CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Veintitrés (23) de octubre de Dos Mil Veinticinco (2025) Radicado: 25000234200020180256101 (2027-2025) Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandada: Hospital Militar Central Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relación laboral encubierta tras contratos de prestación de servicios Decisión: Apelación sentencia, segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del Diecinueve (19) de mayo de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1. 1.1.1. Pretensiones. La señora Edith María Gómez Valenzuela, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, y solicitó la nulidad de: Oficio No. E-00022-2018006712-HMC del Dos (2) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018), expedido por el jefe de la oficina asesora jurídica del Hospital Militar Central, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral 1 Expediente híbrido, folios 2 a 23. 2 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central y el pago de las acreencias laborales deprecadas por el tiempo que prestó sus servicios a la entidad demandada.
A título de restablecimiento del derecho pidió: i) se declare que existió una relación laboral entre las partes desde el Once (11) de abril de Dos Mil Doce (2012) y hasta el Treinta y Uno (31) de octubre de Dos Mil Diecisiete (2017), sin solución de continuidad; ii) se ordene el pago de los factores salariales, las prestaciones sociales e indemnizaciones que hubieran lugar y que se hayan causado durante la relación laboral, teniendo en cuenta para ello el salario devengado por un Profesional Grado 01 de la entidad demandada; iii) se ordene el pago de los aportes pensionales por todo el tiempo de la relación laboral; así como la devolución de los aportes que por tal concepto realizó la demandante; iv) el reintegro de los valores que pagó la actora por retención en la fuente; v) el pago de las cotizaciones no efectuadas a la caja de compensación; vi) la sanción por el no pago de las cesantías definitivas al momento de terminar la relación; vii) la indemnización por despido injustificado; viii) que lo adeudado sea pagado indexado y; ix) el pago de los intereses moratorios y de costas procesales.
Sumado a lo anterior, solicita como pretensión subsidiaria que, de no accederse al pago de los derechos reclamados, se ordene su reintegro al cargo de Profesional Grado 01. 1.1.2 Hechos La actora prestó sus servicios al Hospital Militar Central desde el Once (11) de abril de Dos Mil Doce (2012) hasta el Treinta y Uno (31) de octubre de Dos Mil Diecisiete (2017), a través de contratos de prestación de servicios, desempeñando el cargo de facturador de cuentas médicas hospitalarias.
Manifiesta la demandante que, durante todo el tiempo en que prestó los servicios la entidad demandada desconoció la naturaleza de la relación laboral al disfrazarla como prestación de servicios; a pesar que, esta le suministraba todos los equipos de trabajo, la actora cumplía un horario laboral fijo, su labor era supervisada y dirigida diariamente, debía asistir obligatoriamente a reuniones y capacitaciones, seguir instrucciones de otros funcionarios y, para 3 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central ausentarse, debía pedir permiso y reponer el tiempo.
Además, señala que las funciones que realizaba eran similares a las del cargo de profesional grado 01, las cuales tuvo que desempeñar incluso en los periodos donde no tuvo cobertura el contrato de prestación de servicios. Finalmente, expuso que, debido a la carga laboral y problemas de salud decidió dar por terminada la relación laboral. 1.1.3.
Concepto de violación. La parte actora invocó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 14, 25, 29, 48, 53, 58, 83, 90, 95, 121, 122, 123, 125, 126, 127, 209, 277 y 351. Leyes: 6 de 1945; 4 de 1990; 4 de 1992; 100 de 1993, artículos 15, 17, 18, 20, 22, 23, 128, 157, 161, 195 y 204; 244 de 1995; 332 de 1996; 443 de 1998; 909 de 2004; 1438 de 2008; 1437 de 2011 y; 1564 de 2012.
Decretos: 2127 de 1945; 3135 de 1968; 1042 de 1978; 1045 de 1978; 2400 de 1979; 3074 de 1968; 1045 de 1978; 1848 de 1968; 1919 de 2002 y; 1374 de 2010. Indicó que la entidad demandada vulneró sus derechos y garantías laborales, al haber sido vinculada mediante órdenes de prestación de servicios, cuando en realidad se materializó una relación laboral, toda vez que se acreditaron los elementos esenciales de la relación laboral, siendo estos: la prestación personal, la remuneración y subordinación. 1.2 Contestación de la demanda2.
El Hospital Militar Central se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que no existió una relación laboral entre las partes. 2 Expediente híbrido, folios 150 a 156. 4 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central Sostuvo que, la demandante fue contratada mediante contratos de prestación de servicios profesionales, independientes entre sí y de naturaleza jurídica distinta a la laboral; los cuales están basados en la Ley 80 de 1993; asegurando además que, en el desarrollo de aquellos no se presentó subordinación alguna.
Propuso las excepciones que denominó «inexistencia de la relación laboral»; «falta de causa»; «pago»; «buena fe»; «inexistencia de la obligación reclamada»; «compensación»; «genérica»; «caducidad»; y «prescripción». 1.4. La sentencia de primera instancia3. La Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el Diecinueve (19) de mayo de Dos Mil Veinticinco (2025), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, así:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS, las excepciones de mérito propuestas por el Hospital Militar Central.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo distinguido como E- 00022- 2018006712-HMC del 2 de agosto de 2018, por medio del cual el Hospital Militar Central, negó a la señora Edith María Gómez Valenzuela la existencia de una relación laboral y el consecuente pago de emolumentos.
TERCERO: DECLARAR configurada la existencia de una relación laboral entre la señora Edith María Gómez Valenzuela identificada con la cedula (sic) de ciudadanía número 51.820.576 y el Hospital Militar Central por el periodo comprendido entre 11 de abril de 2011 al 31 de octubre de 2017, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho se condena al Hospital Militar Central, reconocer y pagar a la señora Edith María Gómez identificada con la cedula (sic) de ciudadanía 51.820.576 las prestaciones sociales de orden legal (cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicio y vacaciones etc.), reconocidas a un Facturador de Cuentas Medicas (sic) Hospitalarias o su equivalente de la planta, liquidadas con el salario determinado legalmente para este empleo, entre el 11 de abril de 2012 al 31 de octubre de 2017.
Así mismo, se ordenará pagar a favor de la demandante, únicamente las diferencias entre lo reconocido por honorarios producto de la ejecución de los contratos de prestación de servicios y lo que le correspondía percibir por salario y prestaciones. Al momento de liquidar la condena impuesta en este fallo, la entidad deberá determinar las prestaciones sociales de orden legal (cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicios y vacaciones) que serán objeto de liquidación a favor de la demandante, más no podrá reconocer derechos de tipo extralegal. 3 Expediente híbrido, folios 169 a 179. 5 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central QUINTO: A título de restablecimiento del derecho se condena Hospital Militar Central a girar a favor de las entidades de previsión a las que estaba afiliada la demandante, el valor correspondiente a la suma faltante por concepto de aportes en pensiones, únicamente en el porcentaje que como empleador debió realizar, luego de hacer la liquidación de lo efectivamente cotizado y lo que se debió cotizar, entre 11 de abril de 2011 al 31 de octubre de 2017, teniendo en cuenta para su liquidación el valor de la remuneración determinada legalmente para el empleo equivalente de planta.
Para el cumplimiento de esta orden, la parte demandante deberá acreditar las cotizaciones efectuadas y en caso de existir diferencia o que no se efectuó el aporte, deberá asumir el porcentaje correspondiente, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEXTO: Declarar que el tiempo laborado por la señora Edith María Gómez Valenzuela, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios suscritos con el Hospital Militar Central, entre el 11 de abril de 2011 al 31 de octubre de 2017, debe computarse para efectos pensionales.
SÉPTIMO: Las sumas a reconocer y pagar por parte de la demandada, deberán reajustarse y actualizarse en la forma indicada en la parte motiva, aplicando para tal fin la fórmula señalada.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO: NO CONDENAR EN COSTAS en esta instancia. Como sustento de su decisión el Tribunal precisó que, la demandante logró acreditar los tres elementos de la relación laboral encubierta durante el tiempo en que prestó sus servicios como facturador de cuentas médicas en el Hospital Militar Central, a través de contratos de prestación de servicios celebrados con dicha entidad pública, esto es, desde el Once (11) de abril de Dos Mil Doce (2012) hasta el Treinta y Uno (31) de octubre de Dos Mil Diecisiete (2017).
En ese sentido, respecto al elemento de la prestación personal del servicio señaló que, de los contratos aportados al proceso y de los testimonios practicados, se logró evidenciar que la demandante prestó sus servicios al Hospital Militar Central, como facturador de cuentas médicas hospitalarias en el periodo referenciado. Frente al requisito de la remuneración, aseveró que también se encuentra probado, teniendo en cuenta que la demandante recibió una contraprestación periódica por los servicios prestados al Hospital Militar Central, conforme quedó pactado en los contratos suscritos.
En cuanto al elemento de la subordinación resaltó que, los testimonios fueron coincidentes en señalar que la demandante desempeñó sus funciones en una jornada de trabajo de lunes a viernes entre las 8:00 a.m. y las 5:00 p.m., 6 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central además de algunos fines de semana.
Asimismo, que la labor se desempeñó entre el Once (11) de abril de Dos Mil Doce (2012) hasta el Treinta y Uno (31) de octubre de Dos Mil Diecisiete (2017). También, que la actora estaba bajo la dirección de un jefe de área de facturación y que sus labores se realizaban con los insumos y herramientas facilitados por la propia entidad de forma presencial en las instalaciones del Hospital.
Igualmente, que, en caso de necesitar ausentarse, debía previamente coordinar con los demás auxiliares administrativos; así como, que sus funciones eran también desempeñadas por un facturador que hacía parte de la planta del Hospital. Concluyó que, las actividades desempeñadas por la demandante no podían realizarse de manera autónoma, ya que la propia dinámica del cargo no le permitía independencia en la ejecución de estas, estando sujeta a instrucciones de la entidad demandada, lo cual refleja una situación de subordinación. 1.5.
El recurso de apelación4 La parte demandada interpuso recurso de apelación alegando que la relación que se tuvo con la demandante fue a través de contrato de prestación de servicios regidos por las disposiciones de la Ley 80 de 1993. Sostiene que, no se configuraron los elementos esenciales de una relación laboral, particularmente la subordinación; por cuanto, la demandante ejecutó sus funciones con autonomía, recibiendo solo pautas para el desarrollo de las labores las cuales se daban de manera global para todos los contratistas y, su contratación obedeció a sus conocimientos especializados y experiencia profesional.
Para sustentar su posición, citó la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado con radicado IJ-0039 de 2003, que diferencia la coordinación de actividades de la subordinación, aclarando que el seguimiento de pautas generales no implica dependencia laboral. 4 Samai – Tribunal – índice 63. 7 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central Adicionalmente, precisa que en virtud de la labor desarrollada por la actora le fueron pagados honorarios, más no salario; por tanto, no se configura dicho elemento de la relación laboral.
Expone que, en el hipotético caso de configurarse la relación laboral encubierta; debe modificarse la decisión del Tribunal y ordenarse el pago de las prestaciones sociales y de los aportes de seguridad social en pensiones teniendo en cuenta el valor de los honorarios pactados en cada contrato y no el salario devengado por un empleado de planta; aclarando que, aquella no le otorga la calidad de empleado público.
Manifiesta que, operó el fenómeno de la prescripción teniendo en cuenta que la relación feneció el Treinta y Uno (31) de octubre de Dos Mil Diecisiete (2017); por tanto, no es procedente ordenar el pago de prestaciones desde el Once (11) de abril de Dos Mil Doce (2012), como erradamente lo ordenó el A- quo. 1.6. Trámite de segunda instancia Por medio de auto del Quince (15) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025)5, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del CPACA; dentro de los diez días siguientes, el Ministerio Público no allegó el concepto respectivo.
Durante el plazo legal, la parte demandada presentó alegatos de conclusión6, reiterando los argumentos del recurso de alzada. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 5 Samai - índice 05. 6 Samai - Índice 10. 8 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central y 247 del CPACA.
Cabe destacar que, de conformidad con el artículo 3287 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si, conforme lo concluyó el Tribunal, la relación que unió a la demandante y el Hospital Militar Central, entre el Once (11) de abril de Dos Mil Doce (2012) hasta el Treinta y Uno (31) de octubre de Dos Mil Diecisiete (2017), fue una relación laboral o, como lo pregona la entidad demandada aquella fue una relación contractual.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1. Marco normativo; 2.2.2. Pruebas recaudadas; y 2.2.3 Caso concreto. 2.2.3. Marco normativo y jurisprudencial de la existencia de una relación laboral encubierta y/o subyacente En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» 7 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 9 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» -sic- 10 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central Entonces, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales8; y, para reforzar su tesis, el demandante puede valerse de los criterios de la permanencia del empleo para constatar si se está encubriendo una auténtica relación laboral9.
En el mismo sentido, la Subsección B de esta Sección Segunda10 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo y, (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, esto es, prolongación en el tiempo; sumado a que la labor sea inherente a la entidad y, en algunos casos, la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral. 8 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 9 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23- 33-000-2012-00020-01 (316-2014). 11 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central Este criterio ha sido reiterado por esta Subsección en múltiples oportunidades, consolidando así una línea jurisprudencial uniforme en torno a la materia.
En consecuencia, será con fundamento en dicho marco normativo y jurisprudencial que se desarrollará el análisis del presente asunto11. 2.2.2. Pruebas recaudadas. a) Se allegó al plenario copia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y la entidad demandada, así: Año Contrato Objeto Inicio DD/MM/A A Finalización DD/MM/AA Valor Días de interrupción entre contratos 2012 0140-Hospital Militar Central 12 Prestación de servicios como Facturador de Cuentas Médicas Hospitalarias de los usuarios del Hospital Militar Central 11/04/12 30/09/12 $7.410.000 0 2012 456-Hospital Militar Central 13 Prestación de servicios profesionales como Facturador de Cuentas para que desarrolle el proceso de Facturación y otras actividades 1/10/12 31/08/13 $15.070.000 0 2013 0773- Hospital Militar Central 14 Prestación de servicios como facturador de cuentas médicas 1/09/13 31/07/14 $15.070.000 0 2014 1660- Hospital Militar Central 15 Prestación de servicios como Facturador de la Entidad Descentralizada del Sector Defensa – Hospital Militar Central 1/08/14 30/11/14 $5.480.000 0 2014 2397-Hospital Militar Central16 Prestación de servicios como Facturador de la Entidad Descentralizada del Sector Defensa – Hospital Militar Central 1/12/14 31/10/15 $15.521.000 0 11 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. CP. Jorge Edison Portocarrero Banguera sentencias identificadas con los radicados internos 0199-2023, 2164-2023, 3767-2023, 4845-2023, 7292-2023, entre otros. 12 Expediente híbrido, folios 40 a 41. 13 Expediente híbrido, folios 42 a 43. 14 Expediente híbrido, folios 44 a 45. 15 Expediente híbrido, folios 46 a 48. 16 Expediente híbrido, folios 49 a 51. 12 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central 2015 3493-Hospital Militar Central 17 Prestación de servicios como Facturador de la Entidad Descentralizada del Sector Defensa – Hospital Militar Central 1/11/15 31/10/16 $17.439.000 0 2016 4745-Hospital Militar Central 18 Prestación de servicios como Facturador de la Entidad Descentralizada del Sector Defensa – Hospital Militar Central 1/11/16 31/10/17 $17.845.600 0 b) Copia de certificados de retención efectuadas por la parte pasiva a la accionante de los periodos 2012, 2014 y 201619. c) Copia de correos electrónicos de funcionarios del Hospital Militar requiriendo a la demandante a capacitación e inducción institucionales, del Dieciocho (18) y Veintiséis (26) de septiembre de Dos Mil Diecisiete (2017)20. d) Copia de actas de reunión de seguimiento realizadas por la entidad accionada del Ocho (8) de septiembre y Dos (2) de octubre de Dos Mil Diecisiete (2017)21. e) Copia de correos electrónicos enviados por funcionario de la entidad demandada requiriendo el cumplimiento de obligaciones a la actora, del Cuatro (4) y Dieciocho (18) de octubre de Dos Mil Diecisiete (2017)22. f) Carta de renuncia presentada por la señora Edith María Gómez Valenzuela del Diez (10) de octubre de Dos Mil Diecisiete (2017)23. g) Copia del acta de entrega del puesto facturador de la demandante al señor Joan Paolo Jiménez el Trece (13) de octubre de (2017).24. h) Respuesta de la entidad accionada donde relaciona los contratos de prestación de servicios ejecutados por la actora del Seis (6) de abril de Dos Mil Dieciocho (2018)25. i) Petición de información y documentos presentada por la accionante ante 17 Expediente híbrido, folios 52 a 54. 18 Expediente híbrido, folios 55 a 57. 19 Expediente híbrido, folios 87 a 89. 20 Expediente híbrido, folios 78; 79 a 81. 21 Expediente híbrido, folios 58 y 60. 22 Expediente híbrido, folios 68, 82, 84 y 86. 23 Expedicente híbrido, folio 92, Cd denominado 149A, documento 31_250002342000201802561008MemorialWeb202462001857.pdf, página 217. 24 Expediente híbrido, folios 90. 25 Expedicente híbrido, folio 92, Cd denominado 149A, documento 31_250002342000201802561008MemorialWeb202462001857.pdf, páginas 165 a 175. 13 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central la entidad demandada26. j) En la audiencia de pruebas llevada a cabo durante el proceso, se escucharon los siguientes testimonios: Identificación Audiencia de pruebas del 20 de noviembre de 202427 Diego Alejandro Ochoa Parra (Audiencia del 20 de noviembre de 2024) Minuto 26:53 y en adelante de la grabación: Expuso que es enfermero de profesión, especialista en auditoría y gerencia de calidad, que actualmente se desempeña como director de convenios y tarifas de Colsanitas en la ciudad de Bogotá y conoce a María aproximadamente hace unos diez años y medio cuando ingresó a trabajar como enfermero auditor en el Hospital Militar Central en Bogotá; inicialmente estuvo el área de auditoría de urgencias del hospital en donde la accionante trabajaba como facturadora y estaba a su cargo junto con aproximadamente unos dos o tres facturadores más. El año en el cual conoció a la demandante fue en el 2012 al 2014.
Indicó estar pendiente de interponer demanda por los mismos hechos que se demandan en el presente proceso. Señaló que dentro de las funciones que tenían estaban las de hacer toda la gestión de la factura que se presentaba a los diferentes tipos de aseguradores en el área de urgencias, por lo que debían recolectar datos, es decir, la estructuración de la tarifa presentada al asegurador y toda la parte de soporte de la factura, también que había una parte esencial, que era el soporte de la ayuda en la contestación de la glosa del servicio, actividades implícitas para todo el grupo.
Declaró que se trabajaba en un horario laboral de lunes a viernes de 7:00 am a 5:00 pm de la tarde, por lo que era totalmente presencial y había días, como cuando tenían cierre de mes, que debían quedarse más allá de la hora señalada, cuando estaba pendiente el trabajo tocaba asignar actividades de fines de semana y también manejaba facturación de personal no adscrito a las fuerzas militares, la necesidad de servicio hacía que uno de sus colaboradores surtiera unos turnos de disponibilidad presencial en el área de urgencias y allí prestaban servicios aproximadamente de 12 horas en fines de semana, de los cuales se hacía por rotación. Precisó que el tiempo de vinculación de la actora fue continuo siempre.
Con relación a los permisos, afirmó que se lo escalaban y que él lo escalaba a su jefe directa que para el momento era la jefe de la unidad de cuentas, la enfermera Sandra Ospina. Manifestó que tenían la indicación que, si alguien faltaba, debían pedir suplir con otro de los colaboradores, tenían que tener el visto bueno de cara al funcionamiento, por lo que seguían el conducto regular y sabían por qué se faltaba, cómo se iba, desde qué horas, si se pensaba en la opción de reemplazo, internamente también se colocaba su malla de turno. Declaró que el incumplir generaba normalmente un llamado de atención. Nicolás González (Audiencia del 20 de noviembre de 2024) Minuto 43:00 y en adelante de la grabación: Indicó que conoció a la demandante en el hospital militar, quien laboraba en el área de facturación más o menos en el año 2012 en el servicio de urgencias, en el cual se desempeñaba como facturadora.
Precisó que laboraron juntos por aproximadamente 6 meses en ese año 2012, y luego hubo un cambio. Señaló tener una demanda contra el hospital por los mismos hechos que se demandan en el presente proceso, la cual salió a su favor. Mencionó que la demandante trabajó 26 Expedicente híbrido, folios 34 a 37. 27https://sistemaaudiencias.ramajudicial.gov.co/Grabaciones/public, Despacho 008 de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fecha de audiencia de pruebas del 2024/11/20, identificación 25000234200020180256100. 14 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central como facturadora de cuentas médicas, por lo que su función principal era liquidar y facturar los servicios de salud que prestaba el Hospital.
Respecto del periodo por el cual fue vinculada la demandante y si fue continuo, dijo que fue desde el año 2012 hasta el 2017. Declaró que trabajó en la jornada de día y la demandante estaba en la noche, sin embargo, coincidieron en encuentros que se hacían en la unidad de facturación y en algún momento en la oficina. Que las labores se desarrollaron generalmente cuando coincidían en esa oficina.
Expuso que había una jefe de facturación y en cada servicio había unos auditores que hacían las veces de jefe; en urgencias compartieron a la jefe Alejandra y después al jefe Diego. Que luego la demandante pasó al servicio de hospitalización con la jefe Pilar y que ellos 3 ejercían como jefes inmediatos. Señaló el testigo que en algunas oportunidades en situaciones especiales tuvo que trabajar los fines de semana.
Afirmó el testigo que había un empleado de planta que desempeñaba la misma función de facturador llamado Otoniel Santana; que la demandante portaba un carnet que era indispensable para poder ingresar y moverse por las diferentes áreas del Hospital. Finalmente, respecto a los horarios, comentó que debían cumplir con unos horarios establecidos, y que cada puesto de trabajo realizaba la verificación y cuando se incumplía se ocasionaba un llamado de atención verbal. − Reclamación administrativa k) Solicitud de reconocimiento de acreencias laborales presentada ante el Hospital Militar Central el Trece (13) de julio de Dos Mil Dieciocho (2018)28, por parte de la señora Edith María Gómez Valenzuela. l) Oficio del Dos (2) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)29, expedido por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Subdirección Administrativa y Financiera del Hospital Militar, a través del cual niega el reconocimiento de la relación laboral y el pago de acreencias laborales, asimismo, da respuesta a la solicitud de prueba por informe. 2.5.
Caso concreto. La Sala pasa a analizar si la relación que unió a la señora Edith María Gómez Valenzuela con el Hospital Militar Central, fue de tipo laboral; para ello deberá acreditarse la existencia de los tres elementos que conforman la relación laboral, siendo estos: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. 28 Expedicente híbrido, folio 92, Cd denominado 149A, documento 31_250002342000201802561008MemorialWeb202462001857.pdf, página 217. 29 Expediente híbrido, folios 38 a 39. 15 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central En cuanto al primer elemento de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio para la Sala dicho elemento está acreditado, toda vez que, de los contratos detallados en el cuadro que antecede, se logra evidenciar que la actora prestó sus servicios como facturador de cuentas médicas hospitalarias de manera directa y personal, durante el periodo comprendido entre el Once (11) de abril de Dos Mil Doce (2012) y el Treinta y Uno (31) de octubre de Dos Mil Diecisiete (2017).
Adicionalmente, el testigo Nicolás González hizo referencia a la prestación del servicio por parte de la actora durante los citados años. Respecto a la remuneración, se encuentra demostrado que como contraprestación de la labor desempeñada la señora Edith María Gómez Valenzuela recibió unos honorarios; así se desprende de los contratos suscritos donde se pactó el pago de aquellos y de la certificación emitida por el Hospital Militar; además, no hubo reparo frente al pago de aquellos.
En ese orden de ideas, contrario a lo indicado por el recurrente, esos honorarios constituyen una remuneración por el servicio, encontrándose acreditado este segundo elemento. En relación con la subordinación se tiene que, se acreditó que la labor fue ejercida en unos horarios indicados por la demandada, quien, además, daba instrucciones y órdenes propias de una relación subordinada.
Los testimonios, en especial el del señor Diego Alejandro Ochoa Parra, señalaron que la actora debía cumplir horarios, bajo supervisión directa; y que, cuando tenían cierre de mes, debían quedarse más allá de la hora señalada, también indicó que, en caso de incumplir el horario se generaban llamados de atención verbales y para ausentarse requerían de permisos autorizados por la jefe de unidad de cuentas.
Sumado a lo anterior, el testigo Nicolás González, señaló que, si bien prestaban el servicio en jornadas contrapuestas, se encontraban en las jornadas que realizaban y en la oficina en algunos momentos; asimismo, declaró que las funciones desarrolladas por la demandante eran iguales a las que ejecutaba un facturador de planta del hospital. 16 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central Adicionalmente, tenemos que la labor ejercida por la actora no fue por un evento temporal o para cubrir una necesidad contingente de la entidad accionada, esta perduró por más de seis (6) años; sumado a ello, ejerció una labor propia de la entidad demandada, como lo es la facturación de los servicios que prestaba; desconociendo con ello lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según la cual es permitido la celebración de contratos de prestación de servicios cuando la labor no pueda realizar con personal de planta o requiera de conocimientos especializados pero solo «por el término estrictamente indispensable».
Igualmente, la naturaleza de la función desarrollada por la demandante, la cual consistían según el testimonio rendido por el señor Ochoa Parra «en hacer toda la gestión de la factura que se presentaba a los diferentes tipos de aseguradores en el área de urgencias, por lo que debían recolectar datos, es decir, la estructuración de la tarifa presentada al asegurador y toda la parte de soporte de la factura, también que había una parte esencial, que era el soporte de la ayuda en la contestación de la glosa del servicio, actividades implícitas para todo el grupo»; entre otras, le imponía el deber de atender las directrices impartidas por la entidad.
Dichas labores según jurisprudencia de la Sección «comportan una verdadera subordinación, pues al desarrollarse en cumplimiento de órdenes directas de su superior es claro que se desvanece la figura de la coordinación y por ende, se desvirtúa la autonomía e independencia con la que se presta el servicio»30. En consideración a lo expuesto, se concluye que, tal y como lo afirmó el A- quo, en el presente asunto se acreditaron los tres elementos de la relación laboral, durante el tiempo en que la actora prestó sus servicios a través de contratos de prestación de servicios, esto es, desde el Once (11) de abril de Dos Mil Doce (2012) al Treinta y Uno (31) de octubre de Dos Mil Diecisiete (2017).
Aclarado lo anterior, se pasa a analizar la inconformidad de la parte pasiva respecto a la orden dada del pago de prestaciones sociales y de los aportes de seguridad social en pensiones teniendo en cuenta el salario de un empleado de planta, afirmándose por la recurrente que aquel debía ser con base en los honorarios pactados. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 21 de junio de 2018, expediente: 50001-23-33- 000-2010-00606-01(1586-16) C.P William Hernández Gómez. 17 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central En ese sentido, la Sala precisa que, esta subsección es del criterio que el restablecimiento del derecho, en casos como el que nos ocupa en los cuales se logra establecer la relación laboral encubierta a través de contratos administrativos de prestación de servicios, consiste en ordenar pagar las diferencias salariales y prestacionales teniendo como base lo percibido por un empleado de planta en un cargo que guarde equivalencia funcional, en caso de existir; lo anterior, con el fin de dar cumplimiento al principio de ”igual trabajo, igual salario” 31.
Solo en caso de acreditarse la no existencia de dicho funcionario de planta, se tendrá que acudir a los honorarios pactados En este caso, conforme lo indicado por los testigos, especialmente el señor Nicolás González, dentro de la planta de cargos de la entidad existía un funcionario facturador, que ejercía labores similares a las desempeñadas por la actora; ante ello, no se evidencia yerro en la decisión del Tribunal.
En este punto, como también es obligación del demandante realizar aportes, en caso de existir diferencia en su contra, conforme lo indicado en la citada sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 se dispondrá que la actora acredite las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación, y en la eventualidad que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá pagar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajador, como acertadamente lo determinó el Tribunal, motivo por el cual este argumento del recurso de alzada no cuenta con vocación de prosperidad.
Finalmente, en lo atinente a la prescripción de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de la relación laboral, en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 201632, esta Sección estimó: «quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual (…) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la 31 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 2 de octubre de 2025, expediente: 50001233300020180036001 (2226-2025) C.P Jorge Edison Portocarrero Banguera. 32 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 18 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad» [se resalta].
Ahora bien, en la mencionada sentencia del 9 de septiembre de 202133 de la Sección Segunda de esta Corporación, sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, se determinó que la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de comprobar si se presentó o no solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, se reitera que la Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de examinar si hubo o no la ruptura del vínculo que se reputa laboral.
En este caso, conforme al cuadro que quedó expuesto en el acápite de hechos probados, durante la vinculación que tuvo la demandante no se presentaron interrupciones que superaran el término de los treinta (30) días antes referido; ante ello, el fenómeno de la prescripción corre desde el momento en que finalizó el último contrato suscrito, esto es, desde el Treinta y Uno (31) de octubre de Dos Mil Diecisiete (2017).
Teniendo en cuenta que, la reclamación se presentó el Trece (13) de julio de Dos Mil Dieciocho (2018), se concluye que aquella fue incoada dentro de los tres años siguientes a la finalización del vínculo contractual; por tanto, no se configuró el fenómeno de la prescripción. Vale precisar que, dicho fenómeno tampoco ocurrió desde ese momento y la presentación de la demanda, esto es, el día Veintisiete (27) de noviembre de Dos Mil Dieciocho (2018)34.
Así las cosas, la excepción de prescripción propuesta por el Hospital demandado se declarará infundada. 33 Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-16), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 34 Expediente híbrido, folios 91. 19 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central Cabe aclarar que, sin perjuicio que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, debe aclararse que por este sólo hecho no se le puede otorgar la calidad de empleado público.
Vistas así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que, los argumentos del recurso de apelación no tienen ánimo de prosperidad. 2.6 Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Diecinueve (19) de mayo de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 20 Número Interno: 2027-2025 Demandante: Edith María Gómez Valenzuela Demandado: Hospital Militar Central
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad.
Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.