Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Rosa Inés Pérez Pérez Temas: Reliquidación pensión gracia, no procede por el retiro definitivo del servicio, principio de buena fe SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 15 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, por intermedio de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en modalidad de lesividad en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 02063 del 20 de febrero de 2002, por medio de la cual se 2 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP reliquidó la pensión de jubilación gracia por retiro definitivo del servicio a favor de la señora Rosa Inés Pérez Pérez.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a devolver todas y cada una de las sumas recibidas por concepto de reconocimiento de la pensión gracia de forma retroactiva e indexada; y se le condene en costas. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad demandante señaló los siguientes: i) La señora Rosa Inés Pérez Pérez nació el día 28 de octubre de 1934. ii) Solicitó el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, para lo cual aportó certificados de tiempo de servicios y factores salariales que acreditaban que se había desempeñado como docente en los siguientes periodos: desde el 21 de enero de 1954 al 30 de enero de 1967, del 20 de marzo de 1967 al 14 de enero de 1968 y del 6 de febrero de 1968 al 30 de noviembre de 1999.

El último cargo que desempeñó fue el de docente del Plantel Educativo Sergio Camargo del municipio de Iza, Boyacá. iii) A partir del 1° de diciembre de 1999, y por medio del Decreto 1648 de 1999, fue retirada del servicio. iv) Mediante la Resolución 33184 del 27 de diciembre de 2000, la extinta Caja Nacional de Previsión, en adelante Cajanal, le reconoció una pensión gracia efectiva a partir del 28 de octubre de 1984, pero con efectos fiscales desde el 31 de marzo de 1997 teniendo en cuenta la prescripción trienal.

La anterior decisión fue objeto de recurso de reposición y confirmada en todas sus partes. 3 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP v) El 20 de febrero de 2002, mediante la Resolución 02063, Cajanal reliquidó la pensión de jubilación gracia por retiro definitivo del servicio elevando la cuantía de esta a la suma de $1´478.607,77, efectiva a partir del 1° de diciembre de 1999. vi) El 28 de abril de 2004, por medio del fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá se decidió tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, reconocimiento de una pensión justa y vida digna de un grupo de personas, incluida la accionada, presuntamente vulnerados por parte de Cajanal, además, ordenó que en el término de 30 días dicha entidad debía reliquidar la pensión de los accionantes, incluyendo todos los factores salariales sin prescripción, junto con la respectiva indexación y la retroactividad de la reliquidación. vii) En consecuencia, por medio de la Resolución 31042 del 5 de octubre de 2005, Cajanal dio cumplimiento al fallo de tutela y reliquidó la pensión gracia de la señora Rosa Inés Pérez Pérez, elevando la cuantía a la suma de $28.300,63, efectiva a partir del 28 de octubre de 1984, pero con efectos fiscales desde el 31 de marzo de 1997 teniendo en cuenta la prescripción trienal. viii) Revisado el aplicativo de nómina de pensionados la señora Pérez Pérez se encuentra activa para el mes de julio de 2014, con la Resolución 02063 del 20 de febrero de 2002. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 18, 48, 121 y 128 de la Constitución Política; y 3 del Decreto 309 de 1958. Asimismo, las Leyes 114 de 1913, 24 de 1947 (que adiciona el artículo 29 de la ley 6 de 1945), y 4 de 1966; el Decreto 1743 de 1966; y el Acto Legislativo 01 de 2005. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la entidad demandante expuso los siguientes argumentos: 4 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP i) Con la expedición del acto administrativo que reliquidó la pensión gracia de la señora Rosa Inés Pérez Pérez, se transgredió el principio de legalidad al concederse un derecho del cual no es beneficiaria, observándose un claro irrespeto al interés general. ii) Además, el artículo 128 de la Constitución Política fue desconocido en la reliquidación de la pensión de la señora Pérez, pues esta se hizo por retiro definitivo del servicio, cuando debía hacerse con los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional, por lo cual se estaría recibiendo doble asignación por cuenta del tesoro público. iii) Así las cosas, el acto acusado vulneró las normas que regulan la forma de liquidación y pago de la pensión gracia, que debe hacerse sobre el 75% del promedio de lo devengado el último año de servicios, es decir, el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus de pensionado.

En consecuencia, no es viable la reliquidación de la pensión gracia a la fecha del retiro, sin importar que el docente siga vinculado al Estado, pues lo necesario para adquirir este beneficio es cumplir con los requisitos establecidos en la Ley. 1.2. Contestación de la demanda El apoderado de la señora Rosa Inés Pérez Pérez se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 i) No le asiste ninguna obligación a la demandada a restituir dineros que ha recibido de buena fe, pues esta se presume.

Dicho principio, además, implica que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación, de manera que estos puedan confiar en la administración y a su vez ésta puede confiar en ellos. 1 Folios 165 al 172. 5 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP ii) La Resolución 02063 del 20 de febrero de 2002 no incurrió en irregularidad alguna, en el entendido de que la posición jurídica que al respecto existía por parte del Consejo de Estado era favorable, es decir, que el reconocimiento estuvo ajustado a derecho y conforme al ordenamiento jurídico.

Por tanto, el acto administrativo demandado esta cobijado por los principios de legalidad y de confianza legítima. Propuso las excepciones de cobro de lo no debido, presunción de legalidad del acto demandado y prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia escrita proferida el 15 de julio de 2020,2 negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) La reliquidación de la pensión gracia de la demandada se realizó conforme a la normatividad vigente y acogiendo una de las tesis sostenida por el Consejo de Estado, pues uno de sus criterios daba cuenta de la posibilidad de reliquidar esa prestación teniendo en cuenta el promedio de salario percibido durante el último año anterior a la fecha de retiro del servicio, tal como lo hizo en su momento Cajanal por medio de la Resolución 02063 del 20 de febrero de 2002, razón por la cual dicha reliquidación resulta ajustada a derecho en cuanto no trasgrede ningún principio y la misma hace tránsito a cosa juzgada. ii) En efecto, el criterio imperante a partir del año 2005 y aplicado en la actualidad, da cuenta de que la reliquidación de la pensión gracia debe realizarse con lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus.

Sin embargo, pretender aplicar criterios jurisprudenciales expedidos con posterioridad a la fecha en que esta reliquidación fue ordenada, tal como lo intenta la parte accionante, afectaría el principio de la seguridad jurídica que garantiza los derechos 2 Expediente hibrido, sentencia digital. Con ponencia del magistrado Luís Ernesto Arciniegas Triana. 6 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP fundamentales y la dignidad humana ante posibles atropellos que puedan sufrir, incluso hasta por las mismas autoridades judiciales. iii) Para el caso en estudio, las normas que regulan la pensión gracia y que fueron tenidas en cuenta en el año 2002 permitían inferir que esta podía reliquidarse con lo devengado en el año anterior al retiro del servicio.

No obstante, con el tiempo y ante diferentes interpretaciones el Consejo de Estado llegó a la conclusión de que su liquidación obedece únicamente al momento de adquisición del estatus pensional. Pese a lo anterior, la existencia de criterios disímiles para la fecha en que se profirió la decisión aquí atacada en nulidad no permite afirmar «que como el aplicado a la demandante no se acompasa con el criterio actual y acogido a partir del año 2005 por el Consejo de Estado, la decisión es ilegal, pues la Resolución 02063 del 20 de febrero de 2002, reliquidó la pensión atendiendo la normatividad y el precedente jurisprudencial vigente a ese momento». iv) Adicionalmente, se trata de una pensión gracia de jubilación reconocida hace más de 30 años y reliquidada hace más de 15, a una docente que en la actualidad cuenta con 85 años de edad, a quien sería inconstitucional desmejorar sus condiciones de vida, máxime cuando las sumas de dinero que ha venido percibiendo han sido bajo el precepto de la buena fe. v) No sería constitucional la disminución de la mesada pensional de la demandada, pues ello podría afectar su dignidad humana, la subsistencia en condiciones dignas, la salud, el mínimo vital entre otros, desconociendo con ello la especial protección que le asiste, máxime cuando los parámetros legales y jurisprudenciales vigentes al momento de expedición de los actos administrativos demandados avalaban la reliquidación de su mesada pensional al retiro del servicio. vi) En suma, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la entidad demandante. 7 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP 1.4.

El recurso de apelación El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en que en los siguientes argumentos:3 i) El Tribunal comete una equivocación respecto de la interpretación de la norma aplicable al caso, pues no es cierto que el Consejo de Estado empezó a adoptar posturas respecto a no reliquidar la pensión gracia con factores salariales anteriores al año de la adquisición del estatus pensional hasta el año 2005 ii) Tal como lo admite el a quo, jurídicamente no es viable la reliquidación de la pensión gracia al último año de servicios laborados, pues esta dádiva, al ser de orden legal, debe cumplir con su propio marco normativo y guardar coherencia con este, de manera que deberá liquidarse sobre factores salariales devengados al momento de la adquisición del estatus pensional, pues ésta se adquiere de manera definitiva desde el primer momento en que es reconocida, sin dar lugar a la demostración del retiro.

Así pues, cuando el Decreto 1743 de 1966 se refiere al «último año de servicios» para la pensión gracia se entenderá como al año anterior a la adquisición del estatus pensional, es decir, al del cumplimiento de los 20 años de servicio docente en entidades de orden territorial y tras haber cumplido los 50 años de edad, tal como dice la Ley 114 de 1913 y como lo ha expresado el Consejo de Estado en su precedente judicial. iii) En virtud de lo anterior, es menester reconsiderar la posición del juez en primera instancia y, consecuentemente, decretar que la resolución demandada es contraria a las normas aplicables a la pensión gracia, así como del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, pues otorgó una reliquidación no aplicable a dicha dádiva, así como también incurrió en error aritmético al tomar como año anterior a la consolidación del estatus, el que precedió a la fecha de retiro. iv) Además, también habrá lugar al decreto del restablecimiento del derecho 3 Expediente hibrido. 8 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP por cuanto la demandada obró de mala fe ante la administración, toda vez que, «el monto de la acreencia laboral se obtuvo con actos que indujeron en error al juez que otorga el derecho, pues era de su conocimiento que no le eran aplicables nuevas reliquidaciones». v) Finalmente, se debió condenar en costas a la parte accionante, teniendo en cuenta que no hacerse contribuiría aún más al detrimento patrimonial del financiamiento del sistema pensional, toda vez que estos dineros por ley son para el financiamiento de las pensiones de los afiliados al Régimen de Prima Media. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandada La señora Rosa Inés Pérez Pérez insistió en las consideraciones expuestas en la contestación de la demanda y solicitó que se confirme la sentencia de primer grado.4 1.5.2. La demandante La UGPP, por conducto de apoderado, descorrió el término para alegar y reiteró los argumentos invocados en el recurso de apelación.5 1.6.

El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 4 Índice 14 de la Plataforma Samai. 5 Índice 15 de la Plataforma Samai. 6 Folio 311. 9 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP 2.1.

El problema jurídico La Sala debe establecer si a la demandada le asistía derecho al reajuste de su pensión gracia con ocasión del retiro definitivo del servicio o, por el contrario, dicha prestación se debe liquidar con base en lo devengado durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional. 2.2. Marco normativo 2.2.1.

De la pensión gracia El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra 7 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.

(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.

(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 11 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 12 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 13 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 14 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP 2.2.2.

El principio de buena fe en la devolución de prestaciones periódicas De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas». En relación con el contenido del principio de buena fe, «[l]a jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus)’.

Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».19 En esos términos, el constituyente de 1991 dispuso que el principio de buena fe comportaría un patrón rector de las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas.

Adicionalmente, la Carta Política establece que dicho principio se presume en las diligencias que los primeros adelanten ante las segundas; así pues, bajo la idea de esa presunción, quien pretende desvirtuarla debe asumir la carga probatoria que permita demostrar la trasgresión de dicho principio.20 Por su parte, el artículo 164, literal c), del CPACA, establece que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, siempre que se dirija contra actos que reconozcan prestaciones periódicas, «Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 19 Corte Constitucional, sentencia C-1194 del 3 de diciembre de 2008, M.P., Rodrigo Escobar Gil. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2020, expediente 41001-23-33-000-2012-00237-02 (4076-18), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. 16 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP En ese escenario, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho».21 Asimismo, la Sección a señalado que: « la posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.

De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe».22 Por consiguiente, para que proceda el reintegro de prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe se debe probar por parte de la administración que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que se utilizaron documentos falsos dentro de la actuación administrativa, y que ello conllevó al reconocimiento de un derecho pensional.

En suma, se deberá verificar a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, si la actitud del demandado en sede gubernativa o para los efectos de la 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2020, expediente 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14), M.P., César Palomino Cortés. 22 sentencias del 17 de noviembre de 2016, exp. 2677 -15, y del 29 de junio de 2017, exp. 4321 - 2016. 17 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP consecución del derecho, se aparta de los postulados del principio de la buena fe, y si son determinantes en el resultado final de la actuación. 2.3.

Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: i) La señora Rosa Inés Pérez Pérez nació el 28 de octubre de 1934.23 ii) En febrero de 2000, la demandada solicito a Cajanal el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Para lo anterior, fueron aportados los certificados de servicio y factores salariales que acreditaban su desempeño como docente entre octubre de 1983 y octubre de 1984.24 iii) El 27 de diciembre de 2000, por medio de la Resolución 33184, Cajanal reconoció la pensión gracia a favor de la señora Rosa Inés Pérez Pérez en cuantía de $28.300,63 pesos, efectiva a partir del 28 de octubre de 1984, pero con efectos fiscales a partir del 31 de marzo de 1997 como consecuencia de la prescripción trienal.25 iv) El 20 de febrero de 2002, mediante la Resolución 02063, Cajanal reliquidó la pensión de jubilación gracia por retiro definitivo del servicio, elevando la cuantía de la prestación a la suma de $1´478.603,77, efectiva a partir del 1° de diciembre de 1999.26 Como fundamento de la decisión se expuso lo siguiente: Que el (a) peticionario (a) fue retirado (a) del servicio mediante DECRETO No. 1648/1999 a partir del 01 de diciembre de 1999.

Que de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985 aplicando el 75% sobre el salario promedio de 12 meses se determina la cuantía de la pensión así: 23 Folio 37. 24 Folios 35 al 40. 25 Folios 53 y 54. 26 Folios 68 y 69. 18 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP Factores valores Asignación básica – 1998 Asignación básica – 1999 Prima de navidad – 1998 Prima de navidad – 1999 Prima de vacaciones – 1999 Prima de alimentación – 1999 Prima de grado – 1998 Prima de grado – 1999 Sobresueldo de dirección – 199 Decenio – 1998 Decenio – 1999 Total: 23.657.660,28 Pensión: 1.971.471,69 x 75% = 1.479.603,77 Efectiva a partir del 1° de diciembre de 1999 son disposiciones aplicables: Ley 114/13 arts. 1, 3, 4.

Leyes 33 y 62 de 1985. Decreto 01/84. v) El 28 de abril de 2004, el Juzgado Primero (1º) Penal del Circuito de Bogotá, mediante fallo de tutela amparó los derechos fundamentales de la demandada y de un grupo de ciudadanos que accedieron al medio de amparo para solicitar la inclusión de todos los factores salariales «como lo dispone la Ley 4 de 1966 y el Decreto 546 de 1971» en la liquidación de sus pensiones (sin especificar si eran ordinarias vejez o gracia).

La orden fue del siguiente tenor:27 SEGUNDO: ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social, que en el término de treinta (30) días, contados a partir de la notificación de este fallo, proceda si ya no lo hubiere hecho, a reliquidar en forma definitiva, la pensión de los accionantes […] conforme a lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el articulo 4 de la Ley 4 de 1966, incluyendo todos los factores salariales sin prescripción, junto con la respectiva indexación y la retroactividad de la reliquidación; enviando a este Despacho copia del acto mediante el cual se dio cumplimiento a esta decisión. vi) El 5 de octubre de 2005, con la Resolución 31042, Cajanal, en cumplimiento del fallo de tutela anterior, efectuó una nueva reliquidación, a partir del 28 de octubre de 1984 pero con efectos fiscales desde del 31 de marzo de 1997 por prescripción trienal, con el 75% de todos los factores devengados 27 Folios 89 al 99. 19 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP durante la anualidad previa a la adquisición del estatus pensional (asignación básica, sobresueldo de dirección y primas de grado, alimentación y navidad percibidas entre 1983 y 1984), elevando la cuantía a $28.300,63 pesos.28 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala Contra la sentencia del 15 de julio de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las pretensiones de la demanda, se formuló el recurso de apelación objeto de análisis para insistir en que a la demandada no le asiste derecho a que su pensión gracia fuera reliquidada al retiro definitivo del servicio, pues aquella fue reconocida con base en los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada, tal como lo exigen las normas aplicables al asunto. 2.4.1.

Así las cosas, de las pruebas aportadas al expediente se advierte que la demandada prestó servicios como docente oficial del 21 de enero de 1945 al 30 de noviembre de 1999; y que por acreditar los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 para ser beneficiaria de la pensión gracia Cajanal le otorgó la mentada prestación a través de la Resolución 33184 de 27 de diciembre de 2000, a partir del 28 de octubre de 1984 (fecha de adquisición del estatus pensional) pero con efectos fiscales a partir del 31 de marzo de 1997 por prescripción trienal, con el 75% del salario promedio devengado entre octubre de 1983 y octubre de 1984 (asignación básica, sobresueldo, y primas de navidad, grado y alimentación).

Posteriormente, Cajanal profirió la Resolución 02063 del 20 de febrero de 2002 (acto demandado), a través de la cual reliquidó la referida pensión gracia por retiro definitivo del servicio teniendo en cuenta la totalidad de factores devengados por la maestra entre 1998 y 1999, último año en que prestó servicios antes de su retiro definitivo, en aplicación de las Leyes 114 de 1913; 33 y 62 de 1985; y la Resolución 31042 del 5 de octubre de 2005, que en cumplimiento del fallo de 28 Folios 100 al 104. 20 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP tutela del 28 de abril de 2004, proferido por el Juzgado Primero (1º) Penal del Circuito de Bogotá, efectuó una nueva reliquidación, a partir del 28 de octubre de 1984 pero con efectos fiscales desde del 31 de marzo de 1997 por prescripción trienal, con el 75% de todos los factores devengados durante la anualidad previa a la adquisición del estatus pensional (asignación básica, sobresueldo de dirección y primas de grado, alimentación y navidad devengadas entre 1983 y 1984), elevando la cuantía a $28.300,63 pesos.

La revisión de los mentados actos administrativos permite concluir que Cajanal, con la Resolución 02063 del 20 de febrero de 2002, reliquidó la pensión gracia de la accionada con los emolumentos devengados durante el último año de servicio (1998 y 1999), sin tener en cuenta que al tratarse de una pensión especial su liquidación estaba sujeta a las disposiciones que la reglamentaban, tales como la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de 1966.

En ese orden, tal como lo indicó la parte demandante en el recurso de apelación resulta improcedente la reliquidación de la pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el año previo al retiro del servicio. Es del caso precisar que si bien al entrar en vigor la Ley 33 de 1985 pudieron existir criterios encontrados en cuanto a si era ese el período a incluir para el respectivo cálculo (año anterior al retiro definitivo del servicio) o el año anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, desde 1994 fue decantado por esta Corporación ese aspecto, de lo que se colige que a partir de esa anualidad se consolidó un criterio uniforme y pacífico, sin que sea dable, como lo sugiere el a quo, alegar desconocimiento de la confianza legítima y mucho menos la inmutabilidad de la decisión por efecto del principio de cosa juzgada para salvaguardar la legalidad del acto enjuiciado. 21 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP La Subsección B de esta Sección ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el punto objeto de debate en los siguientes términos:29 La jurisprudencia del Consejo de Estado, ha sido reiterativa en afirmar que la pensión gracia, por tratarse de un régimen especial, se debe liquidar con el equivalente del 75% del promedio de todos los factores devengados durante el año de servicio anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional […]30 Igualmente, la jurisprudencia de la misma corporación ha considerado que es razonable la improcedencia de la reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, pues el derecho a la pensión gracia se perfecciona con el cumplimiento de todos los requisitos que estableció el legislador y constituye un derecho que disfruta el docente aún encontrándose en actividad, se encuentra sujeta a los ajustes anuales de ley y por las mismas razones, ha fijado el criterio en el sentido de la procedencia de la reliquidación con todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho pensional.31 Así las cosas, entonces, una vez se adquiere el estatus pensional en el caso de la pensión gracia, esta se empieza a devengar, se ajusta anualmente conforme a los reajustes de ley y se percibe simultáneamente con los salarios, si el docente permanece en actividad.

En cambio, la pensión ordinaria de jubilación sólo empieza a disfrutarse una vez se produce el retiro del servicio. Esta diferencia explica que sobre la pensión ordinaria sí proceda la reliquidación a la fecha del retiro del trabajador incluyendo los factores percibidos en el año anterior al retiro del servicio, no así la pensión gracia. […] En las condiciones descritas no resulta de recibo […] la aplicación en este caso del principio de favorabilidad, pues no existe duda en la aplicación, ni interpretación de las fuentes formales de derecho y la condición más beneficiosa reconocido en el artículo 53 de Constitución Política, no se puede aplicar caprichosamente.

Adicionalmente, la prestación en los términos de la referida resolución por contravenir las normas especiales que consagran la pensión gracia en la jurisprudencia consolidada, no puede crear un derecho adquirido. En ese orden, la pensión gracia debe regirse por sus propias normas, por lo tanto, desde su consagración, se previó que debe ser liquidada sobre los factores devengados en el año precedente a la adquisición del estatus pensional, lo anterior por cuanto dicha pensión se adquiere desde el cumplimiento de los 29 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 19 de octubre de 2017, radicación 25000-23-42-000-2014-00890-01 (4284-15), C. P. César Palomino Cortés. 30 Radicación número: 25000-23-25-000-2003-04682-01(5408-05).

Providencia del 19 de enero de 2006. 66001-23-33-000-2012-00160-02(0633-14) sentencia de 14 de abril de 2016 31 Rad. No.: 66001-23-33-000-2012-00160-02(0633-14) sentencia de 14 de abril de 2016. M.p. William Hernández Gómez. 22 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP requisitos especiales y se consolida en ese momento, de suerte que no se puedan tener en cuenta posteriormente otros factores para su liquidación. Así pues, deviene la nulidad del acto demandado. 2.4.2.

Ahora, para resolver el problema jurídico en relación a la devolución de los dineros pagados con ocasión de la reliquidación de la pensión gracia que devenga la accionada sin asistirle derecho, es pertinente poner de presente que por regla general, al declarar la nulidad de un acto de carácter particular y concreto, las cosas deben volver al estado en el que se encontraban antes de que este naciera a la vida jurídica.

Sin embargo, en aquellas demandas donde se pretenda la nulidad de un acto que reconoció una prestación periódica, como es el caso de la pensión gracia, y como restablecimiento se peticione la devolución de las sumas de dinero pagadas y no debidas, dicho precepto no puede aplicarse de forma absoluta, pues el numeral 1, literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 previó que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

En ese orden, en lo concerniente al reintegro de las mesadas pensionales recibidas con ocasión del acto ilegal, esta Corporación ha sostenido que para que proceda la devolución de prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, se debe probar por parte de la administración que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que se utilizaron documentos falsos o maniobras abusivas dentro de la actuación administrativa, entre otros supuestos, y que ello conllevó el reconocimiento de un derecho pensional.

Así las cosas, se deberá verificar a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, si la actitud de la demandada en sede gubernativa o para los efectos de la consecución del derecho, se aparta de los postulados del principio de la buena fe, y si son determinantes en el resultado final de la actuación. 23 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP Luego, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido o mantenido una prestación social sin tener derecho a ella o por un monto mayor al que correspondía, en el proceso es indispensable que esté acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.

Pese a que el contenido del artículo 83 de la Constitución Política es aparentemente claro, es fundamental considerar que la naturaleza jurídica de la buena fe como principio general del derecho, implica que su vinculación a patrones fácticos específicos es muy amplia y compleja. Así pues, el principio de buena fe en el derecho administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la administración y a su vez ésta puede confiar en el ciudadano; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.32 De suerte que, el actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza imprescindible para el buen funcionamiento del sistema pensional.

Respecto a este particular, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:33 El incumplimiento de las normas -o su cumplimiento estratégico en función de la conveniencia personal- así como la búsqueda de beneficios a toda costa, no es un problema menor. De ahí que hayan múltiples normas del ordenamiento jurídico que sancionan, con distintos grados de severidad, a quien se aleja del comportamiento esperado.

Como ya se expuso, el ordenamiento castiga incluso a quien se aprovecha del error ajeno. Dicha disposición de rango penal es compatible con el 32 Véase la sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación: 73001-23-33-000-2015-00229-01 (0913-2017), M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 33 Sentencia SU 182/19. 24 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP orden constitucional por al menos dos razones: (i) el principio según el cual lo ilícito no genera derechos; y (ii) el deber constitucional de obrar de buena fe. […] De esta manera, la Corte ha sido enfática al sostener que “para la realización del Estado Social de Derecho, junto a la garantía de los derechos fundamentales, es indispensable el cumplimiento por todas las personas de los deberes que asigna la Constitución”34.

Ahora bien, estos deberes no pueden convertirse en cargas desproporcionadas en cabeza de los ciudadanos, que desdibujen el concepto mismo de los derechos35. Descendiendo al objeto específico de esta tutela, se tiene el principio general de la buena fe, que el artículo 83 Superior elevó a rango constitucional y consagró como un deber. Según este, “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”36.

En su acepción más simple, la buena fe equivale a “obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones”37. La buena fe no solo se reclama a las autoridades públicas, imponiéndoles la obligación de abstenerse de modificar abruptamente sus decisiones38, sino que también se predica de los particulares.

Esta busca materializar la confianza mutua, lo cual exige una disposición respetuosa y leal de ambas partes: “La buena fe incorpora el valor de la confianza. En razón a esto, tanto la administración como los administrados deben actuar conforme a las exigencias de la buena fe, sin olvidar "Que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas a su fundamento ético que debe ser el factor informante y espiritualizador”.

Lo anterior implica que, así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el 34 Sentencia C-220 de 2011. MP. Jorge Ignacio Pretelt. 35 «Directamente ligado a lo anterior, es obvio que la imposición de deberes a los particulares por el ordenamiento jurídico debe ser compatible con el respeto de los derechos constitucionales.

Así, es cierto que las personas no sólo tienen una obligación general de respetar el ordenamiento (CP art. 6°) sino que también tienen deberes constitucionales específicos en distintos campos (CP art. 49 y 95). Además, en desarrollo de sus competencias, la ley puede establecer deberes a los particulares que faciliten las tareas de las autoridades de preservar el orden público y la convivencia democrática.

Sin embargo, teniendo en cuenta que el Estado colombiano se encuentra al servicio de la comunidad y reposa en la dignidad humana y en la prevalencia de los derechos de la persona (CP arts 1º, 2º y 5º), la ley no puede imponer cualquier tipo de deberes a los particulares. Estas obligaciones deben ser compatibles con el respeto de la dignidad humana y con la naturaleza misma del Estado colombiano. Por ello esta Corte ha dicho de manera reiterada que un “un deber constitucional no puede entenderse como la negación de un derecho, pues sería tanto como suponer en el constituyente trampas a la libertad” […] Por ello concluyó esa sentencia que “los deberes exigibles a las personas no pueden hacerse tan rigurosos que comprometan el núcleo esencial de sus derechos fundamentales”.

Sentencia C-251 de 2002.MP. Eduardo Montealegre y Clara Inés Vargas. 36 Constitución Política, Art. 83 37 Sentencia C-1007 de 2002. MP. Clara Inés Vargas Hernández. La Corte también ha hecho una distinción entre buena fe simple y calificada. 38 Sobre el principio de confianza legítima, ver Sentencia T-338 de 2010. MP. Juan Carlos Henao;

T-328 de 2014. MP. María Victoria Calle. 25 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias”39. […] En conclusión, la revocatoria unilateral de un acto de reconocimiento pensional se habilita ante un comportamiento lo suficientemente grave como para ser enmarcado en algún tipo delictivo, sin que sea necesario demostrar la responsabilidad penal a través de una sentencia condenatoria.

Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico también sanciona a quien se aprovecha de estos escenarios. El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento de la sociedad.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, la Sala advierte que no se encontró prueba o indicio al interior del expediente que permita inferir que la demandada desplegó una conducta fraudulenta, deshonesta o maliciosa para lograr que el ente de previsión demandante accediera a la reliquidación pensional con ocasión del retiro definitivo del servicio.

En consecuencia, se revocará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se accederá a estas parcialmente, toda vez que procede la nulidad de la Resolución 02063 del 20 de febrero de 2002, acto administrativo demandado, a través de la cual se reliquidó la pensión gracia reconocida a favor de la accionada con ocasión del retiro definitivo del servicio.

Por último, respecto del argumento de apelación de la UGPP mediante el cual se reprocha el hecho de que no se hubiera condenado en costas de primera instancia a la accionada, debe decir la Sala que el artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

En ese orden, cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la 39 Sentencia T-075 de 2008. MP. Manuel José Cepeda. 26 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP modalidad de lesividad, esta Subsección definió la siguiente regla en materia de costas:40 En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.

Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. Así las cosas, no es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventila un interés público como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión.41 Bajo los anteriores argumentos se concluye en efecto no procedía condenar en costas de primera instancia a ninguna de las partes, de suerte que la decisión de condenar a la UGPP tomada por el Tribunal Administrativo Boyacá desatendió los postulados del artículo 188 del CPACA.

Lo anterior por cuanto la sentencia de primera instancia se profirió el 15 de julio de 2020, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, que en su artículo 47 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se 40 Sentencia de 21 de abril de 2016, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, expediente: 3400-2013, Actor: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación, demandado: Ligia Eugenia Álvarez Ponce. 41 No aplica cuando se haya demostrado mala fe en las actuaciones administrativas y judiciales del beneficiario de la prestación. 27 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», y en razón de ello, para esa data se mantenía el criterio del artículo ibidem, luego, se itera, no procedía la condena en costas en primera instancia, la cual se entiende revocada, ya que la Sala no acompaña la totalidad de la decisión del a quo. 2.5.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,42 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 28 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que en este caso se logró desvirtuar la legalidad del acto administrativo que reliquidó la pensión gracia de la demandada, por cuanto autorizó un pago que sobrepasa al que tenía derecho la señora Rosa Inés Pérez Pérez, por lo que deviene la nulidad del mentado acto, empero se negará el restablecimiento del derecho, toda vez que no logró desvirtuarse la pretensión de buena fe respecto de la actuación de aquella.

En consecuencia, se revocará la sentencia del a quo. Sin condena en costas de la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Revocar la sentencia del 15 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en contra de la señora Rosa Inés Pérez Pérez.

En su lugar se dispone: Segundo.- Declarar la nulidad de la Resolución 02063 del 20 de febrero de 2002, a través de la cual la subdirectora general de prestaciones económicas de 29 Radicado: 15001-23-33-000-2015-00101-01 (0527-21) Demandante: UGPP Cajanal, hoy UGPP, reliquidó la pensión gracia de la señora Rosa Inés Pérez Pérez, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero.- Negar el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cuarto.- Sin condena en costas de segunda instancia. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. AVM