CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-02 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Incidente de desacato Corresponde a la Sala decidir sobre el incidente de desacato presentado por la sociedad Mirador El Santuario S.A.S. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A. I.
ANTECEDENTES 1. La sociedad Mirador El Santuario S.A.S., presentó demanda de tutela contra la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad. Consideró que estos fueron vulnerados por la autoridad accionada al proferir la sentencia del 25 de abril de 2024, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió la parte actora en contra de la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá. 2.
En sentencia del 31 de julio de 2024 esta Subsección declaró improcedente el amparo. 3. Esa decisión fue revocada por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, que en fallo del 19 de septiembre de 2024 resolvió amparar el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad accionante y, en consecuencia, dispuso: << (…)
SEGUNDO: DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 25 de abril de 2024 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001- 33-37- 039-2022-00189-01.
TERCERO: En consecuencia, ORDÉNASE a la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, profiera una providencia de reemplazo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. (…)>> 1 Identificado con número de radicado: 11001-33-37-039-2022-00189-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-02 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Incidente de desacato 2 4. Mediante memorial de 7 de noviembre de 20242, el representante legal de la sociedad accionante solicitó la apertura de un incidente de desacato, por el presunto incumplimiento de esa orden.
Afirmó que, para esa fecha la autoridad judicial accionada no había cumplido pues seguía sin proferir la decisión de reemplazo. II. ACTUACIÓN PROCESAL 5. A través de auto del 12 de noviembre de 2024, en uso de las facultades consagradas en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, se requirió a la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas rindiera informe sobre los hechos objeto de la solicitud impetrada por la parte actora, previniendo a dicha autoridad judicial que de hacer caso omiso a esa orden, se procedería conforme lo dispone el inciso segundo del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 y se daría trámite al incidente de desacato presentado por la parte accionante. 6.
Por oficio del 18 de noviembre de 2024, el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño indicó que ese día registró el proyecto de sentencia de reemplazo que se estudiaría en la Sala del 21 de noviembre de 2024. Explicó que el Tribunal fue notificado del fallo de tutela de segunda instancia el 11 de octubre de 2024, y en la medida en que no contaban con expediente, se requirió el mismo al Juzgado 39 Administrativo de Bogotá, luego de lo cual se adelantó el estudio correspondiente y se presentó la ponencia. 7.
En providencia del 26 de noviembre de 2024, el despacho ponente resolvió dar apertura al trámite incidental de desacato, tras advertir que en el aplicativo Samai no existían registros que dieran cuenta de que se hubiere proferido la mencionada decisión de remplazo. En razón de ello, se corrió traslado a los magistrados de la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que ejercieran su derecho a la defensa. 8.
El magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño, en memorial del 2 de diciembre de 2024, reiteró lo expuesto en su anterior comunicación e informó que en esa fecha la Sala accionada aprobó la decisión de remplazo. Explicó que si bien la ponencia se discutió en sesión del 21 de noviembre de 2024, los otros miembros de la corporación presentaron comentarios que determinaron ajustar la misma y aplazar su estudio. 9.
Igualmente precisó que la providencia atiende la ratio decidendi del fallo de tutela, y el mismo 2 de diciembre pasaría a la Secretaría de la Sección, para la correspondiente notificación. III. CONSIDERACIONES 2 Ingresó al despacho el 8 de noviembre de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-02 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Incidente de desacato 3 10.
El artículo 27 del Decreto 2591 de 19913 dispone que proferido el fallo que concede la acción de tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Además, de conformidad con el artículo 52 del citado Decreto, el juez puede sancionar por desacato tanto al responsable de cumplirlo como a su superior hasta que cumplan la sentencia y mantendrá la competencia una vez esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza que originaron el amparo de los derechos fundamentales. 11.
Según lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia T-432 de 2022, la autoridad que adelanta el incidente de desacato debe verificar los siguientes aspectos: “(i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso”4. 12.
Lo anterior teniendo en cuenta que el carácter sancionatorio del desacato demanda un ejercicio de valoración que comprende la debida identificación del responsable de ejecutar la orden de tutela y la constatación de que concurren los elementos objetivo y subjetivo del cumplimiento. Así, en la sentencia ya citada se precisó que: <<Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela>>.
Caso Concreto 13. La objeción del accionante al solicitar declarar en desacato a la autoridad judicial accionada era que para ese momento no se había proferido la decisión de remplazo ordenada en el fallo de tutela del 19 de septiembre de 2024. 3 “Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. 4 Corte Constitucional, sentencia T-432 de 2022.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-02 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Incidente de desacato 4 14. En el marco de este trámite el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño - ponente del proceso ordinario- puso de presente las situaciones que dificultaron proferir dicha providencia en el término dispuesto por la Sección Tercera – Subsección B de esta corporación, a saber: la necesidad de requerir el expediente al despacho de primera instancia, el nuevo estudio del asunto y la elaboración de la ponencia, así como el aplazamiento de la discusión para ajustar el proyecto según los comentarios de los otros magistrados. 15.
Para la Sala esas explicaciones resultan razonables, en tanto responden a la dinámica de las corporaciones judiciales colegiadas. En todo caso, los registros del aplicativo Samai dan cuenta de que la decisión de remplazo efectivamente fue proferida el pasado 2 de diciembre y se notificó el mismo día, en concordancia con lo indicado por el magistrado Rodríguez Montaño. 16.
En tal sentido se declarará el cumplimiento del fallo, no sólo bajo la consideración de que ya se profirió la referida providencia, sino porque la misma se ajusta a los parámetros dispuestos en el fallo de tutela del 19 de septiembre de 2024, como se explicará a continuación. 17. El amparo concedido por la Sección Tercera – Subsección B de esta corporación se sustentó en que el Tribunal accionado incurrió en un defecto fáctico porque no interpretó razonablemente el artículo 43 del CPACA, puntualmente “consideró que el oficio 2022EE208271O1 de 2022, que negó la declaración del silencio administrativo positivo, es un acto de trámite que no está sujeto a control judicial”, y conforme a ello declaró probada la excepción de inepta demanda.
Al respecto el juez constitucional de segunda instancia indicó: <<10.4.- Sin duda, entonces, el acto por medio del cual la autoridad tributaria se niega a declarar la decisión positiva presunta constituye un acto administrativo definitivo, toda vez que resuelve el fondo del asunto relativo a la configuración del silencio administrativo positivo.
En consecuencia, se constata que sí está sujeto a control judicial y debe ser el juez de lo contencioso administrativo quien determine la legalidad de aquella decisión. 10.6.- De conformidad con lo anterior, se constata que el tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo porque no interpretó razonablemente el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la medida en que su entendimiento desbordó los criterios mínimos de razonabilidad jurídica y desconoció otras disposiciones normativas aplicables; puntualmente, el artículo 734 del Estatuto Tributario, que constituye ley especial para la administración de impuestos. 10.7.- En consecuencia, la sala dejará sin efectos la sentencia reprochada y le ordenará a la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiera una providencia de reemplazo, que deberá ajustarse a lo expuesto sobre la procedencia del control judicial de actos administrativos que niegan la declaración del silencio positivo en materia tributaria y resolver de fondo los cargos de nulidad propuestos en la demanda>>.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-02 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Incidente de desacato 5 18. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se inició con el propósito de que se declarara la nulidad del oficio 2022EE208271O1 del 23 de mayo de 20225 y, en consecuencia, se considerara configurado el silencio administrativo positivo, habida cuenta de que el 7 de mayo de 2021 la sociedad demandante presentó recurso de reconsideración contra una resolución que negó una solicitud de devolución de impuesto, y para el 18 de mayo de 2022 la misma no había sido resuelta.
En primera instancia el Juzgado 39 Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del referido oficio y de la Resolución DDI 008077 del 20 de mayo de 2022 6 -esta última por falta de competencia temporal-, y declaró la existencia del silencio administrativo positivo. 19. En la sentencia del 25 de abril de 2024, que se dejó sin efectos con el fallo de tutela, el Tribunal revocó esa decisión, declaró probada la excepción de inepta demanda y negó las pretensiones; bajo la tesis de que el oficio 2022EE208271O1 del 23 de mayo de 2022 no era susceptible de control judicial. 20.
En la decisión de remplazo del 2 de diciembre de 2024 indicó que analizaría los 3 reproches formulados en la apelación por la entidad demandada, a saber: (i) que el oficio que resolvió la solicitud de silencio administrativo positivo no es un acto administrativo susceptible de control, (ii) que el a quo vulneró el principio de justicia rogada, y (iii) que no se configuró el silencio. 21.
Sobre lo primero el Tribunal adoptó la tesis indicada en el fallo de tutela e indicó que el cargo de apelación no prospera, en la medida que el acto administrativo es definitivo y susceptible de control judicial. 22. No obstante, respecto al segundo cargo estimó que el juzgado extendió el control jurisdiccional a un acto administrativo que no había sido demandado: la Resolución DDI 008077 del 20 de mayo de 2022, a través de la cual la administración resolvió el recurso de reconsideración. Bajo esa premisa, estimó que “(…) la demanda adolece de ineptitud sustantiva por proposición jurídica incompleta, toda vez que la parte actora únicamente dirigió su pretensión contra el oficio que negó la declaratoria del silencio administrativo positivo, omitiendo demandar conjuntamente los actos de determinación del tributo, los cuales, conforme al artículo 88 del CPACA, gozan de presunción de legalidad hasta tanto no sean anulados o suspendidos por esta jurisdicción”.
Así, declaró probada la referida excepción y se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo. 23. En el fallo de tutela se dispuso que en la sentencia de remplazo, el Tribunal debía “(…) ajustarse a lo expuesto sobre la procedencia del control judicial de actos administrativos que niegan la declaración del silencio positivo en materia tributaria y resolver de fondo los cargos de nulidad propuestos en la demanda”.
La Sala considera que la autoridad judicial cumplió el fallo, en la medida en que al resolver sobre el primer cargo de la apelación ajustó su estudio a lo indicado por el juez constitucional, y declaró que el mismo no prosperaba. Si bien, la decisión definitiva 5 por medio de la cual se contesta la petición radicada por la demandante el 18 de mayo de 2022. 6 A través de la misma se resolvió el recurso de reconsideración. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-02 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Incidente de desacato 6 fue inhibirse, y ello implica que no resolvió de fondo los cargos de nulidad, no se puede tomar esa determinación como un incumplimiento al fallo de tutela, pues los motivos expuestos para ello parten de una argumentación y de un problema jurídico diferente. 24.
En esta ocasión, la ineptitud sustantiva de la demanda no está sustentada en que el acto que resolvió la solicitud de silencio administrativo positivo no es pasible de control judicial, sino en la consideración de que no se demandaron todos los actos de determinación del Tributo, en concreto aquel que resolvió el recurso de reconsideración, que si bien el a quo consideró extemporáneo, se presume legal, y en esa medida era necesario integrar la proposición jurídica completa. 25.
Se comparta o no esa tesis, corresponde a una nueva línea de argumentación que suscita un problema jurídico que escapa de la órbita de competencia de la Sala, a quien corresponde en el marco de este trámite únicamente verificar que el Tribunal profiera una sentencia de remplazo que interprete y aplique en forma razonable el artículo 43 del CPACA en lo que se refiere a la procedencia del control judicial de actos administrativos que niegan la declaración del silencio positivo en materia tributaria.
Y eso se cumplió, sin perjuicio del sentido de la decisión. 26. De acuerdo con lo anterior, se declarará el cumplimiento de la sentencia de tutela de 19 de septiembre de 2024, y se archivará el presente asunto. 27. En mérito de lo expuesto, IV.
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRASE EL CUMPLIMIENTO de la sentencia de tutela de 19 de septiembre de 2024, proferida por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia a las partes.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría General ARCHÍVESE el incidente de la referencia.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 7 VF Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-02 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Incidente de desacato 7 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.