Radicado: 63001-23-33-000-2017-00083-01 Actor: Juan Carlos Gómez Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., doce (12) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 63001-23-33-000-2017-00083 01 Actor: JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia proferida el 1 de diciembre de 2022 en el proceso de la referencia, que confirmó la dictada el 22 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo del Quindío, que denegó las pretensiones de la demanda.
Los motivos por los que discrepo se concretan en lo siguiente: (i) El demandante pretendía fuera declarada la nulidad del fallo con responsabilidad fiscal número 00004 del 17 de junio de 2016 y de los actos administrativos que lo confirmaron, y, a título de restablecimiento del derecho, se dispusiera que no estaba obligado a reconocer suma alguna al tesoro público, entre otras pretensiones.
Dentro de los argumentos indicó que, en el fallo con responsabilidad fiscal, se le imputó una conducta constitutiva del daño a título de culpa grave por supuestamente no haber ejercido la vigilancia y control necesarios para que la disposición final de los bienes quedara finiquitada de manera Radicado: 63001-23-33-000-2017-00083-01 Actor: Juan Carlos Gómez Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 completa e integral y así cumplir el objeto del contrato (insumos médico – quirúrgicos que hacían parte del inventario de la ESE José Prudencio Padilla, los cuales se vencieron y tuvieron que ser incinerados), no obstante que terminó sus funciones como liquidador el 31 de mayo de 2008 y la empresa que estaba obligada a adquirir los bienes adoptó una conducta obstructiva.
Agregó que “(…) el fallo con responsabilidad fiscal no precisó la fecha en que se vencieron los insumos ni cuándo se deterioraron y no lo hizo porque durante los 7 años de duración del proceso no se pudo establecer, pues en el tiempo que demoró la liquidación en que participó el acto dichos insumos no se habían vencido ni deteriorado”.
(ii) El Tribunal, mediante sentencia del 22 de febrero de 2018, denegó las pretensiones de la demanda, considerando que, conforme al material probatorio obrante en el expediente, existieron inconsistencias en el manejo y cuidado de los insumos médico quirúrgicos en el transcurso del proceso liquidatorio de la ESE José Prudencio Padilla e irregularidades en el debido almacenamiento y control de los mismos, especialmente en su no disposición oportuna para evitar el vencimiento, daño y pérdida que derivó en la destrucción y consecuente daño patrimonial.
(iii) La Sala, al resolver el recurso de apelación, concluyó que no le asistía razón a los apelantes y que el acto acusado no había incurrido en falsa motivación, puesto que estaba plenamente demostrado que el señor Juan Carlos Gómez Arias, como encargado de la liquidación de la ESE José Prudencio Padilla, contribuyó a la producción del daño patrimonial causado al Estado por la pérdida de los insumos médico quirúrgicos de propiedad de la ESE, cuyo valor ascendía a $796.642.930, ya que actuó de manera negligente e imprudente al no verificar que fueran incluidos en los bienes muebles objeto de la venta a CISA ni como un asunto a finiquitar dentro de las cláusulas del Contrato de Fiducia Mercantil número 3-1-0373 suscrito con la Fiduprevisora S.A., “(…) activos que en cualquier Radicado: 63001-23-33-000-2017-00083-01 Actor: Juan Carlos Gómez Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 caso no podían ser entregados vía “puerta cerrada” a CISA por parte de la Fiduprevisora S.A., sin antes cobrarse el precio con el que fueron valorizados”.
(iv) En mi criterio, la sentencia de la cual me aparto fundamentó la decisión en la teoría de equivalencia de condiciones y no en la de causalidad eficiente o adecuada para acreditar el nexo causal1, esta última que ha sido acogida por la jurisprudencia para atribuir la responsabilidad. Como la Sala lo ha señalado, para que pueda predicarse la responsabilidad fiscal deben estar reunidos la totalidad de los elementos que la componen, esto es, -) una conducta dolosa o gravemente culposa, -) un daño patrimonial causado al Estado, y -) el nexo causal entre dichos elementos y que la causa eficiente del detrimento patrimonial hubiese sido producto de la acción u omisión directa o indirecta de un agente que realiza gestión fiscal.
El elemento de la responsabilidad fiscal relativo al nexo causal implica que, para atribuirle responsabilidad a una persona, es necesario que entre la conducta y el daño exista una relación de causalidad, es decir, una relación necesaria y eficiente entre la conducta imputada y el daño ocasionado2, de tal modo que el hecho alegado sea el que realmente ha generado el daño. En Colombia, para analizar la existencia del nexo causal, la doctrina y la jurisprudencia han propuesto diferentes teorías, entre las cuales se encuentran la de equivalencia de condiciones y la de causalidad adecuada, ésta última acogida por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de 1 Al respecto puede verse: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de julio de 2020. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 25 000 23 41 000 2013 02729 01. 2 Al respecto puede verse: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de julio de 2020. C.P. Oswaldo Giraldo López.
Expediente radicación nro. 25 000 23 41 000 2013 02729 01. Radicado: 63001-23-33-000-2017-00083-01 Actor: Juan Carlos Gómez Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Estado para resolver los asuntos relativos a la responsabilidad extracontractual civil y del Estado, respectivamente.
La teoría de equivalencia de condiciones señala que todas las causas que contribuyen en la producción de un daño se consideran jurídicamente causantes del mismo, es decir, que todas las situaciones que anteceden a un resultado tienen la misma incidencia en su producción y, en consecuencia, todas son jurídicamente relevantes. Dicha teoría fue reemplazada por la de causalidad adecuada, que apunta a que será el hecho eficiente y determinante para la producción del daño el que habrá de tenerse en cuenta para imputar la responsabilidad, esto es, el que resulte idóneo para su configuración3.
En ese sentido, estimo que las pretensiones de la parte actora debían prosperar, puesto que no puede perderse de vista que el detrimento que se encontró acreditado provino del vencimiento de unos insumos médico- quirúrgicos, los cuales sufren deterioro por el paso del tiempo, y no se probó que se hubiesen vencido mientras el actor fungió como liquidador de la ESE José Prudencio Padilla.
En efecto, acorde con las pruebas obrantes en el expediente, se acreditó que el proceso liquidatorio de la ESE José Prudencio Padilla finalizó el 30 de mayo de 2008, según acta final suscrita por el liquidador señor Juan Carlos Gómez Arias y el Ministro de la Protección Social, y hasta el 17 de octubre de 2010, cuando ya se había finalizado la liquidación, el Invima conceptuó que los respectivos medicamentos no eran aptos para ser usados en especificaciones de origen humano. 3 Al respecto puede verse: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de julio de 2020. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 25 000 23 41 000 2013 02729 01. Radicado: 63001-23-33-000-2017-00083-01 Actor: Juan Carlos Gómez Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Por consiguiente, debe tenerse en cuenta que los insumos quirúrgicos se deterioraron, de acuerdo con lo probado, después de culminada la liquidación de la ESE; ello porque suscribió el contrato el 30 de mayo de 2008 y el INVIMA acreditó su deterioro en el año 2010, fecha en la cual, tanto CISA como FIDUPREVISORA ya conocían de su existencia, incluso desde el mes de noviembre de 2008.
Entonces, si bien es cierto que el origen del problema está en la ausencia de claridad en los bienes que fueron entregados, lo que permite establecer que el demandante se encuentra en la cadena de infortunios, también lo es que su conducta no fue la determinante en el daño, y que la teoría de la causalidad en Colombia no se rige por la equivalencia de las condiciones, que le hubiere dado lugar a la responsabilidad.
En consecuencia, es claro que, para atribuir responsabilidad fiscal al hoy fallecido demandante, debía estar demostrado que hubiera desplegado una conducta inequívoca y que ello constituyera la causa idónea y eficiente en la producción del daño, lo que aquí no ocurrió, razones por las cuales no había lugar a declararlo fiscalmente responsable.
En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente salvamento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.