1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04452-00 Accionante: LUZ STELLA RAMÍREZ GIRALDO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA UNITARIA DE DECISIÓN Y OTRO Tema: Tutela contra la providencia judicial – improcedencia por no superar el requisito de inmediatez al no interponer la solicitud de amparo dentro del plazo razonable.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra de la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 4 de agosto de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Luz Stella Ramírez Giraldo, actuando mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra de la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño y la UGPP. Con la solicitud de amparo pretende que se protejan sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y «a la pensión». 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 10 de Samai.
Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como entidades accionadas a la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño y a la UGPP. Asimismo, se dispuso la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. Accionante: Luz Stella Ramírez Giraldo Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04452-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Las anteriores garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión del auto del 2 de marzo de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo del Nariño, Sala Unitaria de Decisión. Mediante esta providencia se rechazó el recurso de apelación formulado por la parte demandante por extemporáneo, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 52001-23-33-000-2017-00371-00. 3.
En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al DERECHO AL MINIMO VITAL, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA IGUALDAD, AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA AL MÍNIMO VITAL, Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, DERECHO A LA PENSIÓN, los cuales están siendo violados (desconocidos o amenazados o puestos en peligro) por parte de la Sala Unitaria de Decisión del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE SAN JUAN DE PASTO NARIÑO. SERGUNDO: ORDENAR a la Sala Unitaria de decisión del HONORABLE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE SAN JUAN DE PASTO NARIÑO, que CONCEDA Y SE DE EL RESPECTIVO TRAMITE AL RECURSO DE APELACION, el cual se interpuso dentro de los términos de Ley, sin quebrantar y vulnerar las garantías procesales.
TERCERO: ORDENAR a la Sala Unitaria de decisión del HONORABLE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SAN JUAN DE PASTO NARIÑO, que una vez conceda la alzada, se sirva REMITIR al superior jerárquico, para que desate la Alzada en estudio.
CUARTO: ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO, se sirva adelantar todas las gestiones y diligencias pertinentes y oportunas a las que allá lugar, para que se sirva a Desatar el recurso de Apelación Interpuesto en la brevedad posible, una vez sea admitido.
QUINTO: ORDENAR Que la corte suprema de justicia de la sala que corresponda, que, en el término de esta providencia, profiera sentencia, donde se le orden aquí a los hoy accionados dar cumplimiento a las pretensiones esbozadas.3 1.2. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5.
La señora Luz Stella Ramírez y el señor Carlos Hernando Portilla Pantoja contrajeron matrimonio el 27 de agosto de 1984. 6. El señor Portilla Pantoja laboró con el Ministerio de Justicia en la Dirección 3 Transcripción literal que puede contener errores. Accionante: Luz Stella Ramírez Giraldo Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04452-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional de Prisiones desde el 2 de junio de 1982 hasta el 24 de septiembre de 1989, día en el que falleció. Posteriormente, el 20 de noviembre de 2002, la señora Ramírez Giraldo le solicitó al INPEC la sustitución pensional junto con el correspondiente retroactivo, petición que fue negada mediante el Oficio No. C.O.A.C. 620 del 13 de marzo de 2003. 7.
Por lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que sea declarara la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. En consecuencia, solicitó que se condenara a la entidad demandada al pago de la prestación social y las mesadas dejadas de percibir desde 1989. 8.
Al proceso se le asignó el radicado 52001-23-33-000-2017-00371-00 y le fue repartido al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de decisión. Dicha autoridad judicial, mediante sentencia del 25 de septiembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda. 9. Para fundamentar su decisión, sostuvo que se acreditó que el señor Portilla Pantoja cotizó un total de 7 años, 3 meses y 22 días.
Para la fecha de su fallecimiento, se encontraban vigentes las leyes 12 de 1975 y 33 de 1985 las cuales exigían, para el reconocimiento de la pensión sustitutiva, que el causante hubiese completado el tiempo que se requería para acceder a la pensión, los cuales equivalen a 20 años, requisito que no se cumplió en su caso. 10. Además, indicó que no era procedente aplicar los requisitos exigidos por la Ley 100 de 1993 en virtud del principio de favorabilidad, dado que, de conformidad con la sentencia de unificación CE-SUJ-Sll-009-2018 proferida por el Consejo de Estado, no se cumple con el requisito de que la ley favorable se encuentre vigente al momento de causación del derecho. 11.
La sentencia fue notificada el 29 de octubre de 2019 mediante correo electrónico. Inconforme con la decisión, el 27 de enero de 2020, la demandante presentó recurso de apelación en el que insistió no dar aplicación al fallo de unificación y conceder el derecho pensional. 12. Mediante auto del 2 de marzo de 2020, la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo del Nariño rechazó el recurso por extemporáneo, debido a que el término para interponer la apelación vencía el 14 de noviembre de 2019.
No obstante, la impugnación fue radicada hasta el 27 de enero de 2020, es decir, por fuera del término previsto en el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011. La providencia fue notificada el 4 de marzo de 2020 mediante correo electrónico. 1.3. Sustento de la vulneración 13. La parte accionante indicó que el auto del 2 de marzo de 2020 proferido por la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo del Nariño, mediante Accionante: Luz Stella Ramírez Giraldo Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04452-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el cual rechazó el recurso de apelación interpuesto, vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 14.
Señaló que el 13 de noviembre de 2019, a las 4:23 p.m., radicó el memorial de apelación al correo electrónico «des02tanarino@cendoj.ramajudicial.gov.co», el cual también fue remitido físicamente el 27 de enero de 2020. Por lo anterior, consideró que «el Honorable Tribunal de lo Contencioso Administrativo pasó por alto revisar el correo electrónico institucional», circunstancia que la dejó sin la posibilidad de que el proceso fuera conocido en segunda instancia. 15.
Finalmente, refirió que el derecho a la seguridad social materializa los derechos fundamentales a la dignidad humana y al mínimo vital. Por lo anterior, su prestación debe: (i) sujetarse a la acreditación de los requisitos que establezca la ley para el efecto; y (ii) atender a los principios de eficiencia, solidaridad, universalidad, progresividad y sostenibilidad financiera. 1.4.
Intervenciones 16. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Unitaria de Decisión, luego de hacer un recuento de las actuaciones procesales surtidas al interior del proceso, indicó que la solicitud de amparo es improcedente por no superar el requisito de inmediatez, puesto que han transcurrido 5 años desde que profirió el auto que se reprocha mediante esta vía, lo cual desconoce el parámetro de plazo razonable fijado por la Corte Constitucional para interponer acciones de tutela contra providencias judiciales. 17.
Señaló que, si bien evidenció que la demandante radicó el recurso de apelación el 13 de noviembre de 2019 y debido a «un error en el informe secretarial del 20 de febrero de 2020» se omitió poner de presente el correo electrónico en el que fue remitido el recurso, lo cierto es que tampoco interpuso recurso de reposición y queja contra el auto que rechazó la apelación. 18.
Finalmente, sostuvo que la demandante estuvo representada por un profesional del derecho al interior del proceso ordinario, quien tenía la carga de presentar los recursos correspondientes de forma oportuna y no dejar pasar más de 5 años para pretender corregir su omisión a través de la presente acción de tutela. 19. La UGPP refirió que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de inmediatez, debido a que fue interpuesta 5 años después de que fuera negado el recurso de apelación. Asimismo, indicó que la accionante pretende constituir una tercera instancia para que sea revisada una decisión que fue adoptada por el juez natural de la causa, quien está amparado por el principio de autonomía judicial.
II. CONSIDERACIONES Accionante: Luz Stella Ramírez Giraldo Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04452-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la señora Luz Stella Ramírez Giraldo.
En ese sentido, esta Sección explicará las razones por las cuales en el asunto objeto de estudio no se supera el requisito general de procedibilidad de inmediatez de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.1. Caso concreto 2.1.1 La solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 21.
El Consejo de Estado4 y la Corte Constitucional5, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales6 y a la configuración de algún defecto especial7 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 22.
De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 23.
En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 24. Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 5 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 6 (i) Legitimación en la causa; (ii) subsidiariedad; (iii) inmediatez; (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza. 7 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Luz Stella Ramírez Giraldo Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04452-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.
La Sala advierte que la señora Luz Stella Ramírez Giraldo está legitimada en la causa por activa, porque fue la parte demandante dentro del medio de control en el que se dictó la providencia que se reprocha mediante esta vía. 26. Por otro lado, se evidencia que la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño está legitimada en la causa por pasiva por haber proferido la decisión reprochada mediante el presente trámite constitucional.
No obstante, pese a que la UGPP no se encuentra legitimada por pasiva, la Sala mantendrá su vinculación al proceso en calidad de tercero con interés, dado que figuró como entidad demandada dentro del proceso ordinario, motivo por el cual le asiste un interés en las resultas del proceso. 27. Inmediatez. Frente a este requisito se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable8, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente al determinar que la finalidad de este mecanismo constitucional es ser un medio de protección actual, inmediato y efectivo 9. 28.
De acuerdo con lo anterior, esta Sección10 ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada– que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de esta, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia. 29.
No obstante, se analiza en cada caso concreto si median razones suficientes que justifiquen el retardo, como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado. 30. En relación con aquellas circunstancias que justifican el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable, la Corte Constitucional indicó que la acción de tutela será procedente: […] cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; 8 Dicho criterio fue expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 05.08.14, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios, M.P. Jorge Octavio Ramírez- Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia 26.02.15, Rad. 11001-03-15-000-2015-00045-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia 15.10.15, Rad. 11001-03-15-000- 2015-01605-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-290 de 2011. 10 Ver, entre otras, Sentencia 18.04.13, Rad. 11001-03-15-000-2012-01172-01, M.P. Susana Buitrago Valencia;
Sentencia 03.07.13, Rad. 11001-03-15-000-2012-01891-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez; Sentencia 03.07.13, Rad. 11001-03-15-000-2013-00142-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro; Sentencia 21.09.16, Rad. 11001-03-15-000-2016-01549-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. Accionante: Luz Stella Ramírez Giraldo Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04452-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual11. 31.
Para la Sala, en este caso no se acredita el requisito de inmediatez ni la existencia de alguna causal que permita su flexibilización, por las siguientes razones. 32. Como se expuso previamente, el accionante reprochó el auto del 2 de marzo de 2020, proferido por la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo del Nariño que rechazó el recurso de apelación por extemporáneo.
Esta decisión fue notificada por correo electrónico el 4 de marzo de 2020. 33. En ese orden, es evidente que, sin necesidad de determinar la fecha exacta de la ejecutoria de la decisión, la actora dejó pasar más de 6 meses para interponer la acción de tutela, y, por lo tanto, el tiempo transcurrido es superior al considerado como razonable tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado. 34.
Además, la Sección advierte que la parte actora no alegó ni demostró ninguna condición especial que pueda ser analizada por este juez de tutela para establecer si es procedente flexibilizar el requisito de procedibilidad de la inmediatez para superarlo y estudiar la presunta vulneración de sus garantías fundamentales. 35. Lo anterior, dado que no es de recibo el argumento planteado por la parte accionante referente a que es una adulta mayor y que «han transcurrido 5 años desde que la accionada se negó a conceder el recurso», circunstancia que le vulnera sus derechos fundamentales, puesto que el plazo prudencial de 6 meses desde la ocurrencia del hecho generador es verdaderamente suficiente para que la parte que se considera afectada con una decisión judicial acuda a esta sede constitucional de manera oportuna. 36.
En ese sentido, al no existir ningún motivo válido que justifique la inactividad de la accionante en acudir ante el juez constitucional, pues, por el contrario, lo que se evidencia es que la parte accionante pretende subsanar su propia negligencia mediante la presente acción de tutela, esta Sala de decisión declarará la improcedencia de la solicitud de amparo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 11 Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010.
Accionante: Luz Stella Ramírez Giraldo Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04452-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. FALLA PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción constitucional, por no superar el requisito de inmediatez.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.