Demandante: Ayda Lucy Cuesvas Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Radicación: 11001-03-15-000-2022-03442-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03442-00 Demandante: AYDA LUCY CUESVAS MUÑOZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES TEMA: Tutela contra providencia judicial – improcedencia – falta de subsidiariedad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada la señora Ayda Lucy Cuesvas Muñoz contra el Tribunal Administrativo de Nariño, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y la Administradora Colombiana de Pensiones, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Mediante escrito presentado el 28 de junio de 2022, al buzón destinado para la recepción de tutelas de la Rama Judicial y remitido al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado ese mismo día, la señora Ayda Lucy Cuesvas Muñoz, en nombre propio, presentó acción de tutela con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana.

Demandante: Ayda Lucy Cuesvas Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Radicación: 11001-03-15-000-2022-03442-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de las providencias de 23 de febrero y 16 de marzo de 2021, del Tribunal Administrativo del Nariño, a través de las cuales se decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos en los que se reconoció la pensión de jubilación al fallecido señor Milton Edilson Ruano Castrillón y la pensión de sobrevivientes a la actora, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad con radicado N.º 52001-23-33-000-2019-00383-00. 1.2.

Pretensiones La parte accionante presentó la siguiente: “PRIMERO: Que mientras curse el PROCESO: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMEINTO DE DERECHO, proceso asignado al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO SALA 04, bajo la RADICACION NUMERO: 52-001- 23-33-000-2019–00383-00 y mientras se decida a que entidad le corresponde pagar a mi favor la pensión de sobrevivientes, solicito transitoriamente se ordene a quien considere su despacho; sea UGP, COLPENSIONES o incluso el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO SALA 04, a través de su respuesta inmediata a los recursos de ley interpuestos, se continúe pagando en mi favor la mesada pensional que me corresponde; teniendo de presente que entre la UGPP y COLPENSIONES, en su momento oportuno dependiendo de la sentencia que profiera el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO SALA 04, podrán repetir entre el uno y el otro, ya que los dineros existen.” (Sic a toda la cita) 1.3.

Hechos De lo informado por la parte actora y lo aportado con su escrito inicial, se resalta lo siguiente: 1.3.1. Que entre la señora Ayda Lucy Cuesvas Muñoz y el señor Milton Edilson Ruano Castrillón existió una unión marital de hecho desde el 10 de julio de 1992 hasta el 1° de noviembre de 2019. 1.3.2. El señor Milton Edilson Ruano Castrillón laboró en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario desde el 17 de noviembre de 1987 hasta el 1° de noviembre de 2019. 1.3.3.

A través de la Resolución N.º RDP 32103 de 22 de octubre de 2014, la Unidad Administrativa Especial de Administración Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, reconoció a favor del señor Ruano Castrillón una pensión de vejez. 1.3.4. Tras el fallecimiento de su compañero permanente acaecido el 1° de noviembre de 2019, la señora Ayda Lucy Cuesvas Muñoz solicitó a la UGPP el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes.

Demandante: Ayda Lucy Cuesvas Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Radicación: 11001-03-15-000-2022-03442-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.3.5.

La petición anterior fue resuelta favorablemente y mediane la Resolución N.º RDP 012140 de 21 de mayo de 2020, la entidad le concedió la respectiva prestación. 1.3.6. El 17 de julio de 2019, la UGPP interpuso demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, con la finalidad de anular la Resolución N.º RDP 32103 de 22 de octubre de 2014, pues consideró que el causante no cumplía con los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición contemplado en la Ley 32 de 19861, igualmente, solicitó la suspensión provisional de dicho acto administrativo.

Adicionalmente, señaló que el señor Ruano Castrillón realizó cotizaciones a la Administradora Colombiana de Pensiones, por lo que, en caso de que fuera procedente algún reconocimiento pensional distinto del contemplado en el referido régimen de transición, este debía correr a cargo de esa entidad. 1.3.7. En escrito de 26 de enero de 2021, la entidad reformó la demanda, incluyendo la solicitud de nulidad y suspensión provisional de la Resolución N.º RDP 012140 de 21 de mayo de 2020, por los mismos motivos. 1.3.7.

Recibido el proceso por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto de 23 de febrero de 2021, ordenó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución N.º RDP 32103 del 22 de octubre de 2014. 1.3.8. Para sustentar la medida cautelar, el Tribunal Administrativo de Nariño consideró que: “…conforme a las consideraciones referidas, se encuentra que el señor Milton Edilson Ruano Castrillón no es beneficiario del régimen pensional previsto en la Ley 32 de 1986, toda vez que no acreditó los requisitos del régimen de transición del artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, como quiera que para el 1º de abril de 1994, no acreditó 40 años de edad o 15 años de servicio, conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.” Lo que, a su juicio, implicó que la pensión estuviera reconocida en contraposición al ordenamiento jurídico. 1.3.9.

Mediante providencia de 16 de marzo de 2021, notificada por estado del 18 de marzo siguiente, el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió suspender provisionalmente los efectos de la Resolución N.º RDP 012140 de 21 de mayo de 2020, teniendo en cuenta que, al decretarse la suspensión provisional del acto administrativo que reconoció la pensión al causante, no podía subsistir el pago por una pensión de sustitución. 1 A través de la cual se reguló todo lo relativo al régimen prestacional del personal de custodia y vigilancia penitenciaria.

Demandante: Ayda Lucy Cuesvas Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Radicación: 11001-03-15-000-2022-03442-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.3.10.

Señaló que, si bien se interpuso el recurso de apelación respectivo, este aún se encuentra en trámite. 1.4. Fundamentos de la solicitud En su argumentación, la actora manifestó que con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño se le ha impedido mantener una vida digna, por cuanto era el único ingreso que percibía en tanto que, en vida, el señor Milton Edilson Ruano Castrillón, se encargaba de sus necesidades, teniendo en cuenta que ella no cuenta título profesional alguno y tiene 57 años lo que, a su juicio, le imposibilita encontrar trabajo para solventar sus gastos.

Resalta que las posibles irregularidades o inconvenientes existentes en el reconocimiento pensional de su compañero permanente no le pueden afectar pues es una tercera de buena fe y que, en todo caso, al margen de la discusión sobre la modalidad en que debe reconocerse la prestación, lo cierto es que los aportes dirigidos a obtener una pensión sí fueron realizados por el señor Ruano Castrillón. 1.5.

Trámite de la acción de tutela Con auto de 30 de junio de 2022, el magistrado ponente de esta decisión admitió la tutela y ordenó notificar y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, al director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, al director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y al presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones, como autoridades demandadas en este trámite. 1.6.

Contestaciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. UGPP La entidad compareció al proceso y, luego de hacer un recuento de las actuaciones dentro del proceso ordinario, señaló que de su parte se ha limitado a cumplir con la orden de suspensión provisional de los actos administrativos en litigio.

Adicionalmente, luego de hacer un recuento sobre las generalidades de la procedencia de la tutela frente al reconocimiento de prestaciones sociales, señaló que en el presente asunto no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable y no se justificó con suficiencia los motivos por los cuales el juez constitucional debe ordenar que se Demandante: Ayda Lucy Cuesvas Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Radicación: 11001-03-15-000-2022-03442-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 desconozca la orden emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por lo que se solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de tutela. 1.6.2.

Tribunal Administrativo de Nariño El magistrado ponente de las decisiones cuestionadas señaló que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se ha respetado el debido proceso y las demás garantías constitucionales a la actora. Resaltó que la tutela se torna improcedente en tanto que, como lo reconoce la misma accionante, contra los autos que ordenaron la suspensión provisional de los actos administrativos se encuentra pendiente de resolverse el respectivo recurso de apelación, por lo que es claro que la actora cuenta con otro medio de defensa.

Concluyó que, así las cosas, la solicitud de tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad que permitan su estudio de fondo. 1.6.3. Administradora Colombiana de Pensiones La entidad manifestó que ante sus oficinas la actora solicitó un reconocimiento pensional; no obstante, este resultó incompatible con la prestación que ya venía devengando por cuenta de la UGPP, por lo que lo pretendido en este proceso escapa de su competencia. A su vez, señaló que, la controversia sobre la pensión de la actora debe ser resuelta por el juez natural y no mediante la acción de tutela y que, en todo caso, lo perseguido en la solicitud de amparo afecta el patrimonio público el cual es un derecho colectivo y no puede ser discutido en este escenario.

Concluyó que la acción de tutela debe ser declarada improcedente por no cumplir con los requisitos del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 1.6.4. El director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, pese a haber sido notificado en debida forma, guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por la señora Ayda Lucy Cuesvas Muñoz contra el Tribunal Administrativo de Nariño, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y la Administradora Colombiana de Pensiones, de conformidad con los Decretos 2591 de Demandante: Ayda Lucy Cuesvas Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Radicación: 11001-03-15-000-2022-03442-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta una vulneración a los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana de la actora, con ocasión de las providencias de 23 de febrero y 16 de marzo de 2021, proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño, con las cuales suspendió provisionalmente los actos administrativos en los que se reconoció una pensión de vejez y una sustitución pensional.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) la naturaleza de la acción de tutela; (ii) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (iii) análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superarse; (iv) el caso en concreto. 2.3. Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.

La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable2. 2.4.

La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4. 2 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 3 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. Demandante: Ayda Lucy Cuesvas Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Radicación: 11001-03-15-000-2022-03442-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5.

Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20146, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. 2.4.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana.

De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto se evidencia una tensión o contradicción entre la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, en tanto que, a su juicio, la providencia acusada le genera un perjuicio en tanto que no cuenta con otros ingresos distintos de la pensión de sobreviviente cuyo pago fue suspendido. 2.4.2.

Subsidiariedad Respecto al agotamiento de todos los medios de defensa judicial, la Sala evidencia que no es posible agotar el estudio de fondo de la presente tutela, como pasa a explicarse. Contra las providencias que resuelven una medida cautelar, como en este caso, es procedente el recurso de apelación de acuerdo con lo estipulado en el numeral 5 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 5 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. 6 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Ayda Lucy Cuesvas Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Radicación: 11001-03-15-000-2022-03442-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Al respecto, se advierte en el escrito inicial que la actora manifestó haber hecho uso de la alzada, lo cual que fue confirmado por la autoridad accionada en su contestación y puede comprobarse con la consulta del proceso en el sistema SAMAI, aplicativo del que se resalta que actualmente el proceso se encuentra en curso en la Sección Segunda de esta Corporación. Siendo así, se tiene que, actualmente, el recurso interpuesto por la actora es objeto de estudio por el juez natural de la causa, haciendo imposible que la Sala emita un pronunciamiento de fondo, en tanto que no solo estaría invadiendo la órbita la autoridad competente para resolver la controversia, sino que, además, podría verse afectada la seguridad jurídica ante el riesgo de proferirse una decisión de amparo constitucional que sea contraria a la que determine el a quem del medio de control.

Igualmente, con lo allegado al plenario, no se acreditó alguna circunstancia que conlleve a que se emita una orden de carácter transitorio, esto por cuanto, aunque la accionante manifestó tener 57 años y no contar con estudios profesionales, lo cierto es que esto no implica que se encuentre ante una amenaza inminente, impostergable, cierta y grave, máxime si se tiene en cuenta que los medios de subsistencia a los que pueden acudir los particulares no dependen de manera exclusiva del hecho de tener un título profesional.

A lo anterior, hay que añadir que la medida cautelar fue decretada desde el 16 de marzo de 2021, por lo que es evidente que la actora ha logrado prodigarse los medios para su congrua subsistencia durante más de un año. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Ayda Lucy Cuesvas Muñoz, por no superar el requisito de la subsidiariedad.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Demandante: Ayda Lucy Cuesvas Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Radicación: 11001-03-15-000-2022-03442-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.