11001031500020250042001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata 20 de junio de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00420-01 Demandante: Municipio de Guaranda Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional - confirma Síntesis del caso: La parte demandante enjuició la sentencia de segunda instancia, por medio de la cual se revocó la decisión de terminar un proceso ejecutivo y, en su lugar, se ordenó seguir adelante con la ejecución. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia proferida el 6 de marzo de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo2.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 27 de enero de 2025, el municipio de Guaranda (Sucre), a través de apoderado judicial, presentó una acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Sucre, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso (defensa), con ocasión de la Sentencia de 9 de octubre de 2024, proferida en el proceso ejecutivo No. 70001-33-33-001- 2016-00205-02. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora pidió (se trascribe): “PRIMERA: Se ampare a favor del Municipio de Guaranda-Sucre los derechos fundamentales al debido proceso y el derecho de defensa previstos en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, por las razones expuesta precedentemente. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. (…)”.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-00420-01 Demandante: Municipio de Guaranda Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 SEGUNDA. Como consecuencia del amparo dispensado, pido se deje sin efecto la sentencia de fecha nueve (9) de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre y en consecuencia se confirme la sentencia de fecha (3) de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio de la cual declaró probado los medios exceptivos de cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación propuestos por la entidad ejecutada, esto es el Municipio de Guaranda y declarando terminado el proceso.” 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) La Asociación Regional de Municipios del Caribe –AREMCA– presentó demanda ejecutiva contra el municipio de Guaranda, para que se librara mandamiento de pago por $681.683.728,50, con base en resoluciones y órdenes de pago derivadas del contrato interadministrativo No. 001 de 20113. 5. 2) El proceso fue conocido por el Juzgado 5 Administrativo de Sincelejo, bajo el radicado 70001-33-33-001-2016-00205-00, y mediante Auto de 31 de julio de 2017, se abstuvo de librar mandamiento de pago por considerar que no existía una obligación clara, expresa y exigible.

Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Sucre revocó esta decisión el 28 de mayo de 2018 y ordenó librar mandamiento de pago. 6. 3) El municipio de Guaranda propuso las excepciones de cobro de lo no debido y cobro de sumas adicionales a las realmente adeudadas, habida cuenta de que, mediante la Resolución 10 de 3 de enero de 2013, se declaró el incumplimiento del contrato y se hizo efectiva una cláusula penal por $344.469.287,15.

Además, en la Resolución 11 del mismo día, se ordenó la liquidación unilateral del contrato y se reconoció un valor a favor del contratista por $251.097.161,42, el cual fue compensado con la cláusula penal, lo que dejó un saldo a favor del municipio de $93.372.125. En el mismo escrito, indicó que el representante legal de AREMCA presentó recurso de reposición en contra de la Resolución 11 de 2013, y este fue resuelto desfavorablemente mediante Resolución 717 de 14 de octubre de 2014.

Por ello, no existía obligación exigible a cargo del municipio. 7. 4) Según el escrito de tutela, AREMCA descorrió el traslado de las excepciones y aceptó el valor de la cláusula penal establecido en la Resolución 10 de 2013, pero argumentó que las órdenes de pago que conformaban el título ejecutivo no fueron afectadas por dicha resolución y, por tanto, seguían siendo válidas. 3 “Celebrado entre el municipio de Guaranda y la Asociación Regional de Municipios del Caribe “AREMCA” para la adecuación de calles de la cabecera municipal, instalación de redes de acueducto y acometidas domiciliarias en la urbanización Luz Amanda, construcción del sistema de acueducto corregimiento de Gabalda, iluminación pública y acometidas domiciliarias de las urbanizaciones Álvaro Uribe y Luz Amanda y la adecuación de las instalaciones físicas de la institución educativa de Guaranda”.

Extracto tomado de la sentencia enjuiciada. Radicación: 11001-03-15-000-2025-00420-01 Demandante: Municipio de Guaranda Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 8. 5) El 3 de noviembre de 2022, el Juzgado 5 Administrativo de Sincelejo profirió sentencia de primera instancia en la que declaró probadas las excepciones propuestas por el municipio y declaró terminado el proceso.

Lo anterior, en vista de que la obligación no era clara, expresa ni exigible y que el contrato ya había sido liquidado con saldo a favor del municipio desde 2014. 9. 6) En contra de esta decisión, la parte ejecutante presentó recurso de apelación. En su escrito señaló que desconocía las resoluciones que declararon el incumplimiento del contrato y su liquidación unilateral, pues no se demostró que su apoderado hubiera sido notificado y el municipio no acreditó que su representante hubiera presentado recurso de reposición como se indica en la Resolución 717 de 2014. 10. 7) Mediante Sentencia de 9 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Sucre revocó la decisión del juzgado y ordenó seguir adelante con la ejecución. Consideró que el juzgado no realizó actuación alguna para verificar la veracidad de los documentos aportados por el municipio como fundamento de la excepción propuesta, ni probó que AREMCA realmente haya interpuesto recurso de reposición en contra de la Resolución 11 de 2013.

Además, no se probó la notificación de las resoluciones al ejecutante, por lo que estas no le eran oponibles y los documentos del título ejecutivo mantenían su presunción de legalidad. 11. A juicio de la parte accionante, el fundamento de la vulneración radicó en que, el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en defecto fáctico al desconocer el valor probatorio de las Resoluciones 10 de 2013, 11 de 2013 y 717 de 2014, mediante las cuales se declaró el incumplimiento del contrato interadministrativo 001 de 2011, se ordenó su liquidación unilateral y se resolvió un recurso de reposición en contra de la Resolución 11 de 2013, respectivamente.

Para la parte actora, estos actos gozan de presunción de legalidad mientras no sean declarados nulos, por lo que no podía el tribunal desconocer sus efectos. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación 12. Mediante Sentencia de 6 de marzo de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional.

Consideró que la parte actora insistió en cuestionar la exigibilidad de los documentos que conformaban el título ejecutivo complejo, asunto que ya había sido resuelto por el Tribunal Administrativo de Sucre. Para el juez de primera instancia, lo pretendido era reabrir el debate para que se acogiera la interpretación de la parte actora, lo que implicaría invadir la competencia del juez natural.

Sostuvo que, al tratarse de un título complejo, era necesario integrar todos los documentos que hacían parte del mismo y como en este caso no se hizo, no se podía librar mandamiento de pago. Para la parte actora, afirmar lo contrario, vulnera su derecho al debido proceso, de manera que debía revocarse la sentencia de primera instancia y concederse el amparo solicitado.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Fijación de la controversia 14. Determinar si el asunto de la referencia satisface, o no, el requisito de relevancia constitucional. De llegar a ser afirmativa la respuesta a este interrogante y verificarse los demás requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, deberá establecerse si el Tribunal Administrativo de Sucre, como juez de segunda instancia, incurrió en un defecto fáctico al proferir la Sentencia de 9 de octubre de 2024 en el proceso ejecutivo No. 2016-00205-02.

Como consecuencia de ese estudio, se procederá a revocar, modificar o confirmar la decisión del juez de tutela de primera instancia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 15. La Sala confirmará la decisión impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela tras corroborar que no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional, por lo siguiente: 16.

Para la Corte Constitucional, este requisito (relevancia constitucional) encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.

En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia de los jueces, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional4. 4 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-00420-01 Demandante: Municipio de Guaranda Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 17. Asimismo, dicha corporación ha sostenido que, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, el estudio debe hacerse con mayor rigor y, en consecuencia, se exige, adicionalmente, que se demuestre una vulneración desproporcionada y/o arbitraria de un derecho fundamental5. 18.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto6;

(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario7 y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad8. 19. Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 20239, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 20.

Bajo este entendido, la Sala concuerda con la autoridad judicial de primer grado en que en el presente caso no se cumplió con el mencionado requisito, pues, pese a que se afirmó que el asunto sí tenía relevancia constitucional, revisados los argumentos planteados por la parte actora en su escrito de tutela, la Sala comparte la postura asumida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de que estos son una reiteración de lo expuesto en la contestación de la demanda, en la que propuso las excepciones de cobro de lo no debido y cobro de sumas adicionales a las realmente adeudadas10. 5 Ídem.

También puede verse: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. 6 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 7 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 8 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 9 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. 10 “(…) El demandante está cobrando sumas de dinero que el municipio no le adeuda, toda vez que mediante Resolución N° 010 de enero 3 de 2013, suscrita por el alcalde del municipio en ese entonces, Nolbertro Beltrán Bueno, se declaró el incumplimiento de dos contratos interadministrativos, entre los cuales está el 001 de 2011, celebrado entre el municipio de Guaranda y la entidad demandante (AREMCA) y se hizo exigible la cláusula penal, además de la declaratoria de ocurrencia del siniestro de incumplimiento.

En el artículo segundo de la Resolución 010 de 2011 se fijó el valor de la cláusula penal pecuniaria, a título de indemnización, la suma de Radicación: 11001-03-15-000-2025-00420-01 Demandante: Municipio de Guaranda Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 21.

Es preciso señalar que, si bien la parte, por evidentes razones, no presentó recurso de apelación contra la sentencia de primer grado del proceso ordinario, los reparos presentados en el escrito de excepciones guardaron estrecha relación con el objeto del pleito que aquí se plantea, esto es, el valor probatorio de las Resoluciones 10 y 11 de 3 de enero de 2013 y 717 de 2014, con las cuales pretendía demostrar que no existía una obligación clara, expresa y exigible, y que eran actos administrativos que gozaban de presunción de legalidad por no haber sido demandados por la parte ejecutante.

Este aspecto fue analizado por el Tribunal Administrativo de Sucre, en la Sentencia de 9 de octubre de 2024, en los siguientes términos (se trascribe): “Encontrándose el proceso en sede de segunda instancia, al advertir que el recurso de apelación gravitaba sobre la falsedad e inoponibilidad de los documentos aducidos por el extremo ejecutado; se requirió para mejor proveer todas aquellas piezas procesales que guardan relación con los requerimientos previos al contratista, el presunto recurso de reposición incoado por el representante legal de Aremca con su constancia de radicación, así como las constancias de notificación de los requerimientos previos y de las Resoluciones Nos. 010, 011 y 012 de 2013.

(…) Sin embargo, pese a que alega haber notificado a Aremca el contenido de dichas resoluciones, ni con la contestación de la demanda, ni con la respuesta al requerimiento para mejor proveer decretado por esta Corporación, el municipio de Guaranda aportó copia hábil de la debida constancia de notificación al representante legal del extremo ejecutante, que brinde certeza de haber realizado dicha gestión respecto de los actos administrativos que determinaron la declaratoria de incumplimiento del Contrato 001 de 2011 (Resolución No. 010/2013), la terminación y liquidación unilateral del mismo (Resolución No. 011/2013), aspecto sobre el cual gravita los motivos de la apelación. (…) Llama la atención de la Sala que pese a que la entidad alega la existencia de un recurso de reposición incoado por el representante legal de la Sociedad Aremca en contra de la Resolución No. 011 de 2013, dicho documento no fue aportado por el municipio de Guaranda en ninguna de sus intervenciones del presente debate procesal, lo cual pierde credibilidad frente a las afirmaciones TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS CON QUINCE CENTAVOS ($344.469.287,15).

(Anexo copia auténtica de la Resolución N° 010 de enero 3 de 2013)- Las órdenes de pago y demás documentos que conforman el titilo ejecutivo complejo que el demandante pretende invocar como título de recaudo, hacen parte del contrato interadministrativo que se liquidó en virtud del acto administrativo arriba citado. La resolución que declaró el incumplimiento fue notificada al representante legal de AREMCA, de conformidad con las normas pertinentes.

(Anexo copia auténtica de la notificación de la Resolución N° 010 de enero 3 de 2013). Como consecuencia de la declaratoria de incumplimiento, el alcalde de Guaranda expidió la Resolución 011 de enero 3 de 2013, mediante la cual se ordenó la liquidación unilateral del contrato interadministrativo N° 001 de 2011 y en dicha liquidación, en el acápite denominado RECONOCIMIENTOS ASUMIDOS POR EL MUNICIPIO, el ente territorial reconoció un valor a pagar a favor del contratista la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES NOVENTA Y SIETE MIL CIENTO SESENTA Y UNO CON CUARENTA Y DOS CENTAVOS ($251.097.161,42).

A la suma anterior, en el mismo acto administrativo de liquidación, el municipio cobró directamente la cláusula penal y la confrontó con la suma reconocida al contratista quedando un saldo a favor del municipio de NOVENTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y DOS MIL CIENTO VEINTICINCO ($93.372.125). (Anexo copia auténtica de la Resolución N° 011 de enero 3 de 2013).

El representante legal de la demandante interpuso recurso de reposición contra la resolución anterior y el mismo fue decidido mediante Resolución 0717 del 14 de octubre de 2014, a través de la cual confirmó en todas sus partes la Resolución 011 de 3 de enero de 2013. (Anexo copia auténtica de la Resolución N° 0717 de octubre 14 de 2014) Esta resolución no ha sido demandada, ni existe decisión de autoridad competente que ordene su nulidad; por lo tanto, goza de la prerrogativa del principio de legalidad.

En el anterior orden de ideas, no existe la menor duda de que el municipio de Guaranda no le adeuda ninguna suma al demandante, razón por la cual está cobrando lo que no se le debe, lo que implica que la excepción planteada de COBRO DE LO NO DEBIDO debe declararse probada.” Radicación: 11001-03-15-000-2025-00420-01 Demandante: Municipio de Guaranda Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 del apoderado judicial de la parte actora manifiesta bajo la gravedad del juramento y de manera vehemente que su prohijado no ha presentado recurso alguno, ni nunca ha sido notificado de actuación administrativa alguna relacionada con la declaratoria de incumplimiento y terminación unilateral del Contrato No. 001 de 2011.

De la misma manera observa la Sala que por el municipio de Guaranda tampoco fue aportada la constancia de su recibo o del registro de correspondencia de la entidad territorial que dé cuenta fidedigna de la interposición del mencionado medio de impugnación; pues en la respuesta brindada a este Tribunal de manera lacónica, el ente territorial ejecutado se limita a señalar en el oficio del 28 de agosto de 2024, que el citado documento no aparece en el expediente contractual y que se estaban realizando las diligencias tendientes a su consecución; claramente incumpliendo con ello la carga probatoria que les corresponde asumir para probar su dicho, aspecto que no fue advertido por el Juez de primera instancia al decidir sobre la orden de seguir adelante la ejecución. (…) La carga de la prueba en esta caso, recaía en el extremo ejecutado quien debió probar con suficiente claridad que los actos administrativos de trámite y definitivos, relacionados con los requerimientos previos al contratista, así como aquellos que declararon el incumplimiento, terminación y liquidación unilateral del contrato No. 001 de 2011, fueron debidamente notificados a su interesado, lo cual no se probó en ninguna de las dos instancias, induciendo con ello en error al juez de primera instancia que dio por validos los documentos emanados de la autoridad pública, y de paso, tratando de inducir en error a este Tribunal, conducta que además de reprochable merece ser analizada por las autoridades penales y disciplinarias correspondientes.” 22.

De esta forma, logró advertirse que lo pretendido no fue otra cosa que utilizar la acción de tutela como una instancia adicional para revertir la providencia enjuiciada en la que se concluyó que el municipio no cumplió con la carga probatoria de aportar las constancias de notificación a la parte ejecutante (AREMCA) de los actos administrativos en los cuales sustentó sus excepciones, sino que indujo a error a los jueces con sus afirmaciones. 23.

En esa medida, debe aclarase que las diferencias interpretativas que existieren entre la parte demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión, vía tutela, no da por cumplido el requisito de relevancia constitucional.

Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional11. 2.3. Conclusión 24. Para la Sala, existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional, en consecuencia, se abstendrá de 11 Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 6 de marzo de 2025, mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela presentada por el municipio de Guaranda, por las razones aquí expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin12.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 12 secgeneral@consejodeestado.gov.co