CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Demandado: CITARA ORAL MAXILLOFACIAL CENTER S.A.S. Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Las causales de revisión son taxativas y restrictivas / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN –CPACA- Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación / NULIDAD DE LA SENTENCIA- FALTA DE CONGRUENCIA- La congruencia interna obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia. La congruencia externa propende porque la decisión contenida en la parte resolutiva de la providencia se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación / FALTA DE MOTIVACIÓN- Se configura en los eventos de carencia absoluta de pronunciamiento sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión, o cuando se sustenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Superintendencia Nacional de Salud, en contra de la sentencia de 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual modificó el fallo de primera instancia que accedió, parcialmente, a las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO La parte recurrente asegura que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, por cuanto el fallo de segunda instancia, proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó en un proceso de reparación directa, omitió pronunciarse frente a la responsabilidad de una de las entidades demandadas.
Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 2 II.
ANTECEDENTES 1. El proceso de reparación directa1 1.1 La sociedad Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. demandó al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud, al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Departamento del Chocó “Dasalud Chocó en intervención” y al Departamento del Chocó por la omisión en el cumplimiento de las funciones de vigilancia y control, que condujo a presuntas irregularidades en la contratación de los servicios de salud, específicamente, los relacionados con odontología, en la especialidad de cirugía oral y maxilofacial.
Argumentó que la empresa contratada no podía operar en debida forma, porque no cumplía con los requisitos establecidos en la regulación vigente para prestar el servicio. En su criterio, sufrió un detrimento patrimonial pues, pese a que cumplía a cabalidad con la totalidad de las exigencias para el proceso de contratación y operación del servicio ofertado, no fue contratada.
Alegó que las irregularidades en el proceso de contratación también pusieron en riesgo la salud de los pacientes. Como consecuencia, solicitó condenar a las demandadas a pagar, por concepto de perjuicios materiales y pérdida de oportunidad, la suma de $283’000.000; por perjuicios morales, 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y a título de “daños y perjuicios competitivos” $50’000.000 o el equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha del fallo o la conciliación. 1.2.
Al proceso de reparación directa le correspondió el número de radicado 27001- 33-33001-2013-00250-00. En primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó-, en sentencia de 19 de noviembre de 2015, accedió, parcialmente, a las súplicas de la demanda. Señaló que Dasalud Chocó en intervención no estaba autorizada por ley para prestar el servicio para el que fue contratada y la Superintendencia Nacional de Salud omitió ejercer los medios a su alcance para evitar que esa sociedad, irregularmente contratada, continuara prestando los servicios de cirugía oral y maxilofacial, “ya que su actividad no podía limitarse a la designación del agente interventor, sino que debió supervisar el 1 Los antecedentes del proceso de reparación directa se encuentran ubicados en el índice 2 de SAMAI.
Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 3 adecuado cumplimiento de las labores confiadas a este”. Por lo anterior, condenó, de forma solidaria, a Dasalud Chocó en intervención y a la Superintendencia Nacional de Salud a pagar a la demandante la suma de $5’560.209, actualizada a la fecha de ejecutoria de la sentencia, equivalente a la utilidad estimada que le hubiera generado la celebración de los contratos de prestación de servicios de salud en cirugía oral y maxilofacial durante los años 2010 y 20112.
Por último, condenó en costas a la parte vencida y fijó, por agencias en derecho, el equivalente al 20% del valor de la condena. 1.3. Contra la anterior decisión, la parte actora, la Superintendencia Nacional de Salud y Dasalud interpusieron recurso de apelación. La parte actora solicitó que se modificara la indemnización reconocida por concepto de utilidad esperada, por cuanto, en su criterio, no se valoró debidamente el peritaje que aportó, en el que se estableció con certeza la pérdida de utilidad proyectada durante los años en los que no fue contratada.
Las entidades condenadas, por su parte, solicitaron revocar la decisión apelada y negar las pretensiones de la demanda. 1.4. El Tribunal Administrativo del Chocó, en sentencia de 10 de octubre de 2019, confirmó la declaratoria de responsabilidad respecto de la Superintendencia Nacional de Salud y modificó la condena impuesta a título de perjuicios materiales, para establecerla en abstracto, por considerar que no obraba prueba en el plenario que permitiera determinar el costo real de los perjuicios sufridos por la demandante, toda vez que no se anexaron los soportes contables, financieros y contractuales que sirvieron de base a la liquidación que presentó, de los cuales se pudiera extraer “el valor de la pérdida bruta y de ingresos derivados de la ausencia de contratación”.
La sentencia se notificó a las partes, de forma electrónica, el 21 de octubre de 2019. 1.5. La Superintendencia Nacional de Salud interpuso acción de tutela contra la sentencia de 10 de octubre de 2019, con el fin de lograr la protección de sus derechos al debido proceso y a la igualdad, los cuales consideró vulnerados, por cuanto, en su criterio, i) no estaba obligada a responder por la actuaciones de Dasalud; ii) no se tuvo en cuenta que Dasalud también fue demandada, y iii) se desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado en materia de responsabilidad del agente especial en procesos de toma de posesión y liquidación de entidades. 2 Se estimó que la utilidad correspondía al 6% del valor de los contratos no celebrados en los años 2010 y 2011, cuya cuantía ascendió a $92’670.150.
Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 4 1.6. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia de 11 de mayo de 2020, accedió al amparo deprecado; no obstante, la Subsección C de la misma Sección, en providencia de 24 de agosto de 2020 revocó el fallo de primera instancia y declaró improcedente la acción constitucional, bajo el argumento de que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, por no haberse elevado solicitud de adición de la sentencia y porque el asunto podía ser ventilado a través del recurso extraordinario de revisión. El recurso extraordinario de revisión 2.1.
El 16 de octubre de 2020, la Superintendencia Nacional de Salud presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó en el proceso de reparación directa radicado bajo el número 2013-00250-00. Propuso la causal quinta de revisión, referida a la existencia de nulidad originada en la sentencia contra la que no procede apelación, por considerar que la providencia es incongruente y carece de motivación, pues “no justificó la decisión de modificar la condena de primera instancia en el sentido de imponer exclusivamente a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD la obligación de pagar los perjuicios materiales causados a la sociedad CITARA ORAL AND MAXILLOFACIAL CENTER S.A.U. hoy CITARA ORAL MAXILLOFACIAL CENTER S.A.S., lo anterior pese a mantener incólumes los numerales primero y segundo, este último que estableció la responsabilidad solidaria entre DASALUD y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.
Es evidente entonces, que la decisión adoptada en el numeral tercero, de condenar únicamente a la Superintendencia Nacional de Salud, en efecto, carece de motivación porque en la providencia no se hicieron consideraciones que justifiquen el por qué se rompería la solidaridad entre las entidades, siendo claro que el ad quem tenía el deber de pronunciarse sobre la responsabilidad de DASALUD, máxime si se pretendía exonerarlo de responsabilidad, pues dicha entidad fue condenada por el a quo”.
Aclaró que la gobernación del Chocó ordenó la liquidación de Dasalud Chocó, por medio del Decreto 99 de 3 de mayo de 2013, previa autorización de la Asamblea Departamental del Chocó, otorgada mediante Ordenanza 25 de 7 de noviembre de 2012, “razón por la cual el Departamento del Chocó debe asumir todos los pasivos de la entidad pública territorial objeto de liquidación, por cuanto la misma hacía parte de su estructura funcional y fue la misma Gobernación la que dispuso su liquidación y la creación de una nueva Secretaría de Salud Departamental”.
Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 5 2.2. El asunto le correspondió por reparto a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado; sin embargo, sus integrantes se declararon impedidos por cuanto profirieron la sentencia que puso fin a una acción de tutela que interpuso la Superintendencia Nacional de Salud, por similares hechos.
Mediante auto de 20 de junio de 2023, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación declaró fundado el impedimento y avocó el conocimiento del asunto (índice 14 Samai). Las notificaciones se realizaron en debida forma (índices 33, 37 y 38 Samai). 2.3. La sociedad Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. contestó la demanda, oportunamente.
Se opuso a las pretensiones, toda vez que, en su opinión, la providencia impugnada no incurrió en ningún defecto, porque resolvió que la responsabilidad del daño irrogado estaba en cabeza de la Superintendencia Nacional de la Salud, la cual ordenó la intervención técnica y administrativa de Dasalud Chocó, entidad que posteriormente fue liquidada por parte de la gobernación del Chocó. Agregó que el Departamento del Chocó no debe asumir la condena impuesta, porque el daño fue ocasionado por la Superintendencia Nacional de Salud.
Manifestó, además, que el recurso extraordinario no se fundó en ninguna de las causales consagradas en el artículo 250 del CPACA y aparece indebidamente sustentada (índice 41 Samai). 2.4. En proveído de 19 de octubre de 2023 se dispuso requerir al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó para que remitiera copia digital del proceso ordinario, con radicado 27001-33-33001-2013-00250-00.
El despacho judicial envió la documentación solicitada, el 23 de noviembre de 2023, de la cual se corrió traslado a las partes por el término de 3 días (índices 45, 47 y 57 Samai). III. CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable y caducidad La sentencia cuestionada fue proferida el 10 de octubre de 2019 y se notificó a las partes, de forma electrónica, el 21 de octubre de 2019.
De acuerdo con el primer inciso del artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal relacionada con la existencia de nulidad originada en la sentencia es de un año, contado a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia cuestionada. Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 6 Aunque no obra constancia de ejecutoria de la sentencia recurrida, es dable concluir que la demanda presentada el 16 de octubre de 2020 es oportuna, toda vez que se radicó dentro del año siguiente a la notificación de la providencia cuestionada. 2.
Competencia La Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, en atención a la competencia que le asigna el artículo 2493 del CPACA, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el artículo 134 del Acuerdo No. 80 de 2019. 3.
Recurso extraordinario de revisión –marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Las causales de revisión se encuentran enlistadas en el artículo 250 del CPACA y en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Este medio de impugnación pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.
Por consiguiente, no puede ser empleado como una tercera instancia para reabrir el debate probatorio o interpretativo. Uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de revisión que se estima configurada, con indicación clara y 3 Artículo 249. Competencia. “(…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia”. 4 Artículo 13.
Distribución de los procesos entre las secciones. “Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera: (…) 10. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección”.
Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 7 exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado5. 4.
Caso concreto El recurso extraordinario de revisión que es materia de análisis se fundó en la causal quinta de revisión, referida a la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede el recurso de apelación. Dicha causal de revisión ha sido objeto de múltiples pronunciamientos en esta Corporación, en la medida en la que su redacción no permite conocer cuáles situaciones dan lugar a la nulidad de la sentencia. Por esa razón, la jurisprudencia se ha ocupado de establecer los supuestos que pueden configurar esa causal y le ha encomendado al juez la función de establecer su alcance.
Se ha sostenido, así, que la sentencia es nula por las causales de nulidad procesal establecidas en el ordenamiento de procedimiento civil. Al respecto, la jurisprudencia contencioso administrativa ha identificado ciertos vicios6 que afectan la validez de la sentencia, los cuales fueron sintetizados en la sentencia de 31 de mayo de 20117, como pasa a exponerse: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia8, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta9, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión10 o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la 5 Así lo indicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 6 Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; 18 de octubre de 2005, rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2008-00294-00, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 8 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, Rad.
REV-080”. 9 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad. REV-093”. 10 “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘A’, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad. REV-1998- 00170”. Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 8 sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación11”.
Se ha aceptado, además, que la violación del derecho al debido proceso estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política12 genera la nulidad de la sentencia, conforme al razonamiento efectuado en ese sentido por la Corte Constitucional13 y por esta Corporación. Por vía jurisprudencial, se han identificado los siguientes supuestos transgresores del derecho al debido proceso: i) fallo inhibitorio14; ii) ausencia de motivación; iii) transgresión del principio de la no reformatio in pejus; iv) condena contra un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; v) falta de competencia o jurisdicción; vi) decisión proferida en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; v) no contar la decisión con el número de votos requerido para su aprobación, y vi) falta de congruencia por condena extra, ultra o infra petita.
El principio de congruencia delimita el contenido de las decisiones judiciales, para que éstas se profieran de acuerdo con el contenido y alcance de las peticiones y 11 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, Rad. REV-062”. 12 Al respecto, consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, sentencias de 3 de febrero de 2015, rad. 1998-00157-01(REV); de 1 de octubre de 2019, rad. 2017-00811-00(REV); y Sala Especial de Decisión No. 21, sentencia de 3 de diciembre de 2019, rad. 2014-01303-00(REV). 13 Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001. 14 En sentencia de unificación de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-00153-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado reconoció que una decisión inhibitoria injustificada vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, con lo que se configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, por violación del artículo 29 constitucional.
Así se pronunció la Sala Plena en esa ocasión: “Entre el derecho de acceso a la administración de justicia y el debido proceso existe una estrecha relación, en tanto aquél es un elemento constitutivo de este; y que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, es una manifestación concreta de los derechos a acceder a la justicia, a la defensa y al debido proceso.
(…) Por tal razón, concluye la Sala, que también hay una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, artículo 29 Constitucional, cuando una autoridad judicial dicte sin fundamento válido, razonable, una sentencia inhibitoria, que, como se expuso, es una clara denegación de justicia. (…) En el marco del Estado Social de Derecho que nos rige desde 1991, el juez está llamado a garantizar los principios y valores constitucionales, lo que implica que debe asegurar, por una parte, que quien acude a la judicatura obtenga de forma rápida y efectiva la definición de su conflicto y, por la otra, servir de límite y control a los poderes constituidos por cuanto estos no gozan de las inmunidades que en otras épocas predicaban.
En ese contexto, y en el marco de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, ha de entenderse que los fallos inhibitorios, que se funden en argumentos falsos, deben estar proscritos, pues la protección de estos derechos desde los ámbitos subjetivo y objetivo obligan al Estado a la creación de los mecanismos necesarios no solo para garantizar que el acceso al aparato judicial sea real y efectivo, sino permitir a las personas que acuden a él, lograr la satisfacción cierta de sus derechos, lo que se materializa cuando se resuelven de fondo las pretensiones de las demandas presentadas ante ellos, independiente si lo es en forma favorable o no a los intereses de quienes acuden a ella.
(…) Teniendo en cuenta que el artículo 93 de la Constitución Política ordena por remisión la integración a nuestro ordenamiento constitucional de otros mandatos, entre otros, de los tratados internacionales de derechos humanos, en lo que se ha denominado el bloque de constitucionalidad, la Sala advierte que existen una serie de estos instrumentos que consagran expresamente un derecho que se denomina de protección judicial efectiva, recurso efectivo o tutela judicial efectiva.
(…) En ese orden de ideas, se han considerado como violaciones al derecho a un recurso judicial efectivo o de tutela efectiva, entre otros: i) la inexistencia de mecanismo para acceder a la jurisdicción; ii) los plazos prolongados para resolver de forma definitiva el asunto planteado, iii) las decisiones que no resuelven sobre el fondo de la litis pero que ponen fin a la actuación, y, iv) el incumplimiento o imposibilidad de cumplir el fallo”.
Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 9 excepciones formuladas por las partes, de modo que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente aducidas, salvo que la ley otorgue facultades o competencias oficiosas al juzgador.
Tratándose de sentencias de segunda instancia, el pronunciamiento estará limitado a los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de la facultad oficiosa con que cuenta el juzgador, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del CGP. Este principio se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General del Proceso, norma aplicable a los procesos que se adelantan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 o 267 del Decreto 01 de 1984, según la norma por la cual se gobierne el trámite.
Esta Corporación ha considerado que la congruencia se divide en interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda, propende porque la decisión contenida en la parte resolutiva de la providencia se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación. Se ha indicado, así, que: El petitum, entonces, deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.
La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A., en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones’.
No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva ‘deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ’. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia15.
La Corte Constitucional, por su parte, se ha referido a este principio procesal, para precisar lo siguiente: [E]l juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones. Adicionalmente, el juez tiene a su cargo 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, exp. 12668.
Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda– Subsección B, M.P. Cesar Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00. Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 10 el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal16.
En tal virtud, la sentencia debe ser objeto de revisión extraordinaria cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando carece de coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que, se insiste, está determinada por las pretensiones y los fundamentos de la demanda.
Sobre la ausencia de motivación, como causal de nulidad originada en la sentencia, ha indicado la jurisprudencia que ésta se configura en los eventos de carencia absoluta de pronunciamiento sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión, o cuando se sustenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas17.
Sobre la causal de nulidad por falta de motivación, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 20 de octubre de 201418, expuso lo siguiente: La Corte Suprema de justicia en algunas decisiones y tal como se expuso en líneas anteriores referentes a la jurisprudencia de esta Corporación, ha considerado que la falta de motivación de la sentencia constituye una causal de nulidad de la misma, pero dicha falta de motivación requiere: “(…) que aquella sea total o radical.
Por mejor decirlo, es posible que en un caso dado a los razonamientos del juzgador les quepa el calificativo de escasos o incompletos, sin que por tal razón sea dable concluir que la sentencia adolece de carencia de motivación (…)”19. Pese a lo anterior, en posterior decisión de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil20 (recurso extraordinario de revisión), consideró que la motivación debe ser precisa, completa, adecuada y debe tener conexidad con la decisión adoptada y, de otro lado, de aceptarse que cualquier consideración incorporada en la sentencia tenga el alcance de colmar la exigencia de motivación, así sea ésta escueta o parca, pero al fin y al cabo motivación, sería bastante difícil encontrar una sentencia huérfana de argumentos cuya validez 16 Corte Constitucional, sentencia T-961 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Reiterada en la sentencia T-079 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 17 Consultar, por ejemplo, sentencia de 29 de septiembre de 2015, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el proceso con radicado 2002-02456-01(35824), y sentencia de 26 de agosto de 2021, de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferida en el proceso 2017-00852- 00(4598-17). 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, rad. 2003-00944-01(34612), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; posición reiterada por la Subsección A de la misma Sección, en sentencia de 1° de agosto de 2016, rad. 2003-00942-02(34664), M.P. Hernán Andrade Rincón. 19 “Corte Suprema de Justicia de 29 de abril de 1988.
Inversiones inmobiliarios Movifoto Ltda., contra Banco de Comercio”. 20 “Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 29 de agosto de 2008, expediente: 1100- 0203-000-2004-00729-01. Recurso de revisión. M.P Edgardo Villamil Portilla”. Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 11 pudiese ser enjuiciada21.
Adicionalmente, dicha sentencia sostuvo que la falta de motivación de la sentencia constituía un defecto generador de nulidad de la providencia. (…) Y es que motivar la sentencia implica que se justifique la decisión conforme a la ley existente para el momento de los hechos objeto de debate, por cuanto no es de recibo que el juez, argumente o sustente su fallo empleando normas inexistentes, o incluso normas que estando en plena vigencia no sean aplicables al caso, sobre todo cuando se encuentran de por medio aspectos sustanciales y no procesales.
En tal entendido, la sentencia de segunda instancia que olvida pronunciarse frente a todos los aspectos inherentes a la impugnación o que presenta argumentos evidentemente errados no puede calificarse de precisa, completa y adecuada; por ende, está afectada en su motivación. En el caso que se analiza, la parte recurrente alegó que el Tribunal Administrativo del Chocó, aunque confirmó la declaratoria de responsabilidad dispuesta en primera instancia, resolvió modificar el ordinal referente a la condena, para imponerla en abstracto, pero solo a su cargo, pues, en su criterio, se excluyó, sin razón alguna, al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Departamento del Chocó -Dasalud Chocó-.
Adujo que la providencia censurada omitió pronunciarse frente a la responsabilidad de Dasalud Chocó. Revisado el proceso ordinario en cuestión, se evidencia que no le asiste razón a la parte recurrente, por las razones que pasan a exponerse. La demanda con pretensiones de reparación directa se dirigió contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Departamento del Chocó -Dasalud Chocó en intervención- y el Departamento del Chocó. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó profirió sentencia de primera instancia el 19 de noviembre de 2015, en la cual resolvió: Primero. Declárense no probadas las excepciones de inexistencia de la obligación, inexistencia de nexo causal, e inexistencia de conducta o hecho dañoso, propuesta por la apoderada judicial de la Superintendencia Nacional de Salud. 21 “SANABRIA SANTOS, Henry.
Nulidades en el proceso civil. Universidad Externado de Colombia. Segunda edición. Abril de 2011. Página 145 y 146”. Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 12 Segundo. Declárese administrativa, patrimonialmente y solidariamente responsable al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Departamento del Chocó y la Superintendencia Nacional de Salud, por los daños y perjuicios ocasionados a la sociedad Citara Oral and Maxillofacial Center S.A.S., por causa de la privación del derecho a ser contratista.
Tercero. Condénase solidariamente al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Departamento del Chocó y la Superintendencia Nacional de Salud, a pagar a la sociedad Citara Oral and Maxillofacial Center S.A.S. será (sic) la suma de cinco millones quinientos sesenta mil doscientos nueve pesos ($5’560.209), valor que se actualizará con el índice de precios al consumidor, más los intereses legales de que tratan los artículos 1617 y 1746 de la codificación civil, desde la terminación del contrato hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, esto es, desde el 30 de julio de 2012 hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia El resultado obtenido será la suma que el costo de pérdida de oportunidad que (sic) la sociedad Citara Oral and Maxillofacial Center S.A.S., por la privación de celebrar los contratos de prestación de servicios de salud de cirugía oral y maxilofacial durante los años 2010 y 2011.
Cuarto. Condénase solidariamente al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Departamento del Chocó y la Superintendencia Nacional de Salud a pagar a la empresa Citara Oral and Maxillofacial Center S.A.S., el equivalente al veinte (sic) (20%) del valor de la condena, suma que será entregada a la parte demandante o apoderado judicial con facultad para recibir.
Por secretaría, liquídense las costas. Quinto. Niéguense las demás pretensiones de la demanda. (…) Contra esa decisión interpusieron recurso de apelación la parte actora, Dasalud Chocó y la Superintendencia Nacional de Salud22. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Chocó se ocupó de analizar las funciones de vigilancia a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud en trámites liquidatorios, a partir de lo cual confirmó que le asistía responsabilidad en el caso bajo análisis.
Así se refirió: El artículo 68 (inciso 4º) de la Ley 715 de 2001 establece que la Superintendencia Nacional de Salud tiene la facultad de intervenir administrativamente a las instituciones prestadoras de salud de cualquier 22 La parte actora solicitó aumentar la condena impuesta a título de perjuicios materiales, conforme al peritaje aportado al proceso, y reconocer el perjuicio moral solicitado en la demanda.
La Superintendencia Nacional de Salud solicitó revocar la decisión que la declaró patrimonialmente responsable del daño causado a la accionante, por considerar que no existe nexo causal entre éste último y su actuación, pues dentro de sus funciones no se hallan las de asegurar o garantizar la prestación del servicio médico. Agregó que esa Superintendencia, en un proceso verbal, condenó al Centro Odontológico SONRIE IPS SAS a pagar a la accionante $69’364.057, por los perjuicios ocasionados a raíz de la contratación con el Departamento del Chocó, decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, por lo que, en su concepto, existe cosa juzgada.
El liquidador de Dasalud Chocó, por su parte, señaló que la Superintendencia Nacional de Salud intervino la entidad por las múltiples deficiencias que advirtió, por lo que se designó como agente interventor a la Fiduciaria La Previsora y adujo que existe fuerza mayor cuando se presentan actos de autoridad por funcionario público; así mismo que hay mora del deudor por el retraso contrario a derecho de la prestación por una causa imputable a él. Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 13 naturaleza, en aras de liquidarlas, para lo cual debe aplicar <<[ ] las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan>>.
El artículo 296 del Decreto ley 663 de 1993, aplicable a dicha superintendencia de acuerdo con el artículo 1° del Decreto 1015 de 2002, consagra que en un procedimiento de liquidación ese organismo debe efectuar seguimiento a las actuaciones del liquidador (…). En virtud de la normativa señalada en párrafos precedentes, la Superintendencia Nacional de Salud debe vigilar el actuar de los liquidadores de los entes que ella decretó extinguir, de manera que cuando se producen daños antijurídicos por las decisiones de estos, aquella es la llamada a responder, por cuanto asume las obligaciones de los liquidados (…).
Visto lo anterior en el caso concreto se tiene que en los años 2010 y 2011 el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó -en liquidación contrató los servicios ofertados por la IPS Sonríe SAS para la realización de cirugía maxilofacial, sin estar habilitada para ello en los términos del Decreto 1011 de 2011, los cuales según se afirma en el proceso y no fue objeto de controversia venían siendo ofertados y contratados con la parte demandante.
Situación anómala que el operador de Salud pasó por alto y que fue la causa eficiente del daño del cual hoy se solicita su reparación, en tanto con el actuar omisivo de la Superintendencia Nacional de Salud, de vigilar que las actuaciones del liquidador, estuviesen enmarcadas dentro de los límites de la legalidad. En atención a la normativa estudiada previamente, se concluye entonces que a la Superintendencia Nacional de Salud le asiste el deber de vigilar las actuaciones del liquidador de Dasalud Chocó, conforme lo establece el artículo 296 del Decreto ley 663 de 1993, quien procedió a desarrollar proceso de contratación pública con una IPS que no contaba con habilitación para prestar los servicios que ofertaba, comportamiento que per se resulta contrario al ordenamiento jurídico y a las funciones propias del Estado en los términos del artículo 2 superior.
En virtud de lo expuesto, la Superintendencia Nacional de Salud debía garantizar que lo dispuesto por el liquidador de la pluricitada empresa social del Estado se ajustara al sistema normativo, función que no cumplió, pues no advirtió las irregularidades acontecidas en la contratación de los servicios de cirugía maxilofacial, ni adoptó medida alguna para subsanar tal yerro, descuido que le impone el deber de asumir las correspondientes consecuencias pecuniarias.
Es de recordar que el mentado organismo se hace responsable de las obligaciones de las entidades de salud liquidadas, por cuanto las decisiones dictadas por estas no pierden eficacia así se hayan extinguido, de manera que los efectos de la irregular contratación deben ser asumidos por aquel. En ese punto es preciso recalcar que, debido a que la responsabilidad que se imputa a la referida Superintendencia está relacionada con una omisión en el acatamiento de sus tareas, para que se genere su deber de indemnizar no es necesario que medie una relación causal, dado que no fue directamente Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 14 ella la que produjo los perjuicios, sino que estos le sean imputables, es decir, que se hayan configurado por negligencia en el cumplimiento de sus funciones, exigencia que se colmó en el sub judice, por cuanto dicho organismo no vigiló la contratación del liquidador de Dasalud Chocó, ni adoptó medidas para subsanar los yerros contenidos en ella.
En otras palabras, la Superintendencia Nacional de Salud está comprometida, dado que la desatención de sus labores produjo la irregularidad en la contratación del servicio de cirugía maxilofacial en el Departamento del Chocó; razón que lleva a la Sala a confirmar la sentencia de primera instancia. Seguidamente, se analizaron los aspectos de inconformidad presentados por la parte actora, y se concluyó que no era procedente hacer reconocimiento alguno por concepto de perjuicios morales, así mismo, que debía imponerse condena en abstracto como medida de reparación del perjuicio material ocasionado, ante la ausencia de prueba suficiente para liquidarlo.
Aclaró que el peritaje aportado al proceso no contaba con soportes documentales sobre el “costo real de los perjuicios sufridos”. Con base en lo anterior, resolvió:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia No. 100 del 19 de noviembre de 2015, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Modifíquese el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia Nº 100 de 19 de noviembre de 2015, el cual quedará así:
TERCERO: Como consecuencia de la declaración anterior, a título de indemnización de perjuicios materiales, CONDÉNASE a la Superintendencia Nacional de Salud al pago, a favor de Citara Maxilofacial Center SAS, de las sumas que incidentalmente se determinen de conformidad con los criterios establecidos en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO. Sin costas en la instancia. De la exposición efectuada en la sentencia recurrida se advierte que no está incursa en ausencia de motivación ni afectada de incongruencia, en los aspectos señalados por la parte actora, pues, si bien no dedicó un aparte exclusivo al análisis de la responsabilidad de Dasalud Chocó, sí dejó expresamente señalada la irregularidad en la que incurrió la entidad al contratar con una IPS que no estaba habilitada para prestar el servicio requerido, lo que generó el daño antijurídico materia de reparación. Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 15 En el mismo estudio de responsabilidad se concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud había fallado en sus deberes de vigilancia frente a la contratación efectuada por el operador de salud intervenido, lo que le imponía la carga de asumir las consecuencias del acto de contratación -en este caso la reparación del daño ocasionado-, concretamente, por cuanto debía vigilar las actuaciones del liquidador de Dasalud Chocó, en especial, al haber sido la autoridad que ordenó su liquidación, y porque debía contraer las obligaciones de la entidad liquidada, aún cuando se hubiera extinguido.
Por lo anterior, se confirmó la declaratoria de responsabilidad efectuada en primera instancia, pero se modificó la condena, para establecerla en abstracto e imponerla sólo a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud. Se tiene, así, que el Tribunal a-quem no olvidó ni pasó por alto la imputación elevada contra Dasalud Chocó, más bien, resolvió los puntos expuestos por las partes en los recursos de apelación que interpusieron contra el fallo de primera instancia y confirmó la responsabilidad atribuida en la demanda.
No obstante, en el análisis de segunda instancia, se consideró que el deber de reparación estaba, únicamente, a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, razonamiento sobre el cual no se hará análisis de legalidad alguno, por resultar ello ajeno al objeto del recurso extraordinario de revisión. En efecto, no le corresponde a esta Sala entrar a revisar si las conclusiones del juez natural se ajustan o no a derecho o se acompasan con los postulados jurisprudenciales vigentes para la época, toda vez que el recurso extraordinario de revisión no es una tercera instancia, de ahí que no pueda ser empleado para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para insistir en la discusión de los problemas debatidos en sede ordinaria.
Si la parte recurrente consideraba que la providencia de 10 de octubre de 2019 no era completamente clara o aparecía incompleta, tenía la posibilidad de elevar solicitud de aclaración y/o adición dentro del término de ejecutoria de la providencia, para que se esclareciera la parte motiva o resolutiva de la decisión. Adicionalmente, si consideraba que se incurrió en error judicial, podía discutir la legalidad del fundamento esgrimido por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la acción procedente.
Se aclara, en este punto, que el alegato de la parte recurrente se centró en la supuesta omisión del Tribunal Administrativo del Chocó de explicar las razones por Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 16 las cuales excluyó a la entidad Dasalud Chocó de la condena impuesta a favor de la parte actora, no así en un supuesto error en el razonamiento realizado para ese efecto.
En ese orden de ideas, como la providencia cuestionada se encuentra debidamente motivada y es congruente, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. 5. Condena en costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”.
El artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Para su liquidación, se observa lo señalado en el artículo 366 ibídem, según el cual, corresponde al magistrado sustanciador fijar las agencias en derecho, aunque se litigue sin apoderado, y a la Secretaría de la Sección liquidar los demás gastos procesales.
La Sección Tercera, concretamente, ha insistido en que la condena en costas opera en los casos señalados por la ley y no requiere, para su establecimiento, de un análisis subjetivo en torno a la conducta de las partes23. Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5º, numeral 9 del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose de recursos extraordinarios, en veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En el caso de la referencia, sólo la sociedad Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. contestó la demanda. Así, atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por el profesional del derecho que ejerció la representación legal de la sociedad, se tasará a su favor, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 2015-02685- 01(62826), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00108-00(66195) Actor: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. y otros Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte actora. Se fija por concepto de agencias en derecho la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor de la sociedad Citara Oral Maxillofacial Center S.A.S. Por Secretaría de la Sección Tercera, liquídense los gastos procesales. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF