1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., dos (02) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01714-00 Accionante: Constanza Castrillón Figueroa Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional formulado por Constanza Castrillón Figueroa contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 05 de abril de 2023 Constanza Castrillón Figueroa presentó, a través de apoderado judicial, acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que se dejara sin efectos la sentencia de 11 de octubre de 20222 proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3 que promovió contra el Distrito Especial de Santiago de Cali. 2.- Dicho proceso fue iniciado con el propósito de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 4152.0.9.9.1193 del 13 de octubre de 2010 “por medio de la cual se da aplicación al artículo 6º de la Resolución 456 del 2007 y se procede a cancelar la Tarjeta de Operación del vehículo de placas VBU-516”, así como de la Resolución No. 411.0.21.0320 del 07 de mayo de 2012, por medio de la cual se resolvió el recurso interpuesto por la accionante contra el anterior acto administrativo. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Decisión que fue notificada el 11 de octubre de 2022. 3 Identificado con número de radicado: 76001-33-33-006-2013-00052-01.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01714-00 Accionante: Constanza Castrillón Figueroa Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 3.- En la sentencia del 11 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión del A quo que negó las pretensiones.

Consideró que: (i) los actos administrativos demandados se expidieron con fundamento en lo dispuesto en la Resolución 456 del 15 de agosto de 2007, a través de la cual el secretario de tránsito y transporte del municipio de Santiago de Cali modificó la capacidad de las empresas de transporte público colectivo de la ciudad, en marco del proceso de implementación del sistema de transporte masivo - MIO;

(ii) la referida Resolución 456 de 2007 se presume legal en la medida en que no ha prosperado ninguna de las demandas a través de las cuales se solicitó su declaratoria de nulidad; (iii) no existe razón para dejar de aplicar dicho acto administrativo; (iv) la demandante estaba enterada que en virtud de la Resolución 456 de 2007 se expedirían los actos demandados, y adicionalmente estos fueron debidamente notificados.

De acuerdo a todo lo anterior el Tribunal concluyó que no se probó que los actos administrativos cuya nulidad se pretendía hayan sido expedidos de manera irregular. 4.- En el escrito de tutela, la parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso. Para sustentar lo anterior expuso los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, indicando la forma en que los mismos se cumplen en su caso.

Seguidamente descendió a las causales específicas de procedibilidad e indicó que la autoridad accionada, al negar la nulidad solicitada, incurrió en un desconocimiento del precedente, que a su vez conlleva a la configuración de un defecto sustantivo. Vale aclarar que en ese punto no precisó una providencia que se refiera al tema concreto, pues las citas incluidas corresponden a sentencias de altas cortes en las que se define el concepto de precedente y su carácter vinculante.

Expresamente indicó lo siguiente: “Como tal, este requisito especial de procedibilidad podría predicarse de dos maneras, (i) Una es el desconocimiento del precedente que se aplica al caso en concreto toda vez que la autoridad judicial accionada en el presente se apartó de las consideraciones tomadas en varios casos con igualdad de presupuestos fácticos y jurídicos, y por otra parte (ii) El hecho de que apartándose del precedente evidentemente desconoce la normatividad que para el caso es aplicable y que indefectiblemente desembocaría en una sentencia acorde con lo solicitado.

(…) Lo anterior nos lleva a determinar (i) si realmente nos encontramos con los argumentos suficientes como para predicar que el precedente aplicado por otros tantos jueces y magistrados debe pasarse por alto y si (ii) Apartándonos del precedente aplicado se desconocen presupuesto jurídico y se inaplican normas que son, en todo caso, de obligatorio cumplimiento, predicando frente a esto un defecto material o sustantivo.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-01714-00 Accionante: Constanza Castrillón Figueroa Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 5.- Así mismo, luego de sostener que en su caso está acreditada la causación de un daño y procede el reconocimiento de una indemnización, citó un extracto de la sentencia del 16 de agosto de 2012, proferida por el Consejo de Estado, con ponencia del consejero Carlos Alberto Zambrano, dentro del proceso 25000-23-26- 000-1994-00427-01 (19216), para indicar que “(…) por analogía, la filosofía previamente citada deberá ser aplicada aquí, como quiera que se generó una vulneración del derecho o del interés tutelado por el ordenamiento jurídico”.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 6.- Mediante auto de 28 de abril de 20234, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar de su presentación a la autoridad judicial demandada, así como vincular al Distrito Especial de Santiago de Cali y a la Cooperativa Especializada de Transporte y Servicios La Ermita LTDA, como tercero interesado en las resultas del proceso.

Adicionalmente, se dispuso comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 7.- También, se requirió al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali para que remitiera, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 76001-33-33-006-2013-00052-00/01.

(i) Distrito Especial de Santiago de Cali 5 8.- La referida entidad solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela porque en la misma no se identificó ninguno de los defectos reconocidos por la jurisprudencia constitucional necesarios para la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales. Adicionalmente indicó que no se acreditó el requisito de la relevancia constitucional y lo que se pretende es utilizar esta acción constitucional como una instancia adicional, a efectos de revivir el debate surtido en el proceso ordinario, en el cual no se evidencia que las actuaciones de la autoridad judicial merezcan ser reprochadas.

(ii) Tribunal Administrativo del Valle del Cauca6 9.- La autoridad judicial señaló que la providencia censurada se profirió con fundamento en la realidad fáctica y procesal, con plena aplicación de la normatividad, así como de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. En ese sentido se negaron las pretensiones de la demanda al encontrar que en la expedición de los actos demandados, el Distrito de Cali no incurrió en ninguna 4 Previamente, a través de auto del 12 de abril de 2023 se requirió a la apoderada de la accionante que aportara el certificado de existencia y representación legal de la firma de abogados a la cual la señora Castrillón Figueroa había concedido el poder, para verificar la calidad en la que actuaba. 5 Intervención digital contenida en 6 folios. 6 Intervención digital contenida en 2 folios.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01714-00 Accionante: Constanza Castrillón Figueroa Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 irregularidad que viciara de nulidad dicha actuación. En ese sentido solicitó que se niegue el amparo. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. La acción de tutela contra providencias judiciales 10.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes7: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos y que hubiere alegado tal afectación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 11.- Interesa destacar que la relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional8. 12.- En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 13.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos9: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 8 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. 9 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-01714-00 Accionante: Constanza Castrillón Figueroa Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; y (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada.

D. Análisis del caso concreto 14.- Revisado el escrito de tutela, la sentencia censurada y el expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala no encuentra que los argumentos que presenta la accionante se proyecten como trasgresión del derecho fundamental que invoca. Por el contrario, se estima que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por carecer de una carga argumentativa suficiente. 15.- Como se indicó previamente la accionante sostiene que el Tribunal accionado incurrió en desconocimiento del precedente, en tanto “se apartó de las consideraciones tomadas en varios casos con igualdad de presupuestos fácticos y jurídicos”, pasando por alto lo indicado por otros jueces y magistrados.

Agrega que esa situación implica indefectiblemente un desconocimiento de la normatividad, lo que configura un defecto sustantivo. Finalmente indica que por analogía debió aplicarse la filosofía que determinó que el Consejo de Estado accediera a las pretensiones en el caso 25000-23-26-000-1994-00427-01 (19216). 16.- En este punto la Sala encuentra oportuno recordar que el precedente jurisprudencial ha sido considerado como “(…)el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por la autoridad a quien le competa para la resolución de su caso concreto”10.

La manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso, impone observar si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver; (ii) se trata de un problema jurídico semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son [similares] o plantean un punto de derecho [de igual característica] al que se debe resolver posteriormente” 11.

De esta forma, el precedente utilizado debe guardar semejanza entre los hechos, el problema jurídico planteado y la normativa utilizada para resolver los casos. 17.- Bajo los parámetros indicados, no toda decisión judicial anterior a la solución de un proceso constituye un precedente judicial, pues este se configura cuando la sentencia pretende resolver un problema idéntico desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar y hechos similares. 10 Corte Constitucional, sentencia T-1033 de 2012. 11 Ibídem.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01714-00 Accionante: Constanza Castrillón Figueroa Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 18.- A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. 19.- En el caso bajo estudio se extraña ese análisis, y en esa medida es claro que la parte accionante no cumplió con la carga de estructurar una argumentación clara, que permita evidenciar la existencia real de un precedente que resultara aplicable al caso, y el desconocimiento del mismo por parte del Tribunal accionado.

En ese sentido, se destacan las siguientes omisiones que se traducen en falencias argumentativas: (i). No se indica de manera clara cuáles fueron los precedentes desconocidos. En el escrito de tutela la parte accionante se limita a indicar que el Tribunal “se apartó de las consideraciones tomadas en varios casos con igualdad de presupuestos fácticos y jurídicos”, pero no se identifican esos “varios casos”.

(ii). Se reprocha no atender “el precedente aplicado por otros tantos jueces y magistrados”. Además de que se incurre en la indeterminación ya resaltada en el punto anterior, ese argumento parte de un presupuesto errado y es considerar que las decisiones adoptadas por jueces administrativos y otros Tribunales resultaban precedentes vinculantes para el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pasando por alto que sólo las decisiones de los órganos de cierre tienen ese carácter.

(iii). Ante el supuesto desconocimiento de tales decisiones se pretende implicar la configuración de un defecto sustantivo, asumiendo que las normas aplicadas por aquellos juzgados y tribunales fueron las adecuadas, en oposición a las utilizadas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En este punto ni siquiera se precisa a qué normas se hace referencia, y mucho menos de qué manera la autoridad judicial accionada incurrió en alguna de las situaciones que caracterizan el defecto sustantivo.

(iv). Finalmente al citar la sentencia proferida por el Consejo de Estado en el caso 25000-23-26-000-1994-00427-01 (19216), la parte accionante pretende que “por analogía” se aplique “la filosofía” que llevó a conceder las pretensiones en aquel proceso. Sin embargo, omitió explicar en qué medida los presupuestos fácticos de ambos casos son asimilables, al punto que sea posible extrapolar el análisis normativo y resulte viable la aplicación de la misma ratio decidendi.

Una revisión de la sentencia del 16 de agosto de 2012 proferida en el caso 25000-23-26-000-1994-00427-01 (19216) permite a la Sala advertir que en el Radicación: 11001-03-15-000-2023-01714-00 Accionante: Constanza Castrillón Figueroa Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 mismo se estudió la legalidad de unos actos administrativos a través de los cuales se adjudicó un contrato, y la parte demandante pretendía que a título de restablecimiento del derecho se condenara a la entidad demandada al pago de una indemnización en razón a que no resultó favorecida en dicha adjudicación. Esos hechos son sustancialmente diferentes a los que dieron lugar al proceso en el cual se profirió la sentencia censurada, pues en éste la accionante pretendía la nulidad de unas resoluciones a través de las cuales se canceló la tarjeta de operación de un vehículo destinado al servicio público de transporte. 20.- La Sala recuerda que por oposición al principio de informalidad que caracteriza a la acción de tutela, cuando esta se formula contra providencias judiciales, es necesario que quien reclama la protección iusfundamental no sólo señale los derechos que estima afectados, sino que identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación que le atribuye al pronunciamiento judicial y demuestre de qué forma aquel se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al ordenamiento jurídico, no sólo por la materialidad de la decisión y sus implicaciones, sino por las razones y fundamentos que la sustentan.

De no ser así, toda providencia judicial que desestima una demanda o accede a las pretensiones, materialmente sería transgresora de los derechos fundamentales de la parte vencida, asunto que, a no dudarlo, cuestionaría los fundamentos del pacto político y social en que se soporta la existencia del Estado, y con éste, el establecimiento de autoridades que detentan el poder público bajo las diferentes manifestaciones requeridas para la realización de los fines estatales y los derechos de los asociados. 21.- Para el caso concreto, comoquiera que la parte actora no se sirvió explicar, especificar, construir, ni adecuar los cargos relacionados con el desconocimiento del precedente judicial alegado contra el fallo del 11 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el juez de tutela no puede proceder a ello de forma supletiva, dado que, como ya tuvo la oportunidad de señalarse, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la carga de contar con una argumentación coherente y suficiente recae en quien invoca el amparo constitucional y no en quien la decide, en razón a que están de por medio el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica y la garantía de la independencia y autonomía de los jueces, que son elementos que hacen parte de los cimientos del Estado y como tal legitiman el obrar de sus autoridades.

Por lo anterior, este cargo carece de relevancia constitucional ante su falta de carga argumentativa. 22.- Por lo demás, no sobra mencionar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa Radicación: 11001-03-15-000-2023-01714-00 Accionante: Constanza Castrillón Figueroa Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal12. 23.- Por todo lo anterior, al no acreditarse el requisito de relevancia constitucional, habrá de declararse improcedente la solicitud de amparo. 24.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE13 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 12 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional. 13 VF