Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) Demandante: María Lucelly Gallego Peláez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No se logró demostrar el tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.
Valoración probatoria. No se analiza falsedad de documentos, sino su idoneidad y conducencia. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora María Lucelly Gallego Peláez instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución PAP 008951 del 12 de agosto de 2011 por medio de la cual la extinta Cajanal EICE - En Liquidación negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante; y (ii) Auto 005170 del 11 de diciembre de 2012 con el que la referida entidad declaró improcedente la solicitud presentada el 18 de enero de 2012.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, 1 Folios 15 a 35. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde el 25 de noviembre de 2007, reajustadas anualmente.
Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA y que asuma las costas a que haya lugar.
HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 25 de noviembre de 1957. Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del municipio de Caicedonia como docente oficial financiada con recursos de dicha entidad, ello durante el período comprendido entre el 16 de octubre de 1979 y el 28 de febrero de 1994.
Que, luego, fue nombrada como maestra cofinanciada del departamento de Valle del Cauca desde el 1.º de marzo de 1994, y al menos hasta la fecha de expedición del último certificado laboral cuando se indicaba que seguía activa (3 de mayo de 2013). Que, el 16 de diciembre de 2009 radicó ante la entonces Cajanal EICE - En Liquidación una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio.
Que la mencionada entidad negó lo reclamado a través de la Resolución PAP 008951 del 12 de agosto de 2010, aduciendo que la docente tuvo una relación legal y reglamentaria del orden nacional desde 1994, la cual no era computable para acceder a la prestación pretendida. Que la actora volvió a formular petición de insistencia de reconocimiento de la pensión gracia, pero este trámite fue archivado mediante el Auto ADP 005170 del 11 de diciembre de 2012 por considerar que ya se había resuelto lo propio mediante la resolución anterior, y en todo caso, no se aportaron elementos de juicio nuevos para adoptar una decisión diferente.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 2.º, 25 y 58 de la Constitución Política; 27, 30 y 31 del Código Civil, 4.º de la Ley 4.ª de 1966, 1.º a 4.º de la Ley 114 de 1913, 3.º de la Ley Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) 37 de 1933, 3.º, 4.º y 13 de la Ley 39 de 1903, 21 del Código Sustantivo del Trabajo y 2.º de la Ley 153 de 1887.
Que, como la accionante presentó y acreditó novedades de personal con posterioridad al año de 1994, Cajanal en su momento asumió equivocadamente que, al haberse demostrado una vinculación posterior al 31 de diciembre de 1989, la naturaleza de su relación legal y reglamentaria era nacional y por ello así se certificó erradamente en cada uno de los certificados de tiempo de servicios para reclamar la pensión gracia objeto del presente litigio.
Que no le asiste razón a la entidad demandada al negar la pensión gracia, toda vez que de la simple lectura de la constancia y de los tiempos de servicios aportados al expediente administrativo, se puede concluir que la demandante se vinculó en el año de 1979 como docente pagada mediante auxilio concedido por el Honorable Concejo Municipal a la Junta de Acción Comunal de la Vereda, situación que, claramente, denota que aquella tuvo una vinculación de orden territorial.
Que igualmente se advierte que la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca emitió un certificado de tiempo de servicio en donde se puede evidenciar que la actora laboró como docente en propiedad y cofinanciada en forma continua. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 10 de julio de 2014 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, al analizar la documentación aportada por la reclamante, se observa que para el reconocimiento de la pensión gracia no es admisible computar tiempos de servicios prestados cuyo nombramiento sea de carácter nacional, en la medida en que estos son incompatibles con los desarrollados en un departamento, municipio o distrito, razón por la cual el período de la docente desde 1994 en adelante debía ser desestimado.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, y (iii) prescripción. El 7 de junio de 20164 se celebró la audiencia inicial en la que se indicó que no existían excepciones previas pendientes de resolver, por lo que seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011. 2 Folios 42 a 45. 3 Folios 87 a 92. 4 Folios 105 a 108.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) El 22 de mayo de 20185 se llevó a cabo la audiencia de pruebas en la que se recaudaron y practicaron los medios de convicción pendientes, se clausuró esta etapa y se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia el 31 de julio de 2019, a través de la cual se inhibió de pronunciarse sobre la anulación del Auto ADP 005170 del 11 de diciembre de 2012, por considerarlo un acto de trámite que solo rechazó una petición reiterativa por haber sido resuelta anteriormente.
Adicionalmente, accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de la Resolución PAP 008951 del 12 de agosto de 2010, por lo que ordenó a la UGPP reconocer a favor de la accionante la pensión gracia efectiva desde el 25 de noviembre de 2007, pero con efectos fiscales a partir del 23 de abril de 2011 por prescripción trienal de mesadas.
Adicionalmente condenó en costas a la referida entidad en aplicación del artículo 188 del CPACA. Que una vez revisadas las pruebas, en particular la certificación expedida por la directora del núcleo educativo del Grupo de Apoyo a la Gestión Educativa Municipal Sevilla - Caicedonia, se tiene que la actora laboró en el sector oficial como docente desde el 16 de octubre de 1979 hasta el 18 de enero de 1994 bajo una vinculación municipal, pues prestó el servicio en diferentes veredas de esa entidad territorial, y además fue mediante un auxilio concedido por el Concejo Municipal de Caicedonia a la Junta de Acción Comunal de las localidades donde laboró, lo que implica que cumplió con acreditar el tiempo de labor antes del 31 de diciembre de 1980.
Que en relación con los tiempos laborados a partir del 1.º de marzo de 1994, se observa que, según el certificado de tiempo de servicios expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca, dicho lapso fue cumplido por la demandante en calidad de educadora cofinanciada, naturaleza jurídica que le permite computar este lapso como maestra para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Que al no haberse demostrado que la demandante haya sido sancionada por faltas relativas a su desempeño laboral y teniendo en cuenta que cumple los requisitos de edad y tiempo de servicio en el nivel territorial, así como que para el año 1980 ya había estado vinculada a la docencia municipal, sí es procedente reconocer su derecho reclamado, el cual deberá ser liquidado con todos los factores devengados en el último año anterior a adquirir el estatus respectivo, ello de conformidad con el artículo 4 de la Ley 4 de 1966, reglamentado por el artículo 5 del Decreto 1743 de 5 Folios 157 a 159. 6 Folios 181 a 187.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) 1966. Que, frente a la prescripción de las mesadas pensionales, se encontró que la accionante presentó solicitud ante la entidad demandada el 16 de diciembre de 2009, por lo que contaba con un término de tres años para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para hacer la reclamación correspondiente, a fin de no dejar vencer los efectos de dicha interrupción. Sin embargo, aquella no radicó la demanda en el tiempo que le correspondía, pues según el acta individual de reparto, esta fue interpuesta el 23 de abril de 2014, por lo que se deben declarar prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 23 de abril de 2011.
Que debe condenarse en costas a la UGPP en aplicación del artículo 188 del CPACA y 366 del CGP, dado que esta fue la parte vencida en el juicio, por lo que deberá asumir el 0.1% del valor de las pretensiones de la demanda. EL RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se nieguen las pretensiones de la reclamante.
Para ello adujo que, la negativa del reconocimiento de la pensión de jubilación gracia a favor de la actora se dio conforme a derecho, toda vez que de los documentos aportados no se logró verificar el cumplimiento de los requisitos previstos para acceder a dicha prerrogativa, más aún cuando de esta son beneficiarios únicamente los docentes de primaria y secundaria, cuyo tipo de vinculación sea distrital, municipal, departamental o nacionalizados, y que hayan sido nombrados antes del 31 de diciembre de 1980.
Que el tiempo de servicio prestado por la accionante desde el año 1994 era del orden nacional y por tanto no podía ser computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues la misma Corte Constitucional en Sentencia C-915 de 1999 estudió este asunto, específicamente el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, en la cual se estableció que la limitación de no recibir retribución alguna o compensación por parte de la Nación no lesiona el derecho a la igualdad, ya que el legislador era competente para regular aspectos como las condiciones para acceder al derecho como tal, por las razones de orden económico que justificaban la medida.
Que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de dádivas como la reclamada no son infinitos, sino limitados, de manera que es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, denegar la solicitud pretendida, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que se pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar la administración racional de los recursos del erario, cumpliendo el precepto 7 Folio 194 a 199.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) constitucional vigente desde la Constitución de 1886 artículo 34, reproducido en la Carta de 1991 artículo 128, sobre la prohibición de recibir doble asignación del tesoro público.
Que, frente a la condena en costas, debe tenerse en cuenta que el objeto de esta carga es sancionar a la parte que en virtud de su accionar ha puesto en movimiento el aparato jurisdiccional, por lo que dicha imposición será determinada por el respectivo despacho, de manera autónoma y de conformidad con el ejercicio y desgaste realizado en la respectiva instancia, es decir, teniendo en cuenta el actuar de las partes y las actuaciones dilatorias en caso de que hubiesen ocurrido, lo cual no se evidenció en el presente asunto.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 24 de agosto de 20208 se admitió el recurso de apelación, y, posteriormente, mediante el 13 de noviembre de 20209 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar. La parte demandada10 en esta oportunidad reiteró los argumentos de su recurso de apelación, específicamente manifestando que los períodos anteriores al 31 de diciembre de 1980 no están debidamente acreditados, y el lapso posterior a 1994 es nacional, pues la plaza fue cofinanciada con recursos del SGP.
La parte demandante11 reprodujo los mismos fundamentos de su demanda para resaltar que el tipo de vinculación de su labor fue municipal y nacionalizada y que lo propio fue debidamente probado en la actuación. El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.12 El 4 de julio de 202413 se decretó una prueba de oficio tendiente a obtener otro tipo de medios de convicción que resolvieran ciertas dudas sobre la prestación del servicio por parte de la actora antes del 31 de diciembre de 1980.
Para ello se solicitó a las secretarías de educación del departamento del Valle del Cauca y del municipio de Caicedonia, que allegaran a la actuación los certificados laborales correspondientes y demás documentación pertinente que acreditara la labor desarrollada por la actora entre el 16 de octubre de 1979 y el 28 de febrero de 1994 y del 1.º de marzo de 1994, al menos hasta el 3 de mayo de 2013.
A través de la plataforma SAMAI, el 13 de septiembre de 202414 la mencionada 8 Índice 3 de SAMAI. 9 Índice 8 de SAMAI. 10 Índice 13 de SAMAI. 11 Índice 14 de SAMAI. 12 Ver constancia secretarial en el índice 15 de SAMAI. 13 Ver índice 23 de SAMAI. 14 Ver índices 29 y 30 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) entidad municipal allegó la documentación solicitada, de la cual se corrió traslado a las partes el 31 de octubre del presente año.15 La parte demandante16 manifestó oportunamente sobre el decreto de la mencionada prueba de oficio que, en la actuación se hizo evidente que sí tuvo una vinculación territorial con el municipio de Caicedonia, pues no solo se deben tener en cuenta las documentales aportadas en esta instancia, sino también las que se allegaron con la demanda y que dan fe de todas sus relaciones legales y reglamentarias que detentó, lo cual acredita el cumplimiento de los requisitos para el acceso al derecho pensional reclamado.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante demostró en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a haber ejercido algún período en calidad de docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, es de destacar que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un 15 Ver índice 32 de SAMAI. 16 Ver índice 37 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6.
Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»17. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: 17 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199718 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201819 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 19 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,20 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 20 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las mencionadas exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, pues, a partir del acervo probatorio practicado, incluida la prueba de oficio decretada el 4 de julio de 2024, se han generado una serie de dudas e inconsistencias que impiden satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.
Al respecto, la accionante aseguró que su primera vinculación como educadora oficial, antes del 31 de diciembre de 1980, fue a través de nombramiento del orden territorial efectuado por el municipio de Caicedonia durante el período comprendido entre el 16 de octubre de 1979 y el 30 de agosto de 1981. Para demostrar lo anterior, la parte activa basó su reclamación en dos constancias del 19 de noviembre de 200921 y del 17 de abril de 2013,22 ambas suscritas por la directora de núcleo educativo de la mencionada entidad territorial, en la que se indica que, a petición verbal de la reclamante y con base en los archivos, se daba fe que aquella había ejercido el cargo de maestra seccional de la Escuela Rural Mixta No. 15 “Antonia Santos” durante el período bajo estudio, pagada mediante auxilio concedido por el Concejo Municipal a la Junta de Acción Comunal de la Vereda.
Adicionalmente, se observa una certificación expedida el 15 de junio de 201623 por la rectora de la mencionada institución educativa, por medio de la cual se precisó lo siguiente: «[…] La Licenciada en Educación Religiosa MARÍA LUCELLY GALLEGO PELÁEZ identificada con Cédula de Ciudadanía N° 29'327.782; laboró como Docente Seccional en El Nivel Básica Primaria pagada con Auxilio concedido por el Honorable Concejo Municipal a La Junta de Acción Comunal de la vereda Burila, donde prestó su Servicio en la Sede Antonia Santos, desde el 16 de octubre de 1979 hasta el 30 de Agosto de 1981, con una intensidad semanal de 25 horas Semanales. […]». 21 Folio 125. 22 Folio 12. 23 Folio 128.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) Finalmente, al proceso se aportaron dos declaraciones extrajudiciales realizadas por los señores Gilberto Bermúdez, José Ángel Peña Peña, Amparo Rojas Murillo, y Gloria Inés López de Castaño, rendidas ante el alcalde municipal de Caicedonia el 17 de diciembre de 1991 y el 26 de julio de 1995;24 en las que los deponentes manifestaron que conocían a la accionante y que por tanto les constaba que había laborado como maestra de la Escuela Antonia Santos desde el 16 de octubre de 1979.
Pues bien, la actora a lo largo de su demanda afirmó que los aludidos medios de convicción eran suficientes para tener acreditado el requisito del tiempo de labor oficial educativa antes del 31 de diciembre de 1980, para lo cual precisó además que la naturaleza jurídica de esta relación legal siempre fue territorial en virtud de un vínculo sostenido con el municipio en mención. Ahora, al revisar los demás elementos de prueba practicados, lo que se observa es que dicha entidad, quien se supone era la nominadora de la demandante, únicamente acreditó mediante certificados del 16 de abril de 201325 y del 22 de junio de 2016,26 que aquella tuvo un nombramiento como docente municipal desde el 1.º de enero de 1989 hasta el 28 de febrero de 1994, y luego como educadora cofinanciada del 1.º de marzo de 1994 al 30 de diciembre de 1995.
De hecho, en el expediente administrativo aportado por la UGPP,27 obra el archivo en PDF denominado “40-Comunicación externa-Causante”, el cual corresponde a al Oficio 140-10.01 000385 del 3 de febrero de 2010, a través del cual la secretaria de servicios administrativos de la referida autoridad local confirmó que solo puede acreditar la prestación del servicio de la demandante entre el 1.º de enero de 1989 y el 28 de febrero de 1994, mas no desde el 16 de octubre de 1979, tal como se aprecia de la siguiente imagen: 24 Folios 132 a 135. 25 Folio 14. 26 Folio 138. 27 Ver CD obrante en el folio 148 del expediente.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) Ante esta diferencia de información que creó un punto oscuro en el litigio, la Sala decretó una prueba de oficio el 4 de julio de 2024,28 con el fin de que las secretarías de educación del departamento del Valle del Cauca y del municipio de Caicedonia allegaran al proceso lo siguiente: «[…] i) Certificaciones laborales, (preferiblemente en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral), en las que se acredite la prestación del servicio y el tipo de vinculación que se afirma desarrolló la señora María Lucelly Gallego Peláez identificada con cédula de ciudadanía No. 29.327.782, ello en calidad de docente oficial durante los períodos comprendidos entre el 16 de octubre de 1979 y el 28 de febrero de 1994 y del 1.º de marzo de 1994, al menos hasta el 3 de mayo de 2013 cuando se indicó que aquella continuaba activa en el servicio oficial como educadora del municipio de Caicedonia (Valle del Cauca). ii) Copia legible de los actos administrativos de nombramiento, actas de posesión, contratos, órdenes de prestación de servicio, comprobantes de pago de salarios, o cualquier otro documento de la historia laboral de la reclamante que demuestre la prestación del servicio por parte de esta a la referida entidad territorial, así como la forma en que fue vinculada para el efecto, donde se evidencie además la naturaleza de las plazas ocupadas o las fuentes de financiación de aquellas. […]» En respuesta a este requerimiento, solo el municipio de Caicedonia se pronunció, para lo cual allegó un oficio el 13 de septiembre de 202429 en el que ratificaba que el único período certificable por dicha autoridad en calidad de nominadora de la demandante, era el comprendido entre el 1.º de enero de 1989 y el 28 de febrero de 1994, adjuntando para el efecto la copia del acta de posesión del 24 de enero de 1989, tal como se observa a continuación: 28 Ver índice 23 de SAMAI. 29 Ver índices 29 y 30 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) Como se observa, esta nueva respuesta de la supuesta autoridad empleadora de la accionante, lo único que da cuenta y ratifica es el hecho de que, tal como ya se había indicado en los certificados del 16 de abril de 201330 y del 22 de junio de 2016,31 aquella detentó un nombramiento como docente municipal desde el 1.º de enero de 1989 hasta el 28 de febrero de 1994, pero no sostuvo un vínculo anterior a partir del 16 de abril de 1979 como se afirma en la demanda, pues la misma entidad desconoce ese supuesto según el mencionado Oficio 140-10.01 000385 del 3 de febrero de 2010.
Visto lo anterior, para la Sala los mencionados documentos con los que la parte activa pretendía demostrar la prestación del servicio docente durante el interregno comprendido entre el 16 de abril de 1979 y el 30 de agosto de 1981, no lograron acreditar de manera fehaciente ese mismo hecho, pero no por considerarlos falsos o carentes de autenticidad, sino porque de su contenido no es posible extraer con certeza y claridad los aspectos esenciales para tener comprobada la prestación material del servicio durante ese tiempo, así como tampoco la naturaleza del vínculo docente de carácter territorial como el alegado.
Al respecto, debe precisarse que en esta causa judicial no es dable emitir pronunciamientos sobre la validez o no de los mencionados medios de prueba en lo relacionado con juicios sobre su fiabilidad, pues, además, debe destacarse que las constancias aportadas con la demanda y las declaraciones extrajuicio no fueron tachadas de falsedad por la UGPP, y, adicionalmente, las primeras se suscribieron en su momento por el director de núcleo y el rector de la institución educativa en la que supuestamente había laborado la actora.
Por tal razón, en esta oportunidad lo que se busca, más allá de descartar unos medios de convicción, es realizar un examen crítico sobre ellos, tal y como fueron aportados por la parte activa, pero de ninguna manera desconociendo la procedencia de su incorporación y práctica en el presente proceso, sino valoradas en conjunto con los demás elementos con el fin de garantizar el principio de la unidad de la prueba contenido en el artículo 176 del CGP.32 En tal sentido, para la Subsección no resultan idóneas las pruebas allegadas por la reclamante, toda vez que este criterio, en esencia, equivale a verificar si el documento es adecuado para demostrar el punto que las partes colocan de presente, esto es, no solo que esté relacionado con el objeto de la controversia y que se encuentre permitido por la ley, sino que además tenga la viabilidad de 30 Folio 14. 31 Folio 138. 32 Al respecto ver sentencia de la Corte Constitucional C-830 del 8 de octubre de 2002.
Expediente D-3991. En dicha providencia se señaló lo siguiente sobre el particular: «[…] en el campo probatorio rige, entre otros, un importante principio denominado de unidad de la prueba, en virtud del cual se considera que todas las pruebas del proceso forman una unidad y por consiguiente el juez debe apreciarlas en conjunto, esto es, en forma integral.
La razón de ser del mismo es que la evaluación individual o separada de los medios de prueba no es suficiente para establecer la verdad de los hechos y se requiere, además de ella, efectuar la confrontación de tales medios para establecer sus concordancias y divergencias y lograr conclusiones fundadas y claras sobre aquella verdad. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) generar certeza sobre su contenido, o lo que es igual, que de su estudio no se creen dudas, sino respuestas a un interrogante, tanto por su credibilidad sustancial como formal, es decir, por la fiabilidad de lo que se consigna y se extrae de dicho material probatorio, así como por la forma en la que lo hace.
En consecuencia, los documentos bajo examen no cumplen con las referidas condiciones debido a una falta de capacidad probatoria originada en que, en razón a este primer postulado (el de la credibilidad sustancial), se generan una serie de cuestionamientos sobre el sustento de lo allí manifestado,33 tales como: Si la accionante asegura tanto en la demanda como en el memorial que descorrió el traslado de la prueba de oficio que, entre el 16 de abril de 1979 y el 30 de agosto de 1981 fue docente del orden territorial, adscrita al municipio de Caicedonia, ¿por qué esa misma entidad territorial desconoce esa vinculación y solo da fe del período de labor desde el 1.º de enero de 1989 en adelante?, ¿cómo es posible que un director de núcleo educativo en el 2009 y 2013, así como un rector de una institución educativa en el 2016 (30, 34 y 37 años después de los hechos), puedan dar fe de que la demandante laboró al servicio del municipio sin manifestar en qué respaldan esa afirmación?, si supuestamente el primer funcionario generó la constancia con base en el archivo, ¿por qué no se aportaron los documentos que soportan esa afirmación?, ¿existen o no el acto de nombramiento, el acta de posesión o una orden de servicios de la actora para ese período? Además, sin saber la forma de vinculación de la reclamante, ¿cómo sería posible determinar la naturaleza del vínculo y sus condiciones?, ¿la accionante fue designada como docente, como auxiliar o en un cargo administrativo? Si eventualmente no existe un acto de nombramiento o un contrato de prestación de servicios por haberse extraviado o deteriorado, ¿por qué la parte activa nunca mencionó este hecho?, ¿por qué no se solicitó a la alcaldía municipal que realizara un proceso de reconstrucción del expediente administrativo con base en la normativa que regula la materia? Surgen además otros interrogantes como: si según lo manifestado por los declarantes conocidos de la actora, esta sí ejerció funciones como docente en la Escuela Antonia Santos, ¿quién la nombró o contrató en ese cargo si se tiene en cuenta que el municipio de Caicedonia asegura que no lo hizo? Si se afirma que el pago de la docente se realizó a través de la Junta de Acción Comunal de la Vereda Burila por un auxilio concedido por el Concejo Municipal de Caicedonia, ¿fue dicha junta la que nombró o designó a la accionante en calidad de docente oficial? ¿con base en qué facultades legales o reglamentarias lo hizo? 33 A esta misma conclusión llegó esta Subsección en un caso similar al presente, específicamente en sentencia del 1.º de agosto de 2024, dictada en el radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) Como se observa, tales preguntas crean una serie de dudas razonables sobre la idoneidad de las aludidas pruebas y de su capacidad para acreditar la supuesta labor desempeñada por la accionante, ya que tanto las constancias laborales del director de núcleo y del rector, así como las declaraciones extrajuicio no provienen de la directa autoridad nominadora, la cual, en todo caso, desconoce en varias oportunidades de manera reiterada cualquier vínculo con la reclamante antes de 1989.
Es de destacar que, tanto los documentos como las declaraciones aludidas no informan de dónde basan su contenido, y si lo mencionan, lo hacen de manera general, por lo que es claro que, en esta causa judicial, el fundamento para la supuesta prestación del servicio de la docente entre 1979 y 1981 se desconoce por completo. Ello termina generando un ambiente de incertidumbre, toda vez que no hay un sustento en otro material probatorio incuestionable que permita respaldar el supuesto que se quiere demostrar, por lo que, bajo un criterio eminentemente derivado de la sana crítica, necesariamente a los elementos aportados por la parte activa debe restárseles credibilidad, y, en su lugar, otorgarle mayor peso a las certificaciones emitidas por la propia autoridad empleadora, incluso después de una prueba de oficio, pero no por considerarlas falsas, sino por su falta de idoneidad, es decir, por no ser medios inequívocos para poder establecer con precisión la labor educativa presuntamente desarrollada por la actora.
Lo anterior impide tener como cierto el supuesto de la relación legal del demandante antes del 31 de diciembre de 1980, pues se evidenció que las únicas pruebas con las que se buscaba acreditar lo propio son en esencia inconducentes34 y, por tanto, incumplen con uno de los elementos esenciales para que esta tuviera capacidad demostrativa.
Incluso, lo propio tendría que asegurarse respecto de los tiempos presuntamente laborados durante los períodos del 1.º de septiembre de 1981 hasta el 30 de junio de 1982, desde el 1º de julio de 1982 hasta el 22 de octubre de 1984, y del 23 de octubre de 1984 al 31 de diciembre de 1988, ya que todos siguen la misma suerte del análisis probatorio anterior, esto es, carecen de respaldo probatorio y van en contra de lo que el propio municipio de Caicedonia reconoce y tiene demostrado en sus archivos.
Contrario a ello, lo que se encuentra debidamente comprobado a través de los demás certificados laborales emitidos por la referida autoridad, verificados en comparación con los otros elementos probatorios, es que la actora fue nombrada 34 Recuérdese que la conducencia de la prueba consiste en que: «[…] el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho. […]».
Ver sentencia del Consejo de Estado proferida el 15 de marzo de 2013, radicado: 15001-23-31-000-2010-00933-02(19227), y el auto del 12 de diciembre de 2023 dictado por esta corporación en el proceso 85001-23-33-000-2017-00178-02 (4654-2022). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) como docente de ese ente territorial desde el 1.º de enero de 1989 en adelante, lo que permite establecer con certeza que aquella sí se desempeñó como educadora oficial, pero solo a partir de esta última fecha, es decir, siempre con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, que era la fecha límite para acreditar una vinculación viable de ser computada para el reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, debe resaltarse que en virtud del artículo 122 de la Constitución Política, «[…] No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. […]». Lo expuesto significa que, la existencia de una vinculación formal de un servidor público, como lo es un docente oficial, requiere de la conjunción de un acto administrativo de nombramiento y de un acta de posesión, los cuales constituyen, en esencia, las pruebas por excelencia de la configuración de una relación legal y reglamentaria vigente.
Tanto es así que, en litigios como el presente relacionado con el reconocimiento de la pensión gracia, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 fijó como regla en materia probatoria frente a la naturaleza jurídica de la vinculación docente, la siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]».
Con todo, si bien el referido postulado claramente debe ser atendido en casos como el que es materia de estudio, lo cierto es que del mismo modo es indispensable tener en cuenta que aquel corresponde a un lineamiento interpretativo para la instrucción de asuntos con la misma causa judicial, sin que por esa razón se haya modificado y mucho menos derogado la normativa procesal aplicable actualmente a todos los casos sometidos a esta jurisdicción en virtud de lo reglado en el Título V, Capítulo IX del CPACA, y por remisión directa del artículo 211 de dicha norma, también en el Código General del Proceso, en concreto en sus artículos 165 y 176.
Por eso, para demostrar la prestación del servicio de la reclamante durante un lapso anterior al 31 de diciembre de 1980, aquella, en principio, debió aportar el acto de nombramiento y el acta de posesión, o bien los contratos de prestación de servicios, e incluso, eventualmente, los actos de reconstrucción de los mismos que hubiesen seguido estrictamente la normativa de archivo propia para el efecto, así como certificaciones inequívocas que no generaran duda sobre el desarrollo de la labor, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) sin embargo, lo que se anexó a la demanda fueron unas constancias y unas declaraciones extrajuicio emitidas por autoridades y personas diferentes al nominador (que es como inicialmente lo exige la jurisprudencia en mención), que incluso se oponen a las manifestaciones de este último.
Tal situación respecto de los únicos documentos allegados al expediente, lejos de hacerlos contundentes y precisos en su información, lo que en realidad generaron fue una serie de dudas que hacen imposible considerarlos inequívocos como se estableció en la sentencia de unificación aplicable para estos casos, toda vez que, esta incertidumbre conlleva la posibilidad de cometer eventualmente un error al momento de valorar la prueba y de determinar probado un supuesto fáctico tan importante como el examinado, con base en el cual se pudo haber concedido la pretensión. Bajo dicho contexto, lo cierto es que ante la ausencia de estos medios de convicción, o por la carencia de vocación probatoria de los mismos por falta de idoneidad como sucedió en este caso, es evidente que el artículo 165 del CGP habilita a las partes a recurrir a cualquier tipo de prueba útil y conducente que corrobore lo propio, sin embargo, la accionante no ejerció una diligencia mayor que la de aportar una serie de documentos contradictorios, por lo que se configuró el incumplimiento por parte de la parte activa de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho.
Este mandato se deriva del contenido del artículo 167 del Código General del Proceso que impone una carga procesal35 a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. De esta manera, se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba se compone de tres principios fundamentales: i) al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) la parte demandada una vez presenta excepciones actúa como accionante y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) se predica la absolución del demandado si la parte 35 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales».
Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes. Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.
Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) activa no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda36.
En consecuencia, la inobservancia de la mentada carga trae resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Por tanto, al evidenciar en el caso bajo estudio que el único período computable para colmar el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de adquirir una pensión gracia, es el comprendido desde 1989 en adelante, se concluye que la actora no satisfizo la exigencia de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse.
En consecuencia, habrá de revocarse el fallo apelado que accedió a las pretensiones de la demanda, en el entendido de que no se trataba de un tema de autenticidad de las pruebas, sino de valoración probatoria, pues no era dable asegurar en que con los documentos aportados por la parte activa se podía tener acreditado uno de los requisitos esenciales para acceder a la pensión reclamada, toda vez que tales pruebas generaban dudas que las hacían inconducentes.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la entidad demandada, actualmente no existe un fundamento que justifique la imposición de esta carga solo por el hecho de ser vencido en juicio.
Teniendo en cuenta que se está revocando la sentencia de primera instancia que había accedió a las pretensiones de la demanda, y como ello implica que la parte vencida fue la actora y no la accionada, resulta evidente que también debe accederse a esta solicitud. Ahora bien, en lo que respecta a este punto, la Sala en el caso particular analizará la situación de la demandante, y, por tanto, acudirá a la tesis que se ha sostenido a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia (3 de marzo de 2023). 36 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC.
Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23- 31-000-2003-01739-01(1634-13). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020) Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: Pese a que se está revocando la decisión del tribunal de origen, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP,37 que refiere a la condena en costas en ambas instancias a la parte que resulte vencida en segunda, decide aplicar en su lugar el criterio previamente enunciado y observa que de los argumentos planteados en la demanda y en el trámite de primera no se presenta una falta de sustento jurídico que dé lugar a la imposición de dicha carga.
Contrario a ello, la parte demandante propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en esta oportunidad la improcedencia del derecho reclamado, por lo que no se impondrá tal condena en ninguna de las instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.
En su lugar, 37 «[…] Artículo 365. Condena en costas En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00377-01 (1156-2020)
SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la parte activa.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la demandante según lo manifestado en las consideraciones de este fallo.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente