CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2016 00079 01 (3289-2023) Demandante: Luis Edgar Idárraga Londoño Demandado: Departamento del Valle del Cauca Tema: Homologación y nivelación salarial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia expedida el 20 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que la referida providencia será confirmada.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual solicitó la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo que surgió ante la omisión de respuesta frente a la petición de fecha 1 de septiembre de 2015, mediante el cual reclamó la homologación y nivelación de su cargo y el pago de reajuste de sus salarios y prestaciones sociales. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la parte demandada reajustar los salarios y prestaciones del cargo que desempeña en la Gobernación del Valle del Cauca, profesional universitario grado 1 a profesional universitario grado 5, con base en los «Manuales de Funciones anteriores y nuevamente vigentes» por virtud de lo dispuesto en la sentencia de nulidad dictada por el Consejo de Estado en el radicado 76001233100020050144901 (0019-11), así como la indexación de los valores debidos y que el cumplimiento de la sentencia se disponga en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo1.

Contestación de la demanda. 1 Se precisa que en la demanda se alude a tales normas aunque fue presentada con posterioridad a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Radicación: 76001 23 33 000 2016 00079 01 (3289-2023) Demandante: Luis Edgar Idárraga Londoño 3. La entidad se opuso a las pretensiones2 señalando que el demandante hizo una interpretación equivocada y subjetiva de la sentencia que anuló los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2002, para tal efecto, citó lo señalado en la sentencia de nulidad y resaltó los efectos de dicha decisión, particularmente en cuanto estos únicamente recaen sobre «las situaciones no definidas» y que se excluyen las «situaciones consolidadas en aras de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada».

Por otro lado, precisó que la asignación salarial corresponde al grado asignado respecto del cargo dentro de cada nivel y que en estos últimos existen varios grados a los que les corresponde distinta remuneración lo que obedece a las responsabilidades, funciones, requisitos exigidos para su desempeño, entre otras circunstancias, es decir que el empleo o cargo y su asignación no se determinan respecto de la persona o individuo que los va a desempeñar, sino que es independiente de ello. 4.

Resaltó que el actor, quien ejerce el cargo de profesional universitario grado 1, no demostró que realizara funciones idénticas al cargo de profesional universitario grado 5 y en ese sentido no se pudo establecer la violación del derecho a la igualdad alegada; por lo tanto, no es viable acceder a sus pretensiones. Finalmente, propuso las excepciones de cobro de lo no debido, prescripción, carencia de objeto y la innominada.

II. SENTENCIA APELADA. 5. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda3, señalando que los fallos de nulidad emanados del Consejo de Estado tienen efectos ex tunc, es decir, retrotraen la situación al estado en que se encontraba antes de haberse proferido el acto anulado, sin afectar situaciones jurídicas consolidadas, las cuales, según la jurisprudencia contenciosa administrativa, son aquellas que han quedado en firme, o han sido objeto de pronunciamiento judicial, es decir, que han hecho tránsito a cosa juzgada; por lo tanto, no son susceptibles de debatirse jurídica ni administrativamente. 6.

Frente al caso en particular, señaló que el demandante pretende la aplicación de los efectos retroactivos de la sentencia que anuló los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2002 y en dicho contexto se reconozca la nivelación salarial y prestacional con base en el manual de funciones que regía con anterioridad; sin embargo, no acreditó que en vigencia de dichos decretos hubiera impugnado en vía administrativa o judicial el acto de supresión de cargos del departamento o que hubiera ocupado un empleo de carrera en la planta de personal suprimida, de modo que en su caso particular no es viable aplicar los efectos retroactivos que reclama. 7.

Indicó que al revisar las normas territoriales relacionadas con los diferentes empleos de la administración central «no existe en la planta de empleos el cargo de profesional universitario grado 05, código 219» por ello el examen comparativo se hace frente al cargo de «profesional especializado grado 05, código 222», de donde se concluye que difieren técnicamente, tanto en su propósito principal, como en las 2 Folio 88 a 107 del expediente digital, índice 51 de Samai. 3 Índice 56 de Samai.

Tribunal Administrativo 3 Radicación: 76001 23 33 000 2016 00079 01 (3289-2023) Demandante: Luis Edgar Idárraga Londoño funciones, conocimientos básicos esenciales y requisitos de experiencia y formación académica; adicionalmente, el actor no aportó pruebas sobre la carga laboral y el desarrollo real de las funciones asignadas a cada empleo, lo que impide acceder a la homologación pretendida en la demanda.

III. RECURSO DE APELACIÓN. 8. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación4, señalando que el tribunal fundamentó su decisión «en el concepto de derechos adquiridos» los cuales «en materia laboral solo pueden invocarse respecto de aquellos que el funcionario ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependen del mantenimiento de una legislación de derecho público», mientras que las pretensiones de la demanda tienen como propósito la nulidad del acto administrativo producto del silencio de la entidad demandada frente a su petición de nivelación salarial, más no se están demandando las normas que generaron situaciones consolidadas, como lo pretende hacer ver el tribunal. 9.

Señaló que sus peticiones derivan de la discriminación salarial de la que es objeto en la entidad territorial demandada, lo que atenta contra principios constitucionales laborales plasmados en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, como son: el principio de la primacía de la realidad, principio de irrenunciabilidad de derechos laborales, principio de la favorabilidad, principio de la estabilidad, principio de la condición más benéfica, principio de la igualdad, principio de una remuneración mínima, vital y móvil y sobre todo el que establece que a trabajo igual salario igual.

A partir de lo anterior concluyó que lo que determina el derecho reclamado no está en la formalidad del grado o la categoría del cargo, sino en las funciones que realmente ejecuta el funcionario en determinado empleo y bajo ese supuesto, sus pretensiones deben prosperar. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 10. Mediante auto del 21 de septiembre de 2023, se admitió el recurso de apelación5 y se notificó el 4 de octubre del mismo año6 y por auto del 9 de mayo de 2024 se corrió traslado para alegar de conclusión7. 11.

Dentro de la oportunidad procesal, la entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones8 de la demanda y solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, por cuanto la situación jurídica del demandante se encontraba consolidada al momento de interponer la demanda pues el trámite administrativo se inició después de la declaración de nulidad de los decretos que establecían la nueva estructura administrativa y la escala de salarios.

Así mismo, señaló que con los documentos aportados como prueba no logró acreditar identidad entre las funciones desempeñadas 4 Índice 49 de Samai. Tribunal Administrativo 5 Índice 4 de Samai, Consejo de Estado 6 Índice 7 de Samai, Consejo de Estado 7 Índice 10 de Samai, Consejo de Estado 8 Índice 15 de Samai, Consejo de Estado 4 Radicación: 76001 23 33 000 2016 00079 01 (3289-2023) Demandante: Luis Edgar Idárraga Londoño en el cargo de profesional universitario grado 1 y las asignadas al empleo respecto del cual pretende la homologación. V. CONSIDERACIONES.

Competencia. 12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 13. De acuerdo con los reparos concretos planteados, procederá la Sala a estudiar si el Tribunal se limitó a examinar la controversia bajo el supuesto de los derechos adquiridos y sin consideración a que la demanda se formuló contra un acto administrativo ficto negativo en el que se pretendía el reconocimiento de una nivelación salarial.

De otro lado, se analizará si está acreditada la discriminación salarial alegada, bajo el entendido de que lo que da lugar a dicha nivelación se debe examinar con base en las funciones que realmente ejecuta el funcionario en determinado empleo. Caso concreto. 14. Con el propósito de resolver los problemas jurídicos, se debe señalar que tal como se menciona en el recurso, en el estudio realizado en la sentencia de primera instancia, se incorporó el análisis de los derechos adquiridos, a la luz de los efectos que surgieron a partir de la sentencia de nulidad de los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2002, lo cual guardó congruencia con la pretensión de la demanda, en la medida en que la nivelación salarial pretendida buscaba la aplicación del manual de funciones que regía con anterioridad a la expedición de tales decretos, partiendo de la base de que estos fueron declarados nulos y en ese orden se restablecían tales manuales. 15.

En ese sentido, era apropiado que el Tribunal examinara la aplicabilidad de dicha sentencia para identificar si de ella se podría derivar algún derecho adquirido a favor del demandante, para examinar su pretensión a la luz de los manuales de funciones cuya aplicación pretendía; sin embargo, a partir de dicho análisis pudo concluir que el actor no logró probar que hubiera iniciado una reclamación administrativa o judicial para defender su situación laboral específica o su incorporación en vigencia de los decretos posteriormente anulados y en ese sentido no se podía entender que su situación estaba consolidada, para habilitar el estudio de su pretensión con base en los mencionados manuales. 16.

Ahora bien, el hecho de que en la sentencia se hubiera realizado tal análisis no quiere decir que se haya omitido examinar la decisión contenida en el acto ficto o presunto 5 Radicación: 76001 23 33 000 2016 00079 01 (3289-2023) Demandante: Luis Edgar Idárraga Londoño negativo, pues una vez se identificó que no le eran aplicables los efectos de la mencionada decisión de nulidad incluyó un capítulo «2.

CRITERIOS PARA LA NIVELACIÓN SALARIAL DE EMPLEOS PUBLICOS» y posteriormente en el caso concreto estudió el planteamiento de desigualdad alegado en la demanda y se refirió a las normas internas de la administración relacionadas con la planta global de cargos y el manual específico de funciones actual, para concluir que no estaba demostrado el derecho de nivelación salarial pretendido. 17.

Por otro lado, frente al tema bajo análisis la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado9, ha señalado lo siguiente: ««En esa medida, conforme a lo expuesto en acápites anteriores, quien pretenda la nivelación salarial debe probar que: (a) el cargo al cual solicita la nivelación salarial debe existir dentro de la planta de personal;

(b) acreditar que cumplía las mismas funciones que este y (c) que contaba con la misma preparación, además de demostrar los requisitos que exige el empleo respecto del cual se depreca la compensación, los cuales se analizarán de la siguiente manera. [Se destaca] […] A su vez, esta Sala en la jurisprudencia citada, ha señalado que el empleado público que pretenda el reconocimiento de la nivelación salarial debe acreditar que cumplió las mismas funciones asignadas al cargo del cual reclama el salario, que tiene idénticas responsabilidades y categoría del empleo y además, que reúne los requisitos que se exigen para ocuparlo.

Cumplidos estos presupuestos, es posible aplicar el principio denominado «a trabajo igual, salario igual» previsto en el Artículo 53 de la Constitución Política de 1991». 18. De acuerdo con lo anterior, quien pretenda la homologación y nivelación salarial porque considera que las funciones que cumple son iguales a las de otro empleo que se remunera con mayor salario, debe acreditar que el cargo respecto del cual se predica la nivelación salarial existe y que en el desempeño laboral el solicitante cumple las mismas funciones asignadas a este y que acredita los requisitos exigidos para ocupar dicho empleo. 19.

Ahora bien, al revisar la sentencia apelada, se puede observar que el a quo hizo el juicio comparativo del cargo de profesional universitario grado 1 con la nueva planta de personal fijada por el Decreto 1567 del 30 de noviembre de 2016; sin embargo, como encontró que en esta no existía el cargo de profesional universitario grado 5 con el que se pretendía la homologación, pero sí existía el cargo de profesional especializado grado 5, realizó el comparativo con este último, generando como resultado que difieren en el propósito principal del empleo, en los requisitos exigidos para ejercerlos y en las funciones, lo que impide acceder a su pretensión. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A. Sentencia del 12 de noviembre de 2020.

Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Radicado No. 25000-23-42-000-2013-01884-01. Interno: 3804-16. 6 Radicación: 76001 23 33 000 2016 00079 01 (3289-2023) Demandante: Luis Edgar Idárraga Londoño 20. Ahora bien, el demandante en el recurso de apelación no planteó ningún reparo frente a dicho análisis, pues tan solo señaló que lo que determina el derecho a la nivelación salarial no es la formalidad del grado o la categoría, sino la actividad que se está desempeñando, es decir, el real desarrollo de las funciones.

Al respecto, es oportuno indicar que en la providencia recurrida se afirmó que «el actor no aportó prueba alguna de la carga laboral y el real desarrollo de las funciones asignadas a cada uno de los aludidos cargos, que permitan establecer [ ] [que] el desempeño era el mismo». 21. Con base en lo anterior la Sala concluye que si bien el real desarrollo de las funciones habría sido un aspecto a tener en cuenta a fin de examinar su argumento, no fueron allegadas pruebas que pudieran demostrar su dicho, tal como se indicó en la sentencia de primer grado, y el actor no planteó ningún reparo frente a dicha conclusión ni indicó que el Tribunal hubiera omitido valorar algún medio probatorio allegado oportunamente al proceso con tal finalidad, ni aportó pruebas que sí demostraran tal circunstancia. 22.

El anterior escenario impide acceder a las pretensiones de la demanda, pues los argumentados señalados no constituyen una fuente legal para reconocer lo pretendido, por lo tanto, se confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas. 23. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)10 y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 24.

Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación no se aprecia como huérfano de fundamento jurídico por lo que resulta improcedente la condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 20 de febrero de 2019, expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 10 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] 7 Radicación: 76001 23 33 000 2016 00079 01 (3289-2023) Demandante: Luis Edgar Idárraga Londoño SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.