Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cuatro (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 28 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El señor Gustavo Chavarro Romero, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
El actor solicita declarar la nulidad de los oficios S-2021-006394/ANOPA-GRULI1.10 de 16 de febrero de 2021 de la Policía Nacional, por el cual se le negó «[…] la reliquidación […] de la asignación mensual (haberes mensuales), Cesantías, indemnizaciones y demás prestaciones sociales, en los meses de enero a diciembre del año 2004, establecidos según los Decretos 4150 y 4158 de 2004; [y de la] asignación mensual (Salario) pagada por la entidad a partir del mes de enero del año 2005 y hasta la fecha de su retiro de la Institución […]» (sic); y 627303 de 28 de enero del mismo año, con el que Casur «[…] niega la reliquidación […] de la asignación de retiro; no teniendo en cuenta en dicha actuación, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos, lo anterior, tomando como ingreso base de liquidación en la ESCALA GRADUAL PORCENTUAL, la Asignación Básica (Sueldo Básico) del Grado de General de la República debidamente ajustada y actualizada con la inflación causada, acumulada y dejada de percibir en el periodo comprendido entre los años 1992 a 2004» (sic).
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada (i) «[…] reliquidar, reajustar y pagar el incremento equivalente al 2.49% resultado de la diferencia entre la asignación de retiro mensual (Salario) pagada por la entidad en los meses de enero a diciembre del año 2004, según lo establecido en el Decreto 4158 de 2004, y la que realmente corresponde por ajustes de actualización conforme a la inflación causada del año 2003 y que afectaron el valor de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante, el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual, el sueldo […] y demás prestaciones» (sic);
(ii) «[…] reliquidar, reajustar y pagar el incremento equivalente al 52.2543%, resultado de la diferencia entre la asignación mensual (Salario) pagada por la entidad a partir del mes de enero de 2005 y hasta la fecha de retiro […] conforme a los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional y la que realmente corresponde por ajustes de actualización plena conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004 y que afectaron el valor de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante, el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual, el sueldo básico […]» (sic);
(iii) «[…] se hagan las correcciones, adiciones o modificaciones necesarias en la correspondiente Hoja de Servicios […]»; (iv) pagar los perjuicios morales, (v) actualizar las sumas adeudadas, (vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 a 195 del CPACA y (vii) sufragar las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que ingresó a la Policía Nacional el 1° de marzo de 1987 y se retiró el 19 de febrero de 2019 en el grado de coronel, por lo que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le reconoció su asignación de retiro. Que «[m]ediante la sentencia C-931 de veintinueve (29) de septiembre de dos mil cuatro (2004) […] la Corte Constitucional, ordenó al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, antes de que expirara la vigencia fiscal del año 2004; adicionalmente ordenó que en la aprobación de la Ley del Presupuesto […] debe haberse reconocido la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos […]» (sic).
Dice que el 28 de diciembre de 2020 presentó reclamación ante la Policía Nacional y Casur, con el fin de obtener la reliquidación de sus salarios y asignación de retiro, respectivamente, conforme «[…] a la inflación acumulada entre los años 1992 a 2004 […]», lo que le fue negado a través de los actos administrativos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 4, 48, 53, 218, 220, 230 y 373 de la Constitución Política y 1, 2, 3 y 12 de la Ley 4ª de 1992; y las Leyes 84 de 1873, 54 de 1962, 1437 y 1450 de 2011 y 1564 de 2012. Aduce que «[e]l daño antijurídico, se refleja en las remuneraciones actuales de todo el personal de la Fuerza pública como quiera que los salarios, prestaciones sociales y las asignaciones de retiro o pensiones, presentan una pérdida acumulada de poder adquisitivo[…], fruto de incrementos porcentuales inferiores a la inflación causada y que en el periodo comprendido entre los años 1992 a 2004 acumularon un porcentaje superior al cincuenta por ciento (50%) de lo reconocido por parte del Gobierno Nacional; generándose así un déficit o pérdida salarial y prestacional en las remuneraciones y demás derechos de este personal, afectación que hoy [él] continúa padeciendo» (sic). 1.5 Contestación de la demanda. 1.5.1 Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
Por intermedio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual expresó que «[…] no le asiste el derecho al demandante de reclamar el reajuste de la prestación conforme al Índice de Precios al Consumidor, pues de conformidad con lo manifestado por el órgano de Cierre de lo Contencioso Administrativo el reajuste de la asignación mensual de retiro con base en el IPC se ha aplicado a quienes adquirieron su derecho al goce de la prestación con anterioridad al año 2004 y no para el personal que se encontraba activo, por lo cual la petición del demandante no tiene fundamento jurídico» (sic). 1.5.2 Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional.
La cartera demandada, a través de apoderado, asevera que «[…] siempre canceló al ex funcionario los salarios que legalmente decretó (fijó) el Gobierno Nacional, lo cual valga decir, no es desvirtuado a través del medio de control que nos convoca; de otra parte, resultan infundadas las pretensiones en el sentido [de que] se reconozca como salario un valor distinto al establecido anualmente por el competente para ello -Gobierno Nacional-» (sic). 1.6 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), mediante sentencia de 28 de abril de 2022, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] el Consejo de Estado ha reiterado que el sistema de reajuste de las asignaciones de retiro de los miembros de la fuerza pública, con base en el IPC, estuvo vigente desde 1995 y hasta el 31 de diciembre de 2004; y a partir del 1.° de enero de 2005 operó nuevamente el principio de oscilación» (sic); pese a que «[…] el demandante para el año 2004 obtuvo un incremento salarial inferior al porcentaje de la inflación, sin embargo, la Corte Constitucional convalidó que, para ese año, el incremento fuera menor mientras no estuviera por debajo del 50%, en otras palabras, el aumento mínimo para el 2004 estaba en 3,2 [y] para los años 2005 y 2006 el accionante obtuvo un incremento salarial superior o igual a la inflación del año anterior, razón por la cual, es posible entender que, con ese acrecentamiento salarial, se buscó dar cumplimiento a la orden de la Sentencia C-931 de 2004, de reajustar para mantener el poder adquisitivo real del salario a todos los servidores públicos antes de finalizar el cuatrienio del Plan Nacional de Desarrollo» (sic). 1.7 Recurso de apelación. Inconforme con la anterior sentencia, el actor, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que insistió en los argumentos de demanda y añadió que conforme a lo dispuesto en la sentencia C-931 de 29 de septiembre de 2004 de la Corte Constitucional, el Estado debe garantizar a los servidores públicos «[…] alcanzar la actualización plena de su salario, incrementos iguales o superiores de conformidad con el índice acumulado de inflación» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por el demandante fue concedido mediante proveído de 6 de julio de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de diciembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA, y en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem el demandante presentó escrito en el que itera los argumentos de alzada, en cuanto a que «[…] es la condición del demandante de estar vinculado en servicio activo en la Policía Nacional como servidor público para los años 2004, 2005 y subsiguientes, lo que le han otorgado el derecho reconocido en la sentencia C-931 de 2004, y hoy reclamado […]», pero «[…] el incumplimiento demostrado del mandato contenido en la referida sentencia […] puede constituirse de manera dolosa en fraude a resolución judicial, un prevaricato y un peculado, entre otras acciones de abuso de poder, que constituyen una extralimitación de funciones y atribuciones legales de los funcionarios que expidieron los decretos salariales del año 2004, 2005 y subsiguientes, omitiéndose con ello el cumplimiento a un fallo judicial con carácter de mandato Constitucional, oponible a cualquier autoridad inclusive la judicial, de la cual lo se excluye lo contencioso administrativo, ni los magistrados del Consejo de Estado» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, se contrae a determinar si al actor le asiste derecho o no para reclamar de la parte demandada (i) la reliquidación de la asignación básica «por ajustes de actualización plena conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004», con fundamento en la sentencia C-931 de 2004 de la Corte Constitucional; y, en consecuencia, (ii) el reajuste de su asignación de retiro. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, debe precisar la Sala que la Constitución Política, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150, le asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de leyes, a las cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otras materias, en punto a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
A su vez, los artículos 217 y 218 de la norma superior contemplan que la ley determinará el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario propio de los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional. En desarrollo de la citada competencia, el legislador expidió la Ley 4ª de 1992, «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones […]», que, en lo pertinente, establece: Artículo 1.
El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; c) Los miembros del Congreso Nacional, y d) Los miembros de la Fuerza Pública [destaca la Sala]. […] Artículo 4.
Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2°. el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enerode cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones. […] (negrilla de la Sala). Artículo 13. En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2º.
En ejercicio de la facultad conferida en las anteriores disposiciones, el Gobierno nacional ha fijado anualmente los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, a través de porcentajes que son definidos para cada grado respecto de la asignación básica de un general, que a su vez constituyen el referente para reajustar las asignaciones de retiro que se reconocen a tales servidores en virtud del principio de oscilación. Por otra parte, resulta menester precisar que el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», preceptuó que las pensiones debían ser reajustadas «[…] de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior», con la finalidad de que mantuvieran su poder adquisitivo constante.
De igual modo, el artículo 279 de la misma normativa previó: Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas [negrillas fuera de texto].
Sin embargo, el Congreso de la República expidió la Ley 238 de 1995, por medio de la cual adicionó el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, así: Parágrafo 4. Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados.
Del anterior recuento normativo, se colige que el aumento de los sueldos del personal uniformado de las fuerzas militares se fija anualmente por el Gobierno nacional a través de decreto, mientras que el incremento de las asignaciones de retiro que se reconoce a tales servidores se efectúa conforme al principio de oscilación, que, en todo caso, no puede ser inferior al índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para el año inmediatamente anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 279 (parágrafo 4.º) de la Ley 100 de 1993, empero, a partir de la interpretación jurisprudencial del Consejo de Estado al respecto, dicho personal retirado contó con la posibilidad de que sus asignaciones de retiro fueran ajustadas anualmente con la variación porcentual del IPC, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando resultara más favorable.
Esa posibilidad se mantuvo hasta la expedición de la Ley 923 de 30 de diciembre de 2004, reglamentada a través del Decreto 4433 de 2004, por medio del cual fue establecido el régimen pensional de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, normativa que impuso nuevamente de manera expresa el sistema de ajuste anual de las prestaciones en retiro con aplicación del principio de oscilación. Dicho lo anterior, resulta evidente que, conforme a la interpretación que la jurisprudencia ha desarrollado, la Ley 238 de 1995, al referirse al artículo 14 de la Ley 100 de 1993, únicamente lo hizo respecto de los pensionados excluidos de la aplicación del sistema integral de seguridad social (dentro de los cuales se encuentran los pensionados de la fuerza pública); en consecuencia, es dable concluir que su alcance y objetivos no tienen la vocación de incidir en los ajustes anuales de salario alguno y, en específico, no fijó ningún tipo de modificación al régimen salarial que cobija a los miembros activos de las fuerzas militares y la Policía Nacional.
Por consiguiente, la Sala concluye que el reajuste del salario básico que reciben los miembros activos de la fuerza pública sigue rigiéndose por los decretos que para el efecto expida el Gobierno nacional, teniendo como referente el salario señalado para el grado de general en actividad. 3.4 Caso concreto. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) De acuerdo con la hoja de servicios del demandante, este prestó sus servicios a la Policía Nacional por 31 años, 8 meses y 24 días, desde el 1° de marzo de 1987 hasta el 19 de febrero de 2019, incluidos los tres meses de alta, y su último grado fue el de coronel. b) Mediante Resolución 437 de 12 de febrero de 2019, Casur reconoce al actor una asignación de retiro, a partir del 19 de los mismos mes y año, en cuantía del 95% del sueldo básico de actividad correspondiente a su grado, más las partidas computables de acuerdo con la ley. c) Escritos de 28 de diciembre de 2018, con los que el actor solicitó de Casur y de la Policía Nacional, en su orden, el incremento del salario básico que devengó «conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004» y la reliquidación de su asignación de retiro «a partir de la fecha en que fue reconocida», con fundamento en lo anterior. d) Por oficio 627303 de 28 de enero de 2021, emitido por Casur, se negó la solicitud del demandante y se le informó que «[…] el Gobierno Nacional al expedir el Decreto anual de incremento del sueldo para la Fuerza Pública, ha establecido los parámetros que rigen los reajustes de los salarios dando aplicación a la escala gradual porcentual contemplada en las normas especiales que han regulado la materia y que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional ha venido acatando, sin que pueda variar los criterios fijados por el Gobierno Nacional, toda vez que dichos reajustes se fundamentan en el sistema prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, correspondiendo al Congreso de la República, mediante ley, modificar los parámetros fijados para el aumento de las asignaciones de retiro» (sic).
Además, se pone en su conocimiento «la tabla de aumento con los porcentajes que se aplicaron en su prestación»: [sic] e) A través de oficio S-2021-006394/ANOPA-GRULI1.10 de 16 de febrero de 2021, el jefe del grupo de liquidación de nómina de la Policía Nacional negó la petición del actor, por cuanto «[…] no ha recibido decreto alguno expedido por el Gobierno Nacional, que disponga reliquidación de asignación mensual percibida en los invocados años […]» (sic).
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el demandante (i) prestó sus servicios a la Policía Nacional por 31 años, 8 meses y 24 días, desde el 1° de marzo de 1987 hasta el 19 de febrero de 2019, incluidos tres meses de alta, y su último grado fue el de coronel; (ii) Casur le reconoció asignación de retiro, a través de Resolución 437 de 12 de febrero de 2019, a partir del 19 de los mismos mes y año, en cuantía del 95% del sueldo básico de actividad correspondiente a su grado, más las partidas computables de acuerdo con la ley; y (iii) mediante escritos de 28 de diciembre de 2018 solicitó de la Policía Nacional y de Casur, en su orden, el reajuste del sueldo, «[…] conforme a la inflación causada del año 2003 y que afectaron el valor de la asignación básica […] de un oficial en el grado de General o Almirante, el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual, el sueldo básico […] y demás prestaciones sociales» (sic), y la reliquidación de su asignación de retiro, «[…] conforme a los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional y la que realmente corresponde por ajustes de actualización plena conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004 y que afectaron el valor de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante, el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual, el sueldo básico […]» (sic), lo cual le fue negado por medio de los actos acusados.
Analizados los argumentos planteados por el actor, observa la Sala que en el presente asunto depreca el reajuste salarial y de la asignación de retiro, con fundamento en lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-931 de 2004, que estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 2° de la Ley 848 de 2003, que dispone: Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004 una suma por valor de: SETENTA Y SEIS BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUNMIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850), según el detalle que se encuentra a continuación: […] Ahora bien, en esa oportunidad la Corte Constitucional realizó un análisis concerniente al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores públicos, para lo cual sostuvo: A pesar de que la jurisprudencia ha dejado sentado que el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, sino que antes bien por esencia es limitable, estas limitaciones deben cumplir ciertas condiciones […], que evitan que el derecho se diluya en las consideraciones relativas al principio de prevalencia del interés general.
Conforme a tales condicionamientos, (i) el derecho a obtener el reajuste salarial de los servidores públicos que devengan bajos salarios es “intangible”; (ii) en principio, el derecho de estos servidores al reajuste anual implica que el aumento de su salario mantenga su poder adquisitivo real, por lo cual el criterio de reajuste debe ser el del índice de inflación;
(iii) los servidores que devengan salarios medios o altos pueden ver limitado su derecho en mayor o menor proporción, según el nivel salarial de cada uno. En estos rangos, a mayor nivel salarial caben mayores limitaciones y viceversa; (iv) el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos que devengan salarios medios o altos puede ser limitado pero no desconocido, “de tal forma que no es dado dejar de reconocer algún porcentaje de aumento salarial, en términos nominales, a dichos servidores”;
(v). En los salarios medios y altos “la limitación admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad económica, menor sea el grado de la limitación”, condición ésta que es importante para respetar el derecho de los servidores que devengan salarios medios. Confrontando la norma acusada con las anteriores condiciones que han sido señaladas por la jurisprudencia, la Corte aprecia que el artículo acusado respeta el carácter intangible del derecho al reajuste que tienen los servidores públicos de bajos salarios, pues permite que haya un aumento salarial equivalente a la inflación registrada durante 2003, para todos los servidores públicos que devengan hasta dos salarios mínimos.
En cambio, en cuanto al derecho al reajuste salarial de los demás servidores públicos, es decir aquellos que reciben salarios superiores a dos SLMM, la Corte estima que la limitación introducida mediante el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 no respeta las condiciones jurisprudencialmente deducidas que hacen que tal limitación sea constitucionalmente aceptable.
En efecto, para esa clase de servidores no se reconoce en absoluto ningún tipo de actualización salarial; además, todos quedan afectados por la misma medida, de manera tal que la limitación no es proporcional al nivel salarial en que se encuentra el servidor, ni progresiva en la medida en que el salario sea mayor. La ley no distingue entre salarios medios y altos, desconociendo los principios de proporcionalidad y progresividad, y haciendo más gravosa la limitación para el grupo de los servidores que reciben salarios medios.
Por todo lo anterior la Corte concluye que, respecto de la limitación que se aplica al derecho de los servidores de salarios medios y bajos a obtener el reajuste de sus asignaciones, el medio utilizado por el legislador en esta oportunidad no es constitucionalmente válido. […] “4.2.2.2. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto.
El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ningún derecho en un Estado Social y Democrático. La conceptualización del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo específico de la doctrina según la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la práctica su ejercicio efectivo.” […] a. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.
En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario. b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundamental del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). […] d. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales.
El derecho de tales servidores públicos puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada en año 2003, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos: * Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el Gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación. * En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho. […] De lo anterior se colige que el derecho del trabajador a que su salario mantenga el poder adquisitivo contenido en el artículo 53 de la Carta Política, no es un concepto absoluto, sino que está ligado a la situación fiscal del país. Con base en los principios de igualdad y solidaridad, el aumento del salario de los servidores públicos puede limitarse debido a que son quienes tienen mayor capacidad para soportarlo, sin que ello conlleve el desconocimiento de los principios de proporcionalidad y de movilidad salarial.
En consecuencia, la Corte declaró exequible el artículo controvertido, «[…] en cuanto prevé un reajuste salarial en el mismo índice de la inflación registrada para el año 2003, a favor de aquellos servidores públicos que devengan hasta dos salarios legales mínimos mensuales» (sic), pero lo condicionó a que el Gobierno nacional y el Congreso de la República «[…] al momento [de] definir concretamente cuál será la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo real de los salarios de los servidores públicos que devengan más de dos salarios legales mínimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal en curso, tengan en cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la consideración jurídica número 3.2.11.8.4. de la presente Sentencia. Es decir, la Ley de presupuesto examinada sólo puede tenerse como ajustada a la Constitución si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los términos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores públicos de ingresos medio o altos» (sic); y respeten «[…] el derecho de los pensionados a mantener el poder adquisitivo real de la pensión, mediante su reajuste anual en los términos del artículo 53 y del último inciso del artículo 48 de la Constitución Política.
En consecuencia, para esos propósitos el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, dentro de sus competencias, si aun no lo han hecho, deberán efectuar las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire la vigencia fiscal de 2004» (sic) [destaca la Sala]. Ahora bien, como se dejó consignado en el acápite precedente, en razón al régimen especial de las fuerzas militares, del que goza el actor, los aumentos salariales se efectúan de acuerdo con lo que determine el Gobierno nacional en cada anualidad, por mandato expreso del artículo 13 de la Ley 4ª de 1992.
En cuanto al criterio fijado por la Corte Constitucional, resulta oportuno advertir que el precitado fallo, como se dijo, estudió la constitucionalidad de la Ley 848 de 2003, por medio la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital para el 2004, por lo que no podría aplicarse siquiera a las vigencias anteriores, como lo pretende el actor, máxime cuando para los períodos de 1992 a 2003 el Gobierno nacional incrementó los salarios del personal uniformado de las fuerzas militares, a través de los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002 y 3552 de 2003.
En todo caso, para las anualidades de 2004 a 2019 (en el que ocurrió su retiro), el aumento de su asignación salarial, se insiste, debía efectuarse conforme a las cifras porcentuales contempladas en los Decretos 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012, 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017, 324 de 2018 y 1002 de 2019 expedidos por el Gobierno nacional, en ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso de la República, se reitera, mediante la Ley 4ª de 1992.
Así las cosas, fluye con claridad que en el asunto sub examine los ajustes de las asignaciones salariales del actor se hicieron de conformidad con lo determinado por el Gobierno nacional, máxime cuando, dado su régimen especial, el personal uniformado cuenta con otras prebendas remunerativas, que les permite mantener el poder adquisitivo del dinero, razón por la que no se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, toda vez que dichos aumentos tienen pleno sustento constitucional y legal, por ende, tampoco es dable ordenar el reajuste de su asignación de retiro.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. Por otro lado, respecto de la condena en costas, la Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues deben estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, mas no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptúa de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confírmase la sentencia de 28 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Gustavo Chavarro Romero contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha