CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-01 (5725-2024) Demandante: Jhon Santos Quintero Landinez y otros1 Demandado: Procuraduría General de la Nación Actuación: Apelación auto- medida cautelar de suspensión provisional Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de los demandantes contra el auto del 30 de mayo de 2024, por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D2 negó la suspensión provisional de los actos administrativos mediante los cuales se sancionó disciplinariamente al señor Jhon Santos Quintero Landinez con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda El señor John Santos Quintero Landinez, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se declare la nulidad del fallo sancionatorio del 13 de enero de 20213, del auto del 19 de diciembre de 20224 y de la providencia del 6 de enero de 20235, proferidos por la Procuraduría General de la Nación, mediante los cuales fue declarado disciplinariamente responsable y sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la Procuraduría General de la Nación el reconocimiento de perjuicios morales en cuantía equivalente a cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Adicionalmente, pidió la adopción de medidas restaurativas consistentes en un acto de disculpas públicas, la publicación y divulgación en los medios electrónicos 1 Nhora Milena Durán Rueda, Andrés Julián Quintero Durán y Juan Sebastián Quintero Durán. 2 Magistrado Cerveleón Padilla Linares. 3 Proferido por el Procurador General de la Nación (de la época) 4 Proferido para la Sala de doble conformidad de la Procuraduría General de la Nación. 5 Proferido por el Despacho del Viceprocurador General de la Nación Encargado de Funciones de Procurador General de la Nación. Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 2 institucionales (redes sociales y página web) de la providencia que decrete la nulidad de los actos administrativos demandados, y las demás que se estimen conducentes para resarcir el daño causado a su buen nombre e integridad moral. 1.2.

De la solicitud de medida cautelar6 La parte actora solicitó la suspensión provisional del fallo sancionatorio del 13 de enero de 2021, del auto del 19 de diciembre de 2022 y de la providencia del 6 de enero de 2023, mediante los cuales se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años, dentro del proceso disciplinario identificado con radicado IUS 2015-372165 / IUC-D-2015-139-809793.

La petición de suspensión provisional se fundamenta en dos motivos principales de inconformidad que, según el solicitante, justifican la adopción de la medida cautelar: a) Prescripción de la acción disciplinaria Alega la apoderada que los fallos disciplinarios fueron proferidos por fuera del término legal de prescripción contemplado en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, el cual establece un plazo de cinco años para que se emita una decisión en firme dentro del proceso disciplinario.

En este caso, según expone, la apertura de investigación formal ocurrió mediante auto del 30 de octubre de 2015, por lo que la decisión en firme debió proferirse antes del 30 de octubre de 2020. Sin embargo: • El fallo inicial del 14 de noviembre de 2018 absolvió de responsabilidad al señor QUINTERO. • Dicha decisión fue modificada posteriormente por la Procuraduría mediante providencia del 13 de enero de 2021, es decir, más de dos meses después de haber operado la prescripción. • Dicha revocatoria fue producto de un recurso de reposición presentado por la Corporación Anticorrupción Internacional (CORACI), entidad que, según el solicitante, no estaba legitimada para intervenir en el proceso.

En consecuencia, según la apoderada del extremo demandante, la decisión sancionatoria fue emitida por fuera del término legal, lo cual vicia de nulidad el acto y constituye una actuación extemporánea y sin competencia material por parte de la Procuraduría. 6 Presentada en el escrito de la demanda folios 47 a 51. Ver índice 002 de Samai.

Primera instancia. Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 3 b). Vulneración al debido proceso y demás garantías constitucionales El segundo fundamento de la solicitud se refiere a múltiples afectaciones al debido proceso, en sus modalidades de derecho de defensa, contradicción, presunción de inocencia y favorabilidad, cometidas a lo largo del procedimiento disciplinario, específicamente: • Negación del derecho a la doble conformidad, al revocarse la decisión absolutoria sin brindar oportunidad efectiva de defensa frente a los nuevos cargos o pruebas. • Falta de legitimidad de la entidad que interpuso el recurso contra el fallo absolutorio. • Imposición de una sanción de destitución e inhabilidad por diez años, sin que existiera competencia temporal para ello ni posibilidad real de contradicción. El solicitante considera que permitir la ejecución de estas decisiones viciadas genera un perjuicio grave y continuado contra su representado, afectando su buen nombre, su derecho al trabajo y su acceso a cargos públicos.

Además, se resalta que conceder la suspensión sería menos lesivo para el interés público que mantener vigentes actos administrativos presuntamente ilegales, máxime cuando estos han sido cuestionados judicialmente. Con base en lo anterior, sostiene que la solicitud cumple con todos los requisitos del artículo 231 del CPACA para la procedencia de la medida cautelar, por lo que se pide al despacho decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos mencionados. 1.3.

Oposición a la medida cautelar7 La Procuraduría General de la Nación se opuso a la solicitud de suspensión provisional, argumentando que los cargos de ilegalidad formulados en la demanda son de naturaleza interpretativa y constituyen el objeto mismo del litigio, razón por la cual, alegó que no procede el decreto de la medida cautelar en esta etapa procesal, al no evidenciarse una contradicción palmaria entre los actos acusados y las normas superiores.

Sostuvo que la solicitud carece de vocación de prosperidad, en tanto: (i) el fallo disciplinario contiene fundamentos jurídicos suficientes y se sustentó en una 7 Ver índice 0023 de Samai. Primera instancia. Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 4 valoración razonable del acervo probatorio, conforme a las reglas de la sana crítica;

(ii) la presunta vulneración al debido proceso se basa en una apreciación subjetiva de la parte actora, dado que al disciplinado se le garantizaron los derechos de defensa y contradicción sin desconocimiento de las garantías establecidas en la Ley 734 de 2002; y (iii) los perjuicios alegados corresponden a las consecuencias legales derivadas de la imposición de las sanciones, dentro del marco del procedimiento disciplinario establecido. 1.4.

Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante auto del 30 de mayo de 20248, negó la solicitud de suspensión provisional del fallo sancionatorio del 13 de enero de 2021, del auto del 19 de diciembre de 2022 y la providencia del 06 de enero de 2023, mediante los cuales se le declaró disciplinariamente responsable a Jhon Santos Quintero Landinez y se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años.

Para el efecto, expuso: «El Despacho observa que en el sub examine no se dan los presupuestos señalados en el artículo 231 del C. P. A. C. A., para efectos de acceder al decreto de la medida provisional de suspensión provisional del acto acusado, como quiera que al analizar dichos actos y confrontarlos con las normas señaladas como violadas en el acápite respectivo del libelo demandatorio, en el cual se cita como trasgredido el artículo 29 y 31 de la Constitución Política; artículos 6 y 14 de la Ley 734 de 2002; artículos 12 y 102 de la Ley 1952 de 2019 y el Decreto Ley 262 de 2000, no surge la violación alegada.

Lo anterior, debido a que como se aprecia en el proceso al demandante se le abrió investigación disciplinaria el 30 de octubre de 2015 por hacer parte junto con el coronel Flavio Heriberto Mesa Castro y el coronel Ciro Carvajal Carvajal, secretario general de la reunión programada el 8 de mayo de 2015, en la secretaria general de la Policía Nacional, a la cual se citó al teniente coronel Reinaldo Gómez Bernal, y haciendo uso de su conocimiento en materia disciplinaria asesoró al teniente coronel Reinaldo Gómez Bernal, en el sentido de cómo defenderse ante la inspección general de la Policía que lo investigaba dentro del proceso disciplinario INSGE 2014-103 e influyó en él para que se retractara de las graves acusaciones que le hiciera al general Rodolfo Palomino López, en el oficio de 5 de mayo de 2015.

Falta que fue calificada como gravísima, conforme a lo establecido en el numeral 42 del artículo 48 del Código Disciplinario Único, cometida a título de dolo, por lo cual considera en despacho que si existían elementos suficientes para dar inicio a la acción disciplinaria. Ahora, en cuanto a la prescripción de la acción disciplinaria alegada por el demandante, se tiene que el artículo 30 de la Ley 734 del 5 de febrero de 2002, establece: “ARTÍCULO 30.

Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto. En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48 y las del artículo 55 de este código. 8 Expediente digital en Samai.

Gestión otros despachos. Índice 0027 de la primera instancia. Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 5 Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un sólo proceso, la prescripción de las acciones se cumple independientemente para cada una de ellas.

PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique.” Por su parte, el Consejo de Estado9 ha aclarado que el termino prescriptivo de la acción disciplinaria se interrumpe con el fallo de primera instancia y no con el auto que resuelve los recursos interpuestos contra este, es decir, que la autoridad disciplinaria dentro de los cinco (5) años siguientes al cometimiento de la conducta investigada únicamente debía concluir la actuación administrativa, esto es, expedir y notificar el fallo de primera o única instancia. Así las cosas, se encuentra que mediante Auto del 30 de octubre de 2015 se dio apertura a la investigación disciplinaria, por lo cual la Procuraduría General de la Nación tenía hasta el 30 de octubre de 2020, para proferir el fallo y notificarlo.

Así, revisadas las pruebas obrantes se observa que el fallo de primera instancia se profirió el 14 de noviembre de 2018, el cual se notificó el 10 de diciembre de 2018, razón por la cual, se tiene que no operó el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria. En este orden, no se evidencia argumentación ni elementos probatorios que permitan determinar las razones por las cuales el efecto de los actos administrativos demandados, estén generando una vulneración al ordenamiento jurídico que amerite su suspensión, debido que para la suspensión de un acto administrativo se requiere que se demuestre la existencia del perjuicio alegado hasta el punto de que el operador jurídico de entrada pueda percibirlo como real y para considerarlo probado sólo falte que aquél supere la contradicción, lo cual no ocurre en el presente caso.

Así mismo, no se probó siquiera sumariamente la existencia de los perjuicios reclamados, tal como lo prevé la parte final del inciso primero del artículo 231 del C. P. A. C. A., razón por la cual no es posible acceder a la solicitud de suspensión provisional del acto acusado. Al respecto, el Despacho comparte lo señalado por el doctrinante Juan Ángel Palacio Hincapié10, cuando señala que: «No puede declarase la suspensión en estos eventos si la solicitud no se acompaña de la prueba sumaria, la cual pude consistir en un documento público, en declaraciones extrajuicio o un dictamen pericial.» De igual manera, el consejo de estado en su reiterada jurisprudencia ha manifestado que solo es procedente la suspensión provisional cuando el quebranto de las normas que se invocan como vulneradas se evidencie de la simple comparación entre estas y el acto acusado, sin necesidad de acudir a razonamientos profundos y complejos, ya que ese estudio detallado no es propio del auto admisorio de medida cautelar sino de la sentencia. Dadas las anteriores circunstancias, en la parte resolutiva del presente proveído se negará la solicitud de la medida cautelar, consistente en la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, elevada por la parte demandante.» -sic- La parte actora interpuso recurso de reposición y en susidio apelación en contra de la decisión anterior.

Mediante auto del 12 de septiembre de 2024, el a quo dispuso no reponer la decisión recurrida y, en consecuencia, concedió el recurso de apelación. 1.5. Del recurso de apelación11 La apoderada judicial de los demandantes señaló que la providencia que negó la suspensión provisional de los actos demandados vulnera el debido proceso al 9 Consejo de Estado, Sección Segunda- Subsección “B”, Magistrada Ponente: Sandra Lisseth Ibarra Vélez, sentencia del 24 de enero de 2019, Radicado número: 19001-23-33-000-2014-00372-01(0103-17). 10 Palacio Hincapié, Juan Ángel.

Derecho Procesal Administrativo, Librería Jurídica Sánchez R. LTDA. 8ª edición, enero de 2013, Medellín, página 859. 11 Ver actuación del índice 0031 de Samai. Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 6 incurrir en prejuzgamiento, omitir el análisis integral de los argumentos propuestos por la defensa y desconocer la ocurrencia del fenómeno de la prescripción, y carece de una motivación suficiente, lo que se traduce en una afectación directa a los derechos fundamentales de su representado.

Afirma que el Tribunal realizó un análisis de fondo sobre hechos aún controvertidos, como la supuesta asesoría e influencia ejercida por su cliente en la retractación del teniente coronel Reinaldo Gómez Bernal, lo cual constituye prejuzgamiento. Igualmente, cuestiona que no se valoraron elementos relevantes como el fallo absolutorio del 14 de noviembre de 2018, que demuestra que inicialmente no se halló responsabilidad disciplinaria en del señor Quintero Landinez, y que tampoco se abordaron argumentos centrales relativos a la vulneración del derecho a la doble conformidad.

Insiste en que el fallo sancionatorio del 13 de enero de 2021, fue proferido por fuera del término de cinco años establecido legalmente, por lo cual sí operó la prescripción de la acción disciplinaria; y, añade, que no se tuvo en cuenta que dicho fallo fue la primera decisión que impuso sanción, siendo inaplicable el criterio de interrupción por un fallo absolutorio anterior.

Finalmente, reitera que la medida cautelar es procedente porque la demanda está fundada en derecho, se acreditan sumariamente los derechos vulnerados y se configura un perjuicio grave y continuo que afecta los derechos fundamentales al trabajo, la honra y el buen nombre de su representado. Por tanto, solicita se revoque el auto recurrido y se decrete la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, o en su defecto, se conceda el recurso de apelación para que sea resuelto por el superior jerárquico.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 236, 243 (numeral 2°) y 244 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandada. 2.2.

Problema Jurídico Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 7 Corresponde a la Sala determinar si en este caso se encuentra acreditado el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la apoderada de la parte actora en el escrito de demanda, lo cual exige verificar si los hechos expuestos y los elementos probatorios allegados permiten establecer, de manera preliminar, la existencia de una posible transgresión al ordenamiento jurídico que justifique la adopción de una medida de carácter excepcional. 2.3.

Suspensión provisional La Constitución Política de 1991 en el artículo 238 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos. Por su parte, el inciso 1° del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 estableció los requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos, a saber: “Artículo 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. Por su parte, esta Corporación en providencia de 6 de junio de 202212, precisó: “Según el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la confrontación con las normas superiores invocadas ha de entenderse como el análisis integral que debe hacer el juez, lo cual implica dilucidar, entre otros, los siguientes problemas hermenéuticos: (i) vigencia de las normas;

(ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; (iii) jerarquía normativa; (iv) posibles antinomias; (iv) ambigüedad normativa; (v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; (vi) integración normativa; (vii) criterios y postulados de interpretación;

(viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, etc. Ahora bien, prima facie, la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris que describen los ordinales 1.° y 2.° del artículo 231 del CPACA nos indica que es un requisito más propicio de las medidas cautelares positivas; no obstante, cuando se trata de medidas cautelares negativas, como la suspensión de los efectos del acto demandado, resulta pertinente, pero en sentido inverso, esto es, no como apariencia de buen derecho, sino como apariencia de ilegalidad, lo cual justifica la tutela cautelar temprana siguiendo la doctrina italiana, según la cual, ante la imposibilidad de una respuesta definitiva en un plazo razonable, es pertinente una respuesta provisional en un tiempo justo.

El sentido de apariencia de ilegalidad lo precisa Chinchilla Marín así: «[ ] de la misma forma que la intensidad con la que el interés general reclama la ejecución de un acto es tenida en cuenta por los tribunales para determinar la 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto de fecha 6 de junio de 2022, Rad.11001032500020210022200 (1385-2021) CP.

William Hernández Gómez Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 8 intensidad del perjuicio que se exige para adoptar la medida cautelar, la intensidad con que se manifieste la apariencia de buen derecho, que es tanto como decir la apariencia de ilegalidad del acto administrativo, debe también tomarse en consideración para determinar la medida del daño que cabe exigir para apreciar la existencia del periculum in mora necesario para otorgar la medida cautelar solicitada.[…]».

De conformidad con el artículo 231 del CPACA si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando la vulneración surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores cuya violación se depreca o del estudio de las pruebas que se alleguen con la solicitud.

Así las cosas, de acuerdo a lo previsto con los artículos 229 a 241 del CPACA, la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo o del procedimiento, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, le es permitido realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello implique prejuzgamiento.

Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse en la demanda o en escrito separado y en cualquier estado del proceso, situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.

Sobre el particular, se ha señalado: Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 9 perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud13.

Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la solicitud deberá: (i) estar razonablemente fundada en derecho; (ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y (iii) estar acompañada de los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

Adicionalmente, debe cumplirse una de las siguientes condiciones: (i) que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable; o (ii) que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. 2.4. Caso concreto. La parte actora solicitó la suspensión provisional del fallo sancionatorio del 13 de enero de 2021, del auto del 19 de diciembre de 2022 y de la providencia del 6 de enero de 2023, mediante los cuales, la Procuraduría General de la Nación impuso al señor Jhon Santos Quintero Landinez la sanción de destitución e inhabilidad general por diez años, dentro del proceso disciplinario IUS 2015-372165 / IUC-D- 2015-139-809793.

La solicitud se fundamentó en dos motivos principales: (i) la prescripción de la acción disciplinaria, al haber sido proferida la sanción fuera del término legal de cinco años desde la apertura de la investigación formal establecida en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, lo que, configura una actuación extemporánea y sin competencia temporal por parte de la Procuraduría General de la Nación; y (ii) la vulneración al debido proceso y a otras garantías constitucionales, al revocarse una decisión absolutoria sin garantizar los derechos a la defensa, contradicción y doble conformidad, configurándose así una actuación extemporánea y carente de competencia material; además, el recurso que le dio origen al fallo de segunda fue presentado por una entidad sin legitimación para actuar en ese trámite.

Por tanto, el solicitante considera que mantener la vigencia de dichos actos genera un perjuicio grave y continuado, mientras que la medida cautelar solicitada cumple 13 Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 15 de febrero de 2018. C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Exp. 11001-03-25-000- 2015-00366-00(0740-15). Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 10 los requisitos del artículo 231 del CPACA y resulta menos lesiva para el interés público.

Para solucionar el problema, es preciso señalar que, la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, requieren de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, con los cuales se pueda concluir que los actos acusados contradicen las normas invocadas, lo cual exige una rigurosidad con los medios de prueba allegados con la solicitud, por lo tanto, la sola solicitud no constituye a primera vista una razón para acceder a la medida de suspensión solicitada.

En lo que respecta a la presunta prescripción de la acción disciplinaria debe indicarse que esta Subsección en providencia del 1° de agosto de 2018, en el cual se analizó el marco legal y jurisprudencial aplicable a dicha figura jurídica sostuvo14: «Se concluye que la jurisprudencia vigente en materia de prescripción de la acción administrativa disciplinaria, es la contenida en la sentencia de 29 de septiembre de 2009 proferida por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, según la cual, dentro del término de cinco (5) años establecido por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 –sin la modificación realizada por la Ley 1474 de 2011-, la autoridad disciplinaria competente solo debe proferir y notificar el fallo de primera o única instancia. La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia de 13 de febrero de 2014, en un asunto donde el actor acusaba que se había configurado la prescripción de la acción disciplinaria porque la Procuraduría General de la Nación no notificó el fallo de segunda instancia dentro del término de los 5 años -señalado en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002-, afirmó que la sanción disciplinaria se impone y en consecuencia se interrumpe el término de la prescripción con la expedición y notificación del fallo disciplinario principal y no con la expedición y notificación del fallo que resuelva los recursos de la vía gubernativa.

Esta misma interpretación jurídica del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, fue acogida posteriormente por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en sentencia de 28 de julio de 2014, en un asunto de similares características al presente, en el cual el actor presentó como argumento de nulidad la prescripción de la acción disciplinaria argumentando que la Procuraduría General de la Nación profirió y notificó por fuera del término de 5 años el fallo que resolvió un recurso de reposición que interpuso contra el fallo de única instancia; la Sala señaló que dentro del mencionado plazo, para que no opere la prescripción la autoridad disciplinaria solo debe proferir el acto administrativo principal y no los que resuelven los recursos interpuestos contra este.

En pronunciamiento del 30 de junio de 2016, la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación nuevamente se pronunció en cuanto a la figura de la prescripción de la acción disciplinaria consagrada en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002; en esta oportunidad la Sala reiteró que la autoridad disciplinaria impone la sanción e interrumpe el término de la prescripción con la expedición y notificación del fallo disciplinario principal y no con el que resuelve los recursos interpuestos contra éste.

Del anterior análisis legal y jurisprudencial se colige que la prescripción de la acción disciplinaria ha sido abordada por el legislador en diversas oportunidades -Leyes 25 de 1974; 13 de 1984; 200 de 1995 y 734 de 2002-como una institución jurídica para evitar que la investigación se prolongue indefinidamente, en consecuencia, estas normas consagran un plazo máximo para su duración, luego de lo cual se pierde la competencia para sancionar Este término de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado se interrumpe cuando lo autoridad que adelanta el proceso impone la sanción, esto es cuando expide y notifica el fallo de primera o de única instancia según el caso. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de fecha 01 de agosto de 2018.

Exp. 25000234200020130614801 (0491-2017). C.P Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 11 De igual forma, de acuerdo con la norma que actualmente rige la prescripción de la acción disciplinaria –artículo 30 de la Ley 734 de 200244 - el término puede ser de 5 o 12 años dependiendo de si se trata de faltas comunes o faltas especial gravedad; la contabilización del plazo es independiente para cada una de las conductas investigadas y el inicio de la contabilización es diferente si se trata de faltas de carácter instantáneo o de carácter continuado, pues para las primeras comienza desde su consumación mientras que para las segundas desde el último acto de realización. De conformidad con las conclusiones expuestas en el presente acápite, respecto de los elementos esenciales que deben ser tenidos en cuenta para la contabilización de prescripción de la acción disciplinaria, a continuación, la Sala se permite esquematizar el referido asunto, así:» PLAZO - 5 años –para faltas comunes-. - 12 años para faltas de especial gravead.

INICIO DE CONTABILIZACION DEL PLAZO Para las faltas de agotamiento instantáneo - Desde el cometimiento de la conducta Para las faltas de agotamiento continuado - Desde el cometimiento de la última conducta. FORMA DE CONTABILIZACION Independiente para cada una de las conductas investigadas en un mismo proceso disciplinario. INTERRUPCIÓN DEL TERMINO Con la expedición y notificación de los fallos de primera o única instancia. CONSECUENCIA DE LA CONFIGURACION DE LA PRESCRIPCION Pérdida de la competencia para sancionar.

En la investigación disciplinaria surtida en contra del demandante, según lo probado en el expediente, la apertura de la actuación disciplinaria se dispuso mediante auto del 30 de octubre de 2015, el pliego de cargos fue formulado el 4 de mayo de 2016; posteriormente, mediante fallo de única instancia proferido el 14 de noviembre de 2018, la Procuraduría resolvió de fondo la situación del investigado y lo absolvió de responsabilidad.

Dicha decisión fue objeto de recurso de reposición por parte de la Corporación Anticorrupción Internacional CORACI y, mediante auto del 13 de enero de 2021 se revocó el fallo absolutorio y se impuso sanción disciplinaria. En este momento procesal, confrontadas las fechas de las actuaciones disciplinarias con las precisiones hechas por esta corporación en la referida sentencia, no se observa la alegada prescripción; por cuanto, en principio, aquellas están dentro de los términos allí previstos.

No obstante, esta conclusión es provisional y no obsta para que, en sede de decisión definitiva, pueda establecerse lo contrario, si del análisis integral del expediente se desprende que dicha figura efectivamente operó. Debe advertirse que el análisis de este fenómeno -prescripción- plantea interrogantes jurídicos que trascienden el plano cautelar, en tanto involucra la Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 12 interpretación sistemática del marco legal vigente, incluida la Ley 1952 de 2019, de la jurisprudencia de esta corporación, del principio de favorabilidad y el alcance jurídico de los fallos absolutorios dentro del proceso disciplinario.

Tales cuestiones, por su complejidad y carácter sustancial, deben ser objeto de valoración en la sentencia y no en sede preliminar. Sumado a lo anterior, respecto a la presunta violación al debido proceso debe indicarse que, contrario a lo afirmado por la apoderada del extremo accionante, del contenido del referido fallo se puede establecer que la defensa del mayor Quintero ejerció en varias oportunidades su derecho a la contradicción y defensa.

Así, los días 16 y 25 de abril de 2016, su apoderado presentó solicitudes de archivo de la actuación, alegando que los hechos investigados no configuraban falta disciplinaria. Posteriormente, mediante auto del 4 de mayo de 2016, se formuló pliego de cargos en su contra, al considerar que existía responsabilidad disciplinaria derivada de una conducta dolosa y violatoria de disposiciones legales, con participación directa en un posible abuso del cargo.

Una vez notificado del auto, su defensor presentó oportunamente el escrito de descargos, en el cual solicitó la nulidad del pliego de cargos y propuso una solicitud probatoria. Dichas solicitudes fueron resueltas por la Procuraduría mediante providencia del 18 de julio de 2016, en la que se negó la nulidad y algunas de las pruebas pedidas.

Contra esa decisión, el 11 de agosto de 2016, el defensor del Mayor Quintero interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto el 9 de septiembre del mismo año, confirmando en su totalidad la providencia cuestionada. Más adelante, el 6 de septiembre de 2017, el apoderado del mayor Quintero presentó escrito de alegatos de conclusión, en el cual, reiteró que su defendido asistió a la reunión del 8 de mayo de 2015 por instrucción de su superior jerárquico, y que su intervención fue limitada a momentos específicos, sin que existiera evidencia de que hubiese influido en la retractación del teniente coronel Gómez Bernal.

En definitiva, la Sala no encontró que al mayor John Santos Quintero Landinez se le hubiera negado la oportunidad procesal para ejercer su defensa material y técnica, pues lo evidenciado es que se le garantizó el derecho de contradicción durante todas las etapas del procedimiento disciplinario, incluyendo la formulación de descargos; adicionalmente, pudo solicitar pruebas, interponer recursos y presentar alegatos de conclusión, en cumplimiento de las garantías propias del debido proceso disciplinario.

Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 13 Finalmente, el proceso disciplinario, como ya se ha dicho, concluyó el 13 de enero de 2021, con la sanción del mayor John Santos Quintero Landinez. En dicha providencia se precisó que aquel utilizó su cargo y conocimiento para favorecer una retractación que beneficiaría al General Palomino, configurando una falta gravísima cometida a título de dolo, en los términos del artículo 48, numeral 42, de la Ley 734 de 2002.

Por tal conducta, se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por diez (10) años, al ser calificada como ilícita, típica, culpable y contraria a los deberes funcionales del cargo que desempeñaba. De otra parte, en lo que respecta a la supuesta vulneración de la garantía de doble conformidad del señor John Santos Quintero Landinez.

Aunque el escrito de solicitud de medida cautelar se hace alusión a dicha garantía, lo cierto es que no desarrolla de manera clara, técnica ni suficiente el marco jurídico que regula su aplicación en el contexto del régimen disciplinario. En efecto, no se citan normas específicas, ni se aporta jurisprudencia que sustente de forma concreta cómo, en el caso en cuestión, se habría desconocido el derecho a que una decisión sancionatoria fuera revisada por un superior jerárquico imparcial que justifique o soporte la suspensión provisional del acto o actos demandados a los que no se les aplicó esa garantía. Asimismo, la argumentación presentada confunde el fenómeno de la prescripción con la garantía de doble conformidad.

El escrito de solicitud cautelar gira en torno a la supuesta prescripción de la acción disciplinaria, y a partir de esta plantea, sin mayor justificación, que se habría desconocido la doble conformidad. No obstante, ambas figuras tienen naturaleza jurídica distinta: la prescripción es un instituto procesal que extingue la posibilidad de imponer sanciones por el transcurso del tiempo, mientras que la doble conformidad constituye una garantía del debido proceso que permite la revisión de una decisión sancionatoria.

El demandante no establece con claridad por qué el supuesto vencimiento del término de prescripción implicaría, por sí mismo, una violación a la doble conformidad; además, la decisión sancionatoria fue justamente tomada como resultado de un recurso de reposición resuelto mediante acto administrativo de fecha 13 de enero de 2021, donde la Procuraduría General de la Nación dispuso sancionar al hoy demandante.

En ese orden, no puede afirmarse de manera preliminar que, la sanción impuesta al señor John Santos Quintero Landinez haya desconocido las garantías del debido proceso, la doble conformidad, el derecho de defensa ni el principio de favorabilidad, toda vez que, en esta etapa procesal, no se evidencia una vulneración clara de tales derechos, pues del análisis del expediente se observa —prima facie— que la Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 14 actuación disciplinaria se adelantó conforme al procedimiento legal, con reconocimiento de los espacios procesales necesarios para el ejercicio de la defensa.

Se colige que resulta indispensable realizar un estudio pormenorizado de las etapas procesales y del acervo probatorio, con el fin de establecer si se configuró o no una infracción del ordenamiento jurídico conforme a los cargos invocados por la parte actora, lo cual resulta improcedente adelantar en sede cautelar. Se resalta que, el demandante cuenta con el proceso en curso en el cual se evaluará de manera integral la legalidad de los actos administrativos demandados.

En el trámite de aquél se realizará una confrontación detallada entre los actos acusados y las normas señaladas como vulneradas, así como una revisión del procedimiento seguido para su adopción y, en general, de todas las actuaciones que conformaron el trámite disciplinario (inclusive la prescripción). Este proceso judicial constituye la verdadera garantía para el ejercicio del derecho de defensa, pues es en él donde se analizarán de fondo los argumentos de las partes, se valorarán las pruebas aportadas y se determinará, con plena certeza, si hubo o no vulneración del ordenamiento jurídico y si, en efecto, los actos deben ser anulados.

En suma, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 231 del CPACA para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional solicitada. Por las razones expuestas, y se insiste, sin que ello implique prejuzgamiento, la Sala confirmará el auto del 30 de mayo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados; por ende, será en la sentencia donde se determine si operó la prescripción, y si existió o no vulneración al debido proceso con ocasión de los fallos disciplinarios censurados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 30 de mayo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección D, mediante el cual, se negó la solicitud de medida cautelar. Expediente: 25000-23-42-000-2023-00300-00 (5725-2024) Actor: Jhon Santos Quintero Landinez y Otros Demandado: Procuraduría General de la Nación 15 SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devolver el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO