Además, solicitó que se reconozca la sanción moratoria por el pago incompleto de las cesantías, desde el 16 de febrero de 2015 y 2016 y hasta que se confirme la reliquidación y consignación completa de las cesantías. Finalmente, pretendió la indexación de todas las sumas reclamadas, conforme a la variación anual del IPC, el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 y que se condene en costas y agencias en derecho. 4.
Señaló que se vinculó a la Rama Judicial y ha laborado como juez de la República en diferentes periodos «desde el 1o de julio de 2003»4; además, radicó la reclamación en sede administrativa el 16 de diciembre de 20155. Contestación de la demanda. 5. La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda6 y sostuvo que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos – incluidos los de la Rama Judicial– recae de manera exclusiva en el Congreso de la República y en el Gobierno nacional, de conformidad al artículo 150 de la Constitución y la Ley 4a de 1992.
Asimismo, destacó que la prima especial de servicios no constituye factor salarial y, para sustentarlo, citó la sentencia C-279 de 1996, en la cual se declaró exequible la expresión «sin carácter salarial» contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Agregó que los decretos salariales anuales correspondientes a los años reclamados gozan de presunción de legalidad y son de obligatorio cumplimiento. 6.
Finalmente, afirmó que los derechos laborales que se reclamaron con anterioridad al 15 de diciembre de 2012 se encuentran prescritos, razón por la cual no procede su exigibilidad ni su eventual reconocimiento. En consecuencia, propuso las excepciones de cobro de lo no debido, prescripción trienal y la innominada. Sentencia apelada. 7.
El Tribunal Administrativo de Boyacá7 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en cuanto declaró la nulidad de los actos demandados, declaró no probadas 3 En adelante CPACA. 4 Sin embargo, dentro de los anexos de la demanda no se allegó certificación en la que conste que el inicio de su relación laboral hubiera iniciado en la mencionada fecha y la constancia visible en el índice 59 de Samai del Tribunal permite corroborar que laboró como juez de la República en los siguientes periodos: del 1o de noviembre de 2009 al 31 de agosto de 2012, del 1o de mayo de 2014 al 22 de marzo de 2018 y del 23 de marzo de 2018 al 10 de julio de 2018.
En ella también consta que laboró como magistrado en descongestión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, entre el 24 de enero de 2013 y el 30 de abril de 2014. 5 Índice 50 de Samai Tribunal Expediente digital 6 Índice 50 de Samai Tribunal Expediente digital 7 Índice 69 de Samai Tribunal Radicación: 15001 23 33 000 2016 00341 02 (6738-2024) Demandante: Édgar Ricardo Castellanos Romero 3 las excepciones de fondo planteadas por la entidad, y a título de restablecimiento del derecho, ordenó reliquidar y pagar las diferencias salariales entre lo realmente devengado y lo que se debió pagar, desde el 16 de diciembre de 20168 hasta la fecha en que haya durado su vinculación laboral con la entidad en el cargo de juez de la República; de igual manera, ordenó que las prestaciones sociales sean liquidadas teniendo en cuenta el 100% del salario base. 8.
En lo que respecta a los aportes pensionales, ordenó que sean ajustados con base en las diferencias que surjan desde el «1 de julio de 2003»9 y mientras haya durado la vinculación en el mencionado empleo, remitirlas al fondo administrador correspondiente y realizar los descuentos de ley al demandante respecto de estas. Finalmente, negó las demás pretensiones y se abstuvo de imponer condena en costas. 9.
Para el efecto, consideró que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, debía considerarse como un incremento adicional al salario básico y no como una porción sustraída de este. Con base en ello, concluyó que la entidad demandada aplicó de manera indebida e interpretó erróneamente el régimen salarial, al liquidar los salarios y prestaciones tomando como base solo el 70 % del sueldo, lo que conllevó reconocer el derecho en los términos antes indicados, precisando que se configuró la prescripción trienal, en el entendido de que la petición en sede administrativa se formuló el 16 de diciembre de 2015.
Recurso de apelación. 10. La entidad demandada10 apeló la sentencia de primera instancia al considerar que es jurídicamente inviable acceder a las pretensiones del demandante, pues ello implicaría modificar indebidamente el régimen salarial fijado por la Ley y los decretos salariales anuales —competencia ajena a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial—; además, una decisión en ese sentido daría lugar a sobrepasar los topes de remuneración previstos para el cargo y en ese sentido, la reliquidación ordenada conduciría a inconsistencias matemáticas y exigiría rehacer los cálculos con los que se fija el porcentaje salarial de los jueces frente al de los magistrados. 11.
Asimismo, cuestionó la orden de reliquidar aportes pensionales toda vez que ello vulneró el principio de congruencia y el debido proceso, por cuanto esa pretensión no fue solicitada en la demanda ni debatida ni probada en el proceso; por ende, afirmó que el 8 Esa fecha obedece a la aplicación de la prescripción trienal, conforme al análisis realizado en las consideraciones -acápite 5.3.-, aunque en la parte resolutiva de la sentencia no se declaró probada dicha excepción. 9 Para delimitar esa fecha, tuvo en cuenta la documental obrante en los «Folios 63-72», según se mencionó en el pie de página 5 de la sentencia apelada; sin embargo, lo que en ellos reposa es la demanda, integrada con la subsanación pertinente.
Al respecto, se precisa que, incluso en el auto que admitió la demanda se destaca que el contenido de dichos folios es el memorial que corrigió los defectos advertidos. Índice 50 de Samai. 10 Índice 74 de Samai Tribunal Radicación: 15001 23 33 000 2016 00341 02 (6738-2024) Demandante: Édgar Ricardo Castellanos Romero 4 Tribunal decidió ultra o extra petita, lo que justifica su petición de revocar la sentencia, negar las pretensiones y declarar probadas las excepciones propuestas.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 12. El recurso de apelación interpuesto por la parte demandada se admitió a través de auto del 13 de febrero de 202511. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 13. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 14. De acuerdo con los reparos concretos planteados, esta Sala debe determinar si el Tribunal erró al acceder a las pretensiones de la demanda, porque ello conllevaría sobrepasar el tope de remuneración fijados legalmente para el cargo del demandante y si la orden de reliquidar los aportes pensionales desconoció el principio de congruencia y el debido proceso, al tratarse de un aspecto que, según el recurrente, no fue solicitado en las pretensiones de la demanda.
Análisis del problema jurídico. 15. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que se modificará y adicionará la sentencia de primera instancia a efectos de precisar el extremo inicial del reconocimiento de las diferencias de los aportes pensionales, y el extremo final de todas las diferencias salariales y prestacionales ordenadas, también para ordenar que los mencionados aportes sean asumidos por las partes en las proporciones de ley y para incluir el tope remuneratorio, conforme el cargo desempeñado por el actor.
Adicionalmente para estarse a lo dispuesto en la sentencia de nulidad de los decretos salariales anuales. 16. El primer problema jurídico consiste en determinar si el reconocimiento de las pretensiones podría vulnerar el tope de remuneración fijado legalmente para el cargo ocupado por el demandante. Al respecto, la Sala advierte que en la orden impartida por el Tribunal no se hizo la precisión de que al liquidar las diferencias salariales y prestacionales se debía atender el límite remuneratorio establecido por el Gobierno nacional12, el cual de ninguna manera se puede desatender.
En consecuencia, prospera 11 Índice 5 de Samai Consejo de Estado 12 En lo que respecta al cargo de juez de la República, el decreto 1251 de 2009 establece los límites, sin perjuicio de las demás disposiciones posteriores en materia salarial y/o prestacional. Radicación: 15001 23 33 000 2016 00341 02 (6738-2024) Demandante: Édgar Ricardo Castellanos Romero 5 el reparo de la entidad sobre ese aspecto, lo que conlleva adicionar la sentencia de primera instancia para incorporar dicha orden. 17.
El segundo problema jurídico consiste en cuestionar el hecho de que el Tribunal ordenó realizar los aportes con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones del demandante a pesar de no haber sido solicitados en la demanda. Al respecto, se debe señalar que no es cierto que la parte actora hubiera omitido formular una pretensión en ese sentido, pues solicitó la reliquidación de «todas las prestaciones sociales».
En esa medida, como dichos aportes repercuten en la conformación de una prestación social, como es la pensión a la que en el futuro accederá el demandante, se debe concluir que sí comportó una petición de la demanda. 18. En todo caso, es oportuno mencionar que dichos aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable13 a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios; por lo tanto, no resultó equivocada la orden emitida por el a quo al ordenarlos, toda vez que no son facultativos.
En consecuencia, no prospera el reparo planteado por la entidad demandada. 19. No obstante, la Sala advierte que, si bien es cierto el Tribunal ordenó realizar los ajustes respecto de los aportes ya mencionados, el extremo inicial de dicho reconocimiento fue fijado desde el año 2003; sin embargo, una vez verificadas las certificaciones laborales que reposan en el expediente, se acreditó que el demandante ejerció el cargo de juez dentro del lapso comprendido entre el 1° de noviembre de 2009 y el 10 de julio de 201814, en ese sentido, no es viable ordenar dichos ajustes desde el año 2003 sino desde el momento en que ejerció como juez y la fecha límite no deberá dejarse en forma indefinida15, como se hizo, sino limitarla a lo demostrado en el proceso.
Esta última determinación incluye el límite del reconocimiento de las diferencias salariales y prestacionales, toda vez que hay pruebas en el expediente que permitían determinarlo de forma expresa16. 20. En todo caso, es preciso mencionar que al revisar la sentencia de primera instancia, la determinación anterior se tomó con sustento en los documentos que, según el pie de página 5 de dicha providencia, reposan en los folios 63 a 72 del expediente, pero lo que en ellos aparece es el escrito de subsanación de la demanda y aun cuando en este, concretamente en el hecho primero, se menciona que el inicio de la labor del demandante 13 La sentencia del 25 de agosto de 2016, radicación 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-15) consejero ponente, Carmelo Perdomo Cuéter, precisó: «la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 14 Ver precisión en el pie de página 9. 15 Se dispuso que el reconocimiento procedería «hasta la fecha o cuando haya durado o duró su vinculación en la entidad». 16 Ello en la medida en que comprende un aspecto íntimamente relacionado con la modificación del extremo final del reconocimiento de aportes pensionales.
Radicación: 15001 23 33 000 2016 00341 02 (6738-2024) Demandante: Édgar Ricardo Castellanos Romero 6 data del 1o de julio de 2003, no hay prueba que así lo demuestre, lo que justifica la modificación a que se refiere el párrafo anterior, la que también está sustentada en el hecho de que en el recurso de apelación se cuestionó el reconocimiento de los mencionados aportes y la delimitación temporal tiene relación con ello. 21.
En ese contexto, se deberá modificar el literal c) del ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia, para ordenar que dichos aportes comprendan desde el 1o de noviembre de 2009 y hasta el 10 de julio de 2018. De igual manera procede modificar el numeral octavo, pues en él se ordenó realizar los descuentos de ley para seguridad social «a la parte demandante» cuando estos deben ser asumidos por ambas partes en las proporciones de ley. 22.
La Sala considera necesario mencionar que sería del caso inaplicar el término prescriptivo respecto de las diferencias de cesantías, conforme a lo señalado en la Sentencia CE-SUJ-004-2016, según la cual el derecho a estas no prescribe mientras la relación laboral se encuentre vigente, lo que ocurre en el caso concreto; sin embargo, la decisión de primera instancia no fue apelada por la parte demandante, motivo por el cual se mantendrá tal decisión, pues un análisis diferente podría hacer más desfavorable la situación del apelante único. 23.
Por último, la Sala debe mencionar que el Consejo de Estado en la sentencia del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos de 2008 a 2018, bajo el entendido de que en estos se incluyó la prima especial establecida en la Ley 4ª de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel y en ese sentido se mermó el ingreso de los beneficiarios de dicho emolumento y desconoció la disposición legal, razón por la cual se adicionará la sentencia de primera instancia para ordenar estarse a lo dispuesto en la referida providencia. Condena en costas 24.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 25.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. Radicación: 15001 23 33 000 2016 00341 02 (6738-2024) Demandante: Édgar Ricardo Castellanos Romero 7 26.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 27. En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial17, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida.
En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. ADICIONAR la parte resolutiva de la sentencia expedida el 3 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentido de estarse a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) en la que se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos de 2008 a 2018, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.
SEGUNDO: MODIFICAR y ADICIONAR el numeral CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia apelada en cuanto el reconocimiento allí ordenado se debe sujetar al tope remuneratorio establecido por el Gobierno nacional para el cargo desempeñado por el demandante y en cuanto reconocimiento de las diferencias respecto de los aportes pensionales procede desde el 1° de noviembre de 2009 y hasta el 10 de julio de 2018.
La última fecha, será el extremo final del reconocimiento de los demás derechos allí reconocidos.
TERCERO. MODIFICAR el numeral OCTAVO de la parte resolutiva de la sentencia recurrida en cuanto las diferencias por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social deberán ser asumidas tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley. En ningún caso el reconocimiento ordenado podrá superar el tope salarial impuesto por el Gobierno Nacional.
CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la providencia apelada.
QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
SEXTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen. 17 Concretamente lo relativo al tope del reconocimiento ordenado. Radicación: 15001 23 33 000 2016 00341 02 (6738-2024) Demandante: Édgar Ricardo Castellanos Romero 8
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.