CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00115-01 Solicitante: MARÍA VICTORIA RIVADENEIRA MOYÁ Y OTRA Autoridad: CONSEJO DE ESTADO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte solicitante contra el fallo proferido el 19 de febrero de 2024, por el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 12 de enero de 2024, las señoras María Victoria Rivadeneira Moyá y Yenis Ester Rodríguez Serrano, formularon acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que alegaron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B al proferir las sentencias del 19 de agosto de 2020 y 18 de mayo de 2023, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovieron contra la Nación- 1 Identificado con Rad. n°. 47001-2333-000-2018-00276-00/01. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00115-01 Solicitante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otra Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y el departamento del Magdalena.
En virtud del amparo, se solicita dejar sin efectos las providencias reprochadas y en su lugar, se profiera una sentencia en reemplazo “donde se le de aplicación a los prescrito en el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo”. 2. Hechos relevantes Las señoras Yenis Ester Rodríguez Serrano y María Victoria Rivadeneira Moya, en su condición de docentes oficiales adscritas a la Secretaría de Educación del Magdalena, solicitaron sus cesantías parciales el 10 de diciembre de 2012 y 15 de enero de 2013, en su orden, reconocidas con Resoluciones n° 504 de 25 de marzo de 2014 y n° 967 de 22 de octubre de 2013, respectivamente.
El 12 de marzo de 2015, las accionantes pidieron el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que establece la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006. La referida entidad guardó silencio frente a esas peticiones. El 12 de junio de 2018, las accionantes, presentaron solicitud de conciliación extrajudicial ante la procuraduría delegada judicial para asuntos administrativos.
El 19 de agosto de 2020, las señoras Rodríguez Serrano y Rivadeneira Moyá presentaron demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento del Magdalena para que se declarara que en el caso operó el silencio administrativo negativo frente a las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías parciales.
Así las cosas, pidieron que se declare la nulidad de los actos fictos presuntos y que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la demandada a sufragar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantías parciales, de conformidad con la Ley 1071 de 2006. El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Magdalena, que en sentencia del 19 de agosto de 2020 declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho a la sanción moratoria, declaró no 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00115-01 Solicitante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otra Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y genérica y declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento del Magdalena.
La parte demandante formuló recurso de apelación contra esa providencia. El 18 de mayo de 2023, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B profirió sentencia que confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que, si bien en principio a las accionantes les asistía derecho a la sanción moratoria ante un eventual incumplimiento de los términos de ley para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, ellas no interrumpieron de manera oportuna el término prescriptivo del derecho.
Así las cosas, explicó que a pesar de que pidieron la sanción moratoria dentro de los tres años siguientes al día en que cada obligación se hizo exigible, no presentaron en tiempo la solicitud de conciliación extrajudicial y mucho menos la demanda. Por último estimó que, si bien se configuró el silencio administrativo negativo, ello no es óbice para que la parte demandante adelantara las actuaciones correspondientes en sede judicial, si lo que se procuraban era el reconocimiento de la sanción moratoria. 3.
Fundamentos de la solicitud La parte solicitante sostiene que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales invocados, al incurrir en defecto sustantivo, en la medida que desconocieron lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 712 de 2001 que regula lo relativo a la reclamación administrativa respecto a las acciones en contra de la Nación, las entidades territoriales y cualquier otra entidad de la administración pública, el cual establece que mientras esté pendiente el agotamiento de la reclamación administrativa se suspende el término de prescripción de la respectiva acción. Reiteró que en el caso las autoridades demandadas nunca se pronunciaron respecto de las peticiones que radicaron y, por ello, el término de prescripción se encontraba suspendido. 4.
Trámite de primera instancia 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00115-01 Solicitante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otra Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia El 17 de enero de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al departamento del Magdalena en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B al oponerse al amparo, adujo que la providencia reprochada se profirió de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, norma aplicable al caso, y no en los Decretos 1848 y 3135 de 1968. Resaltó que en el fallo alegado se explicó con claridad que las demandantes no interrumpieron de manera oportuna el término de prescripción, pues no presentaron en tiempo la solicitud de conciliación extrajudicial ni la demanda.
Resaltó que, si bien se configuró el silencio administrativo negativo, eso no es óbice para que adelantara las actuaciones judiciales. El Tribunal Administrativo del Magdalena señaló que la parte actora debió solicitar la indemnización por sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías desde el momento en que se causó el derecho.
Explicó que en el caso operó el fenómeno de prescripción, pues el derecho al reconocimiento y pago de la referida sanción se hizo exigible desde el 29 de abril de 2013, la consignación de las cesantías se realizó el 29 de noviembre del mismo año, la reclamación se presentó el 12 de marzo de 2015 y el 12 de julio de 2018 se presentó la solicitud de conciliación. Sostuvo que como la demanda se presentó el 2 de agosto de 2018, ya había operado la prescripción extintiva del derecho.
Dicho eso, afirmó que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en ningún defecto y por el contrario, lo que busca la parte actora es revivir un debate ya precluido. La Fiduprevisora SA, en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fomag precisó que los fallos reprochados no vulneraron las garantías constitucionales.
En ese sentido, solicitó su desvinculación al proceso y además, pidió que la solicitud sea declarada improcedente. Mediante sentencia del 19 de febrero de 2024, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A declaró improcedente la solicitud de amparo, pues estimó que 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00115-01 Solicitante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otra Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia el caso no satisface el requisito de relevancia constitucional.
En particular, sostuvo que la tutela se trata de una reiteración de los argumentos ya resueltos en el proceso ordinario sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales, en el que operó el fenómeno jurídico de la prescripción extintiva. Dicho eso, estimó que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, y que en la presente acción se insiste en argumentos que fueron expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia del proceso ordinario.
Las solicitantes impugnaron. Señalaron que «en el caso del acto ficto, el término de prescripción no se interrumpe, si no que se suspende por el tiempo que efectivamente tarde el que debe dar la respuesta o hasta que el que espera la respuesta decida acudir ante los estrados en su respectiva jurisdicción». Agregaron que el juez constitucional de primera instancia no analizó el soporte jurisprudencial que se presentó en la tutela y se limitó a desvirtuar lo allí decidido.
El 11 de marzo de 2024 se concedió la impugnación. El 2 de abril de 2024, el Consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales manifestó impedimento. Advirtió que conoció esta tutela porque fue ponente de la providencia impugnada, en calidad de Consejero Encargado del Despacho del cual actualmente es titular el Doctor Fernando Alexei Pardo Flórez.
El 19 de abril siguiente, el Despacho declaró fundado el impedimento. CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa Aunque la parte accionante interpuso la solicitud en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena y el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B, esta Sala solo analizará la sentencia del 18 de mayo de 2023, proferida por el Consejo de Estado, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso. 6.
Problema jurídico 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00115-01 Solicitante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otra Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 19 de febrero de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente el amparo. 7.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental 2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00115-01 Solicitante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otra Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto El Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B profirió sentencia del 18 de mayo de 2023 por la que confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que si bien a las demandantes en principio les asistía derecho a la sanción moratoria ante 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00115-01 Solicitante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otra Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia un eventual incumplimiento de los términos de ley para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, estas no interrumpieron de manera oportuna el término prescriptivo del derecho.
En este sentido, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado estimó: En el asunto sub examine, el Fomag no resolvió las solicitudes de cesantías parciales en tiempo ni las sufragó en el plazo máximo que la ley dispone para ello, por lo que la fecha a partir de la cual se genera la respectiva sanción moratoria, corresponde al cómputo de 70 días hábiles después de formulada la reclamación, período que se divide así: (i) 15 días para expedir la resolución, (ii) 10 de ejecutoria del acto y (iii) 45 para efectuar el pago.
Por ende, como la petición formulada por la señora Yenis Rodríguez fue presentada el 10 de diciembre de 2012, la resolución de reconocimiento debía ser proferida a más tardar el 2 de enero de 2013 y cobraría ejecutoria el 17 siguiente, motivo por el cual la demandada tenía hasta el 21 de marzo de esa anualidad para pagar el auxilio de cesantías de manera oportuna.
De igual manera, respecto de la señora María Rivadeneira, al haber reclamado las cesantías parciales el 15 de enero de 2013, el acto de reconocimiento debió ser expedido el 5 de febrero de ese año, el cual quedaría ejecutoriado el 19 siguiente, razón por la que el plazo con el que contaba la accionada para sufragar la mencionada prestación era hasta el 26 de abril de esa anualidad.
No obstante, en el expediente no obra prueba de que tal auxilio haya sido cancelado dentro de esos períodos, por lo que la sanción moratoria se causó, para el caso de la señora Yenis Rodríguez, entre el 22 de marzo de 2013 y el 18 de mayo de 20145, día anterior a aquel en que se puso a disposición el pago de la prestación. Y, en lo concerniente a la señora María Rivadeneira, desde el 27 de abril hasta el 28 de noviembre de 2013.
Ahora bien, en cuanto al fenómeno jurídico de la prescripción trienal, para la Sala resulta claro que el término para reclamar la sanción moratoria por pago tardío del auxilio de cesantías no se rige por lo establecido en los Decretos 1848 y 3135 de 1968, sino por el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, como lo dejó sentado esta sección segunda en sentencia de unificación de 25 de agosto de 20166, al precisar: Siendo así y como quiera que las Subsecciones A y B han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, se considera que no hay controversia alguna 5 Aunque la actora realizó el cobro el 9 de octubre de 2014, lo cierto es que el correspondiente pago se puso a disposición el 19 de mayo de esa anualidad, sin que exista prueba de que ello haya sido por causa atribuible a la parte accionada. 6 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, sentencia CE-SUJ-2-004-2016 de 25 de agosto de 2016, expediente 08001-23-31-000-2011-00628-01. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00115-01 Solicitante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otra Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia sobre ese particular; no obstante, sí es del caso precisar que la norma que se ha de invocar para ese efecto, es la consagrada en el Código de Procedimiento Laboral, artículo 151.
La mencionada disposición es del siguiente tenor: Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.
En el sub lite se observa que la parte actora no interrumpió de manera oportuna el término prescriptivo, por cuanto a pesar de que pidió la sanción moratoria el 12 de marzo de 2015, es decir, dentro de los tres años siguientes al día en que cada obligación se hizo exigible (22 de marzo y 27 de abril de 2013), no presentó en tiempo la solicitud de conciliación extrajudicial y mucho menos la demanda 7, pues, de acuerdo con lo probado en el proceso, el 12 de junio de 2018 formuló la primera ante la procuraduría judicial para asuntos administrativos, cuando el plazo máximo para interrumpir dicho fenómeno, en cada uno de los casos, feneció el 22 de marzo y 27 de abril de 2016, por ende, operó la prescripción extintiva de ese derecho, en armonía con el criterio de la sala mayoritaria8.
Por último, frente al argumento expresado por la parte actora en la alzada, atañedero a que comoquiera que «[…] cuando se presenta una solicitud de petición reclamando derechos […] y la Entidad a la cual se le hizo dicha petición no da respuesta alguna, no se puede contabilizar ni el término de caducidad ni mucho menos el termino prescriptivo, porque este no se interrumpe, sino que queda suspendido […]» (sic para toda la cita), no es de recibo, toda vez que si bien se configuró el silencio administrativo negativo (sin que haya caducidad del medio de control), ello no es óbice para que adelantara las actuaciones correspondientes en sede judicial, si lo que procuraba era el reconocimiento de la sanción moratoria, por cuanto el fenómeno de la prescripción es una institución jurídica en virtud de la cual se adquieren o se extinguen derechos, la cual impone un término para que se reclamen, que para el caso es de 3 años, como se explicó, so pena de su extinción. Así las cosas, la autoridad judicial explicó que a pesar de que las accionantes pidieron la sanción moratoria dentro de los tres años siguientes al día en que cada obligación se hizo exigible, no presentaron en tiempo la solicitud de conciliación extrajudicial y mucho menos la demanda.
Por último, estimó que, si bien se configuró el silencio administrativo negativo, ello 7 Según acta de reparto del Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta, fue el 2 de agosto de 2018. 8 Del cual en pronunciamientos anteriores se ha apartado el suscrito ponente, porque dicha sanción tiene su causación cada día de no pago hasta cuando se consigne el valor del auxilio de cesantías, por lo que podría haber una prescripción parcial, si se reclama dentro de los 3 años siguientes a su cancelación. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00115-01 Solicitante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otra Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia no es óbice para que la parte demandante adelantara las actuaciones correspondientes en sede judicial, si lo que se procuraba era el reconocimiento de la sanción moratoria.
La Sala advierte que los argumentos presentados por la parte solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal, esto es la aplicabilidad de la prescripción del derecho al pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, se estima que los reproches provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además de lo expuesto, la solicitud pide que se deje sin efectos unas providencias judiciales que declararon probada la excepción de prescripción extintiva del derecho al reconocimiento de la sanción por mora en el pago de cesantías en favor de la demandante.
Esta pretensión, netamente económica, escapa la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”9. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00115-01 Solicitante: María Victoria Rivadeneira Moyá y otra Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de febrero de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la solicitud de tutela de María Victoria Rivadeneira Moyá y Yenis Ester Rodríguez Serrano contra el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Consejo de Estado- Sección Segunda-Subsección B SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ