CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Dra. YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra la sentencia de 23 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 38). El señor Rafael Ignacio Cantillo Ortega, mediante apoderado, ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en lo siguiente se indican. 1.2 Pretensiones.
Estarse a lo resuelto en la sentencia 11001-03-25-000-2007-00087-00 de 29 de abril del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de los Decretos salariales expedidos por el gobierno nacional que regulan la prima especial de servicios. Se declare la nulidad del oficio SG 001989 de 7 de mayo de 2015, por medio del cual la Procuraduría General de la Nación “[…] NIEGA LA SOLICITUD […] SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE SUS SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES COMO PROCURADOR JUDICIAL II DE ESA ENTIDAD […]” (sic).
Conforme con lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reconocer y aplicar el régimen salarial y prestacional vigente desde el año 1993, para el pago de los salarios y prestaciones laborales que resulten de la reliquidación solicitada, con el sufragio de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en los términos establecidos en la sentencia señalada;
(ii) cancelar el 30% de los salarios básicos “QUE RECOBRARON SU INTEGRIDAD” (sic); (iii) reliquidar las prestaciones sociales “TOMANDO COMO BASE LOS SALARIOS ASÍ RESTABLECIDOS EN SU PLENO VALOR” (sic); (iv) mantener el pago de “LAS BONIFICACIONES, PRIMAS ESPECIALES Y DEMÁS PRESTACIONES DE TODO TIPO QUE HA CONSAGRADO LA LEY Y LOS REGLAMENTOS, ESPECIALMENTE LA PRIMA SIN CARÁCTER SALARIAL CREADA POR EL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 4ª DE 1992” (sic);
(v) “LAS RELIQUIDACIONES SE HARÁN DESDE EL AÑO DE 1993 EN ADELANTE SEGÚN LOS CARGOS, TIEMPOS DE SERVICIO DE CADA SOLICITANTE Y DE ACUERDO CON LOS VALORES ESTABLECIDOS EN LOS DECRETOS: 54 DE 1993 ARTÍCULOS 9°, 107 DE 1994 ARTICULOS 9°, 26 DE 1995 ARTICULO 10°, 35 DE 1996 ARTÍCULOS 10º Y 12°, 56 DE 1997 ARTÍCULOS 9º Y 11º, 67 DE 1998 ARTÍCULOS 9° Y 11° °, 37 DE 1999 ARTICULOS 9° Y 11°, 2734 DE 2000 ARTÍCULOS 9° Y 11°, 1482 DE 2001 ARTÍCULOS 9 ° Y 11°, 2730 DE 2001 ARTÍCULOS 9° Y 110 683 DE 2002 ARTÍCULOS 8° Y 10°, 3548 DE 2003 ARTÍCULOS 8° Y 10° 4169 DE 2004 ARTÍCULOS 8° Y 10°, 933 DE 2005 ARTÍCULOS 8º Y 10º, 392 DE 2006 ARTÍCULOS 8° Y 10º Y 621 DE 2007 ARTÍCULOS 8° Y 10º” (sic);
(vi) efectuar los descuentos y pagos de los aportes a la seguridad social en pensión y de orden tributario, de los valores reclamados; (vii) ajustar y cancelar intereses moratorios; (viii) condenar en costas a la entidad, de conformidad con el artículo 188 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el demandante que prestó sus servicios a la Procuraduría General de la Nación, como procurador judicial II, entre el 1º de enero de 1993 y el 30 de noviembre de 2004, “ante el Tribunal Superior del Cesar”.
Que el 24 de febrero de 2015, presentó petición con radicado “SIAF Nº 62761-2015”, “[…] cuyo objeto se refiere a la reliquidación de los salarios y las prestaciones sociales y [los] efectos salariales [de] la prima especial creada por el Art. 14 de la Ley 4a. de 1992”, lo cual le fue resuelto negativamente a través del oficio SG-1989 de 7 de mayo de 2015.
Dice que “[e]l Oficio demandado es originario de la SECRETARÍA GENERAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y contra este tipo de actos administrativos únicamente procede el recurso de reposición de acuerdo, además, con la manifestación expresa de la PROCURADURÍA hecha en la diligencia de notificación personal del acto demandado. Este recurso no es obligatorio en cuanto requisito previo para demandar y no es procedente el recurso de apelación” (sic). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Señala que el acto administrativo acusado violenta las siguientes disposiciones legales: artículos 13, 25, 53, 58, 122 a131 y 150 (numeral 11 y 19) de la Constitución Política; 1, 2 y 15 de Ley 4ª de 1992; 137 y 138 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo; Ley 16 de 1972; Convención Americana de Derechos Humanos; Protocolo de San Salvador (Ley 319 de 1996).
Que el Gobierno Nacional expidió una serie de Decretos que regulaban la prima especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, no obstante, con “[l]a incrustación de la prima especial dentro del salario básico, [se] desobedece la ley porque ella no se reguló como un componente independiente y agregado a la remuneración. Es decir, el criterio del legislador fue la de incrementar los ingresos de los funcionarios públicos para los cuales se creó la prima y no disminuir la remuneración. Con estas decisiones ese aumento que ordenó la Ley 4a. no se hizo realmente, por lo contrario, se causó el deterioro del salario básico y las prestaciones sociales que se han de liquidar en consecuencia”. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 166 a 171).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Frente a los hechos asegura que algunos son ciertos y otros no. Arguye que “[…] la prima especial de los Procuradores Judiciales II, no corresponde al treinta por ciento (30%) ni de la asignación básica ni de la remuneración mensual de estos funcionarios.
En efecto, conforme a los decretos salariales anuales expedidos por el Gobierno Nacional para regular el régimen salarial y prestacional de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo, la remuneración mensual de estos servidores se ha integrado por i) Asignación Básica ii) Gastos de Representación y ii) Prima Especial, todos estos en valor fijo allí mismo previsto”.
Que “[…] como se dejó claro en el Oficio SG No.001989 de 07 de mayo de 2015 al demandante, debe advertirse, que si bien en los decretos salariales anuales dictados con destino a los servidores de la Procuraduría General de la Nación se ha incluido una disposición que señala que los Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial tendrán derecho a una prima especial equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico", de conformidad con el artículo 11 del Decreto 726 de 2009, esta disposición no es de resorte de los Procuradores Judiciales II, pues como la misma norma lo señala dicha "prima es incompatible con la prima especial" regulada en los artículos precedentes (dentro de los cuales se encuentra contemplado en régimen salarial de esta clase de funcionarios)”. 1.6 Sentencia de primera instancia (ff. 249 a 267).
El Tribunal Administrativo del Cesar, Sala de Conjueces, en sentencia de 23 de febrero de 2018, dictada en audiencia inicial, accedió parcialmente a las súplicas, al estimar que “[…] las normas que establecen anualmente la prima del 30% del salario básico mensual, sin carácter salarial, se deben aplicar en virtud del derecho a la igualdad a los servidores de la Procuraduría General de la Nación pues no existe duda alguna acerca de que dicha prima especial se trata de una remuneración permanente y periódica que nació para mejorar el salario de los citados funcionario y en ese entendido constituye base para efectos de la liquidación prestacional y pensional de los mismos”.
Que “[…] al haberse declarado la nulidad de los decretos que establecían que el Porcentaje del 30% de la prima especial de servicios era un factor que sumaba al salario y no como lo entendió la Procuraduría, que lo reducía, le asiste el derecho al demandante al salario. reajuste de sus prestaciones sociales con inclusión de dicho porcentaje para aumentar su salario”.
En consecuencia, ordenó, con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado de 29 de abril de 2014, el reajuste y pago de las prestaciones sociales reclamadas por el demandante, con inclusión del 30% de la prima especial de servicios, sin carácter salarial, como valor agregado y no como parte integrante del salario, a su vez, la actualización de las sumas reconocidas con base al índice de precios al consumidor, desde enero de 1993 hasta diciembre de 2007.
Sin condena en costas a la demandada. 1.7 Recurso de apelación (ff. 270 a 274). La accionada, presentó recurso de apelación, con el que ataca la decisión adoptada por el Tribunal, esto es, pide sea revocado lo ordenado y se nieguen las pretensiones formuladas en la demanda. En razón de su defensa, expresa que el a quo yerra “[…] en centrar como problema del presente asunto, el hecho de si resulta aplicable o no la prima especial servicio a los funcionarios públicos de la Procuraduría General de la Nación, cuando realmente ese no es el eje del proceso, ni lo solicitado en el medio de control, pues como se observa de la lectura de las pretensiones del actor, lo peticionado se orienta a obtener que […] le reconozca y cancele lo equivalente al 30% de su salario, se reitera, del salario, que según éste, le fue mermado desde el año 1993 hasta 2007, presuntamente por una mala interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992”.
Por otro lado, dice que […] en el impensado evento que la sólida petición anterior no prospere, se evidencia igualmente que desacierta la Sala al NO declarar la prescripción de los derechos laborales reclamados por el actor”. Pues en común con lo dicho, afirma que el accionante solicitó “[…] solo hasta el año 2015 el pago de un porcentaje de su salario que presuntamente no le fue cancelado […] entre los años 1993 a 2007, es decir, presenta la reclamación ocho (8) años después del último porcentaje del salario que reclama”.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 9 de agosto de 2018 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 16 de septiembre de 2019, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA. Durante la oportunidad fijada en el numeral 5 ibidem, se corrió traslado para alegar, oportunidad aprovechada por la parte demandante, en la que argumenta sus alegatos finales en varios aspectos, los cuales los divide por capítulos, donde como fundamento asegura que si “[b]ien se ha dicho en la solicitud que fue formulada a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN que esa prima creada por la Ley 4a. de 1992 se canceló oportunamente en todos los años de 1993 a 2007 de conformidad con el régimen adoptado por los decretos declarados parcialmente nulos por el H. CONSEJO DE ESTADO.
Lo que [esta] reclamando es la parte del salario básico y las prestaciones sociales que se vieron disminuidos por tales decretos en un monto del 30%, por la inclusión dentro del salario de la prima especial sin carácter salarial. Esto es precisamente lo que el CONSEJO DE ESTADO en la Sentencia que anuló los decretos demandados […]”. Por consiguiente, como aspectos a destacar del escrito, se refieren a: (i) el régimen jurídico aplicable al asunto;
(ii) la titularidad del derecho violado y la legitimidad en la causa; y (iii) la sentencia de unificación dictada por la Sala de conjueces del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 2019, las violaciones del ordenamiento jurídico y las razones para su modificación y corrección, acápite en el cual, refuta que se debe considerar: las reivindicaciones del salario que no están sometidas a prescripción alguna; el error en la unificación jurisprudencial con base en la inaplicación de las normas reglamentarias; mal interpretación del derecho reclamado; desconocimiento de la línea jurisprudencial proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado; y la necesidad de una nueva jurisprudencia unificatoria.
En cuanto a la demandada y el Ministerio Público, guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme lo dispone el artículo 150 del CPACA. 3.2 Cuestiones previas.
Los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 Problema jurídico.
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe determinar si es procedente el reconocimiento y pago de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la reliquidación de las prestaciones sociales del señor Rafael Ignacio Cantillo Ortega, teniendo en cuenta para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal devengada.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Certificación laboral de 16 de marzo de 2015 (f. 114), dada por la jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, en la cual se indica que el demandante ejerció el cargo de “Procurador Judicial II Código 3PJ Grado EC de la Procuraduría Judicial II Agrario 8 de Valledupar”, desde el 1º de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2007.
Certificado laboral de 8 de agosto de 2017 de la Procuraduría General de la Nación (f. 172), que señala lo siguiente: “Que el doctor RAFAEL IGNACIO CANTILLO ORTEGA, […] de acuerdo con la revisión de la historia laboral y consultado el Sistema Integrado Administrativo y Financiero SIAF, ingresó a esta entidad en calidad de servidor público desde el 30 de septiembre de 1988 hasta el 20 de septiembre de 2016, inclusive, nombrado en los siguientes cargos: Procurador Agrario Grado 21 de la Zona VI con sede en Valledupar, desde el 30 de septiembre de 1988 hasta el 16 de octubre de 1990.
Procurador Agrario Grado 21 de Santa Marta, desde el 17 de octubre de 1990 hasta el 13 de marzo de 1991. Procurador Agrario Grado 21 con sede en Valledupar, desde el 14 de marzo de 1991 hasta el 29 de julio de 1996. Procurador Judicial II Agrario Grado ES de Valledupar, desde el 30 de julio de 1996 hasta el 3 de agosto de 1999. Procurador Judicial II Agrario Grado EC de Valledupar, desde el 4 de agosto de 1999 hasta el 6 de abril de 2000.
Procurador Judicial II Grado EC de la Planta Globalizada, en la Procuraduría Judicial II Agrario 8 de Valledupar, desde el 7 de abril de 2000 hasta el 12 de junio de 2000. Procurador 8 Judicial II Agrario de Valledupar adscrito a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, desde el 13 de junio de 2000 hasta la hasta el 20 de septiembre de 2016, inclusive NO LE FIGURAN LICENCIAS NO REMUNERADAS” Certificaciones salariales de 16 de marzo de 2015, que muestran lo devengado por el actor entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2007 (ff. 115 a 122).
Derecho de petición de 24 de febrero de 2015 (ff. 54 a 85), con el que el actor le solicitó a la Procuraduría General de la Nación, la aplicación del “[…] régimen salarial y prestacional contenido en la Ley 4ª. De 1992 (Art. 14), el Decreto 610 de 1998, y los Decretos que desde el año de 1993 hasta la fecha, con las normas, disposiciones, criterios y principios que fueron determinados jurisdiccionalmente en [las] Sentencias del Consejo de Estado” (sic).
Oficio SG 001989 de 7 de mayo de 2015 (ff. 40 a 52), mediante el cual la Procuraduría General de la Nación, negó el derecho de petición referido en precedencia, al estimar que lo deprecado no es jurídicamente procedente. Conciliación extrajudicial de 4 de diciembre de 2015 entre las partes, la cual fue declarada fallida (ff. 110 a 113). Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios beneficiarios de la Ley 4ª de 1992, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo. 3.6 De la aplicación de la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que, por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002, expediente 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Expuesto lo anterior, se precisa, como se dejó anotado, la prescripción trienal empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
Visto lo anterior, y con los elementos de juicio allegados al plenario, se tiene que el señor Rafael Ignacio Cantillo Ortega prestó sus servicios a la Procuraduría General de la Nación, como procurador agrario y judicial desde el 30 de septiembre de 1988 hasta el 20 de septiembre de 2016, situación que lo hace beneficiario del pago de la prima especial en el porcentaje del 30%, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y a la reliquidación de sus prestaciones sociales, teniendo en cuenta el 100% del salario recibido durante el tiempo al servicio.
Por otro lado, observa la Sala que el 24 de febrero de 2015, el actor radicó derecho de petición ante la Procuraduría General de la Nación, con el que solicitó se le aplicara el régimen salarial consagrado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, así las cosas, la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación establece las reglas correspondientes a la prescripción trienal, como se dejó ya anotado, por lo que en el presente asunto se configura el fenómeno jurídico de la prescripción trienal de los derechos reclamados con anterioridad al 24 de febrero de 2012, teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda van encaminadas al reconocimiento desde el año 1993.
En virtud de lo expuesto, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda. Por último, es menester precisar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N. I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal para los períodos que anteceden al 24 de febrero de 2012 de los derechos laborales exigidos por el señor Rafael Ignacio Cantillo Ortega, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas ut supra.
TERCERO: Confirmar parcialmente la sentencia de 23 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, Sala de Conjueces, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Rafael Ignacio Cantillo Ortega contra la Nación – Procuraduría General de la Nación.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.