Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso Demandado: ESE Hospital Regional de Chiquinquirá Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA _________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 13 de agosto de 2019, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Susana Angélica Salinas Alfonso, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad del oficio emitido el 29 de agosto de 2016, por el gerente de la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, a través del cual negó el reconocimiento de las prestaciones sociales derivadas de la presunta relación laboral.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó 2 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso i) declarar la existencia de la relación laboral entre las partes, durante el periodo comprendido entre el 3 de julio de 2007 y el 23 de agosto de 2013; ii) reintegrar a la demandante al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o mayor jerarquía; iii) reconocer los salarios y prestaciones dejadas de percibir desde que terminó el vínculo laboral y hasta que sea reintegrada al cargo; iv) pagar la indexación que corresponda conforme a la orden anterior; v) condenar al pago de intereses moratorios a que haya lugar desde que se causó el despido; vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos dispuestos en los artículos 189 y 192 del CPACA; vii) condenar a la demandada en costas y agencias en derecho. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Susana Angélica Salinas Alfonso prestó sus servicios a la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá desde el 3 de julio de 2007 y hasta el 23 de agosto de 2013, a través de contratos suscritos bajo la modalidad de tercerización de carácter laboral a partir de la vinculación con distintas cooperativas de trabajo asociado y empresas de servicios temporales. ii) En el año 2007 fue vinculada como facturadora; en el 2009 realizó actividades de profesional de referencia y contrarreferencia, hasta el año 2011; entre el 1.º de marzo y el 30 de agosto de 2012, se desempeñó en el cargo de gestión de devoluciones administrativas; y desde el 2 de septiembre de 2012 hasta el 22 de agosto de 2013, ejecutó el cargo de gestor de glosas administrativas. iii) Durante la relación laboral realizó actividades bajo la continuada subordinación y dependencia de los representantes y el personal administrativo del Hospital Regional de Chiquinquirá, y atendió directamente las órdenes e instrucciones impartidas.

Desarrolló las labores en una jornada de lunes a sábados de 7 am a 8 pm y, eventualmente, los días domingos y festivos, sin que le fuera reconocido el trabajo suplementario. 3 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso iv) «[E]l despido obedeció a la expiración del contrato de obra o labor determinada, dicho finito encarnó una disposición propia del subgerente administrativo de la entidad» en atención a su discrecionalidad nominadora y la injerencia en la designación del personal, y producto de la negativa de la demandante a continuar trabajando los días domingos y festivos sin reconocimiento de contraprestación alguna. v) La entidad hospitalaria fue quien entregó el material y los elementos propios para la ejecución de las labores, los cuales fueron devueltos formalmente. vi) Por lo anterior solicitó el reconocimiento de la relación laboral; sin embargo, la entidad negó la petición a través de los actos demandados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 6, 13, 23, 25, 53, 93, 122, 123 y 125 de la Constitución Política; 4, inciso 2 y 46 de la Ley 2351 de 1965; 6, 33, 34, 35-2, 71 y siguientes de la Ley 50 de 1990; 10 y 51 de la Ley 100 de 1993; 74 de la Ley 1753 de 2015; 4, inciso 2 del Decreto 2351 de 1965; 63 de la Ley 1429 de 2010; y 2.2.6.5.1 al 23 del Decreto 1072 de 2015; las Leyes 79 de 1988, 454 de 1998 y 1233 de 2008; y los Decretos 1433 de 1983, 468 de 1990, 4369 de 2003 y 2025 de 2011.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos:1 i) De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, si bien es posible la coordinación interinstitucional para la prestación efectiva del servicio público de salud, al disponer la contratación de las empresas sociales del Estado con terceros; sin embargo, no pueden desconocerse los límites que rigen esa posibilidad legal, entre otros, la prohibición de hacer uso de esta modalidad para cubrir funciones permanentes o propias de la entidad, las cuales puedan ser desarrolladas por el personal de planta o que no requieran de conocimientos especializados. 1 Folios 1 a 8 y 38 a 39. 4 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso ii) El principio de primacía de la realidad sobre las formalidades opera plenamente en aquellos eventos en los que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios con empresas de servicios temporales o con cooperativas de trabajo asociado para esconder una relación laboral.

En tal sentido, no es admisible la contratación de que hizo uso el Hospital de Chiquinquirá por más de 6 años con diversas empresas de economía solidaria. 1.2. Contestación de la demanda La ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:2 i) No se desarrolló la relación laboral pretendida, por cuanto no existió vinculación legal o reglamentaria de la cual pudiera derivarse el reconocimiento de lo reclamado. ii) Las empresas con las cuales el hospital celebró los contratos, cumplían con los requisitos exigidos en la Ley 1233 de 2008 y el Decreto 4588 de 2006, de manera que no existió intermediación laboral y el hospital no adelantó el proceso de selección y administración de los trabajadores asociados a las cooperativas. iii) Entre las partes no celebraron contrato alguno y aquellos que la entidad suscribió con las cooperativas aludidas, obedeció a que el hospital no cuenta con un funcionario que desarrolle los procesos y subprocesos, dadas las políticas que establecieron los Ministerios de Salud y de Hacienda sobre la planta de personal. iv) No es cierto que la demandante haya sido obligada a afiliarse a las cooperativas, ya que, para constituirla, deben manifestar bajo la gravedad de juramento que lo hacen libremente, de manera que si eso no fue así, incurrió en una falsedad. v) A las cooperativas contratadas se les hizo entrega de los medios y materiales de labor por parte del hospital, para la realización de los servicios contratados en calidad 2 Folios 91 a 128. 5 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso de poseedoras y tenedoras de ellos, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 468 de 1990. vi) No existe prueba que permita acreditar el elemento de la subordinación, pues no se demostró un número mínimo de horas, de servicios, ni el cumplimiento de un horario predeterminado por el hospital. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, mediante sentencia proferida el 13 de agosto de 2019, denegó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:3 i) La señora Susana Angélica Salinas Alfonso tuvo diversas vinculaciones con las cooperativas COOPINTRASALUD, UCINCOOP, CICODIS y las empresas de servicios temporales FUNDESOCIAL, Alta Efectividad en Personal (EFENPE LTDA), para desempeñar los empleos de facturadora, referencia y contrarreferencia, asesora en citas, gestión de devoluciones administrativas, entre otros. ii) Tal y como lo corroboró la testigo Ingrid Fanet Arévalo González al manifestar que desempeñaban diferentes funciones porque eran rotados constantemente, es decir, que un día desarrollaban una actividad y al otro eran trasladados a otras, lo que desnaturaliza la prestación personal del servicio, pues es claro que todos los trabajadores llevaban a cabo las funciones conforme a las necesidades del servicio; «en otras palabras, la presencia de la señora Salinas Alfonso no era indispensable para la realización de sus funciones, en tanto, cualquier otro podía ejecutarlos». iii) No obran en el expediente los convenios de asociación individuales entre la demandante y las cooperativas de trabajo asociado, con los cuales pudiera establecer las funciones designadas, así como las obligaciones y las condiciones bajo las cuales fue vinculada por virtud de tales convenios, razón por la que no es posible corroborar o acreditar la subordinación invocada por la actora, pues únicamente se allegaron 3 Folios 611 a 626. 6 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso certificaciones que solo dan cuenta de los extremos laborales y los cargos desempeñados por la actora con ocasión de dichos convenios, información de la cual no se logra inferir una relación laboral con la demandada. iv) Si bien se demostró que la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá suscribió diferentes contratos de prestación de servicios administrativos y asistenciales entre los años 2007 y 2013 con diferentes cooperativas y empresas temporales, de ellos se logra inferir que los servicios fueron prestados a la demandada, pero por sí solos no evidencian con certeza que existiera una relación laboral con la señora Salinas Alfonso. v) De las declaraciones de la testigo Arévalo González es posible inferir que si bien debían cumplir un horario de 190 horas para que les fuera pagado su salario, lo cierto es que dicho horario se desarrollaba por turnos, es decir, que no era una imposición por parte del coordinador, ni fue establecido en forma exclusiva para la demandante, máxime si se tiene en cuenta que los rotaban constantemente de funciones. vi) De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado a la parte demandante corresponde «demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y a la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta»; no obstante, del testimonio aludido se evidenció que las actividades realizadas por la actora no eran inherentes a la entidad, «aunado a que, también como lo mencionó la deponente, la planta de personal del hospital estaba constituida más o menos entre 5 o 6 personas razón por la cual no era suficiente para cumplir con el objeto social del ente hospitalario». vii) No hay en el expediente informe de actividades, ni de gestión que hubiera presentado la demandante a los coordinadores o directivos del hospital, o que su labor estuviera enmarcada por la dependencia en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y menos que estas condiciones perduraran durante el periodo contractual. 1.4.

El recurso de apelación 7 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso La señora Susana Angélica Salinas Alfonso, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación4 y lo sustentó así: i) El a quo incurrió en una falsa apreciación o valoración probatoria respecto del testimonio rendido por la señora Ingrid Faneth Arévalo González quien además de dar certeza de la vinculación contractual también afirmó que la prestación de servicios personales de la demandante había sido de manera directa con la empresa social del Estado.

De lo dicho por ella, se puede apreciar que había sujeción al cumplimiento de un horario de trabajo, así como el sometimiento a las instrucciones y órdenes emitidas por el coordinador del tercero operador, al igual que por el gerente y subgerente de la entidad hospitalaria. ii) Por el periodo reclamado, la demandante desempeñó, en forma ininterrumpida, funciones que aunque disímiles en cada objeto contractual, obedecían a la actividad misional dado el carácter permanente y ordinario de la entidad hospitalaria. iii) Deben analizarse los elementos que la jurisprudencia constitucional ha denominado positivos y negativos en relación con el convenio cooperativo, esto es, para determinar si se trató de una relación laboral tradicional o si, por el contrario, el convenio se desnaturalizó y transformó en un contrato de trabajo.

En tal sentido, la demandante no realizó un curso de cooperativismo, no le fue entregado el convenio, no participó en la distribución del excedente obtenido, ni participó en la toma de decisiones, accedió a cargos sociales o fiscalizó la gestión. iv) La demandante no prestó un servicio de colaboración en el marco de las actividades de un tercero beneficiario, pues no se enmarcó en las causales previstas en el artículo 77 de la Ley 50 de 1990, pues no tenían por objeto reemplazar personal en vacaciones, en uso de licencias, incapacidad, ni realizó actividades ocasionales, accidentales o transitorias.

Lo anterior, impone que desaparezca el sustento contractual que lo justifica e impone entender que la empresa de servicios temporales se trata de un simple intermediario en la relación laboral. 4 Folios 629 a 638. 8 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso v) La jurisprudencia constitucional ha cuestionado que las entidades estatales desconozcan una relación laboral ejecutando contratos con cooperativas de trabajo asociado.

En tal sentido, no es posible, por la formalidad del contrato de prestación de servicios o de cualquier otro, desconocer el vínculo que subyace y que genera una relación laboral, al verificarse que el pago se realizó por un tercero, pues ello no impide que la entidad que ejecutó el servicio asuma la responsabilidad por la desfiguración del contrato. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Susana Angélica Salinas Alfonso no emitió pronunciamiento según se desprende de la constancia secretarial del 16 de febrero de 2021.5 1.5.2. La demandada La ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, por intermedio de su apoderado, solicitó confirmar lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto en la contestación de la demanda.6 1.6.

El ministerio público El agente delegado ante esta Sección no rindió concepto.7 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 5 Folio 652. 6 Índices 12 y 17, aplicativo Samai. 7 Folio 652. 9 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso De conformidad con los argumentos expuestos en el escrito de apelación,8 se circunscribe a establecer si es posible declarar la existencia de una verdadera relación laboral entre la señora Susana Angélica Salinas Alfonso y la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales. 2.2.

Marco normativo De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso 8 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 10 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-9 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización10, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 9 Aprobada el 11 de abril de 1919. 10 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 11 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 12 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso 2.2.1.

El contrato estatal de prestación de servicios El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,11 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. 11 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 13 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».12 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».13 A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 2.2.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la 12 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 13 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 14 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.14 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 2.2.2.1.

Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: […] para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.2.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, 14 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000- 2001-05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 15 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario. No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.15 A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo.

Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,16 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33- 000-2013-00074-01(2200-16);

C.P. William Hernández Gómez. 16 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 16 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso 2.2.2.3. Prestación personal del servicio. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;17 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.18 2.2.2.4.

Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 2.2.3.

Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.2.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».19 17 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 18 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03- 26-000-2011-00039-00(41719); C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 17 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso En ese sentido, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio de planeación –y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.20 2.2.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 18 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual.

En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse. Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.21 2.2.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es 21 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 19 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.

Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 2.3.

Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: La ESE Hospital Regional de Chiquinquirá celebró los siguientes contratos: Contrato Empresa Plazo de ejecución Objeto CPS 067 del 17 de septiembre de 2007 (Folios 497 a 510) Cooperativa Integral de Trabajo Asociado para la Salud - Coop Intrasalud Del 16 de junio al 28 de octubre de 2007 El contratista se obliga para con el contratante, como operador externo y de forma autogestionaria, la prestación o producción de los servicios administrativos solicitados por el contratante dentro de las posibilidades legales que establece el Decreto 536 de 2004 y el Decreto 4588 de 2006 para llevar a cabo la prestación de servicios especializados, profesionales, técnicos, tecnólogos y auxiliares para la gestión y operación de los procesos de las Unidades Funcionales Administrativas (UFA) de acuerdo con los estándares de calidad establecidos por el Sistema Único de Habilitación y las políticas de calidad en la prestación de servicios de salud que determine el contratante en la implementación de los demás componentes del Sistema Obligatorio para la garantía de la calidad de los servicios de salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud [ ] 20 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso CPS 030 del 12 de febrero de 2008 (Folios 511 a 515) Cooperativa Integral de Trabajo Asociado para la Salud - Coop Intrasalud 4 días El contratista se obliga para con el contratante, como operador externo y de forma autogestionaria, la prestación o producción de los servicios administrativos solicitados por el contratante dentro de las posibilidades legales que establece el Decreto 536 de 2004 y el Decreto 4588 de 2006 para llevar a cabo la prestación de servicios especializados, profesionales, técnicos, tecnólogos y auxiliares para la gestión y operación de los procesos de las Unidades Funcionales Administrativas (UFA) de acuerdo con los estándares de calidad establecidos por el Sistema Único de Habilitación y las políticas de calidad en la prestación de servicios de salud que determine el contratante en la implementación de los demás componentes del Sistema Obligatorio para la garantía de la calidad de los servicios de salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud [ ] CPS 039 del 16 de febrero de 2008 (Folios 545 a 548) Cooperativa Integral de Trabajo Asociado para la Salud - Coop Intrasalud 8 meses, 15 días El contratista se obliga para con el contratante, como operador externo y de forma autogestionaria, la prestación o producción de los servicios administrativos solicitados por el contratante dentro de las posibilidades legales que establece el Decreto 536 de 2004 y el Decreto 4588 de 2006 para llevar a cabo la prestación de servicios técnico y auxiliar de acuerdo con las condiciones y perfiles contemplados en la invitación a cotizar No. 001-08, los perfiles solicitados (Anexo 1) y la capacidad de servicio ofertado por la Institución ESE Hospital Regional de Chiquinquirá en las siguientes áreas: almacén, archivos y estadística, facturación, financiera, planeación y servicio de información atención, aseo (lavandería y servicios generales y sanitarios hospitalarios).

De acuerdo con los estándares de calidad establecidos por el Sistema Único de Habilitación y las políticas de calidad en la prestación de servicios de salud que determine el contratante en la implementación de los demás componentes del Sistema Obligatorio para la garantía de la calidad de los servicios de salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud [ ] CPS 02 del 1 de enero de 2009 (Folios 528 a 535) Cooperativa Integral de Trabajo Asociado para la Salud 1 mes Contratar la prestación de servicios profesionales, técnicos, tecnólogos y auxiliares para la gestión y operación de los procesos de las unidades funcionales administrativas (UFA) de acuerdo con los estándares de calidad establecidos en el despliegue de los componentes del sistema obligatorio de garantía de la calidad de la atención en salud del sistema general de seguridad social en salud, en particular del sistema único de habilitación definido por la Resolución 1043 de 2006 y sus anexos técnicos y las políticas de calidad, servicio y control interno que determine el hospital de acuerdo a las instrucciones que para el efecto le imparta la gerencia y subgerencia de la entidad además de las actividades que resulten conexas complementarias y que se requieran para cumplir con el objeto contractual en la empresa social del Estado Hospital Regional de Chiquinquirá [ ] 21 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso CPS 31 del 16 de enero de 2009 (Folios 549 a 560) Ucincoop - Cooperativa de Trabajo Asociado 7 meses, 13 días Contratar la prestación de servicios profesionales, técnicos, tecnológicos y auxiliares para la atención al cliente asistencial en el desarrollo de los procesos de las unidades estratégicas de negocios (UEN) de acuerdo con los estándares de calidad establecidos en el despliegue de los componentes del sistema obligatorio de garantía de la calidad de la atención en salud del sistema general de seguridad social en salud, en particular del sistema único de habilitación definido por la Resolución 1043 de 2006 y sus anexos técnicos y las políticas de calidad, servicio y control interno que determine el hospital de acuerdo a las instrucciones que para el efecto le imparta la gerencia y subgerencia de la entidad además de las actividades que resulten conexas complementarias y que se requieran para cumplir con el objeto contractual en la empresa social del Estado Hospital Regional de Chiquinquirá [ ] CPS 35 del 16 de febrero de 2009 (Folios 482 a 496) Cooperativa Integral de Trabajo Asociado para la Salud 7 meses, 15 días Contratar la prestación de servicios profesionales, técnicos, tecnólogos y auxiliares para la gestión y operación de los procesos de las unidades funcionales administrativas (UFA) de acuerdo con los estándares de calidad establecidos en el despliegue de los componentes del sistema obligatorio de garantía de la calidad de la atención en salud del sistema general de seguridad social en salud, en particular del sistema único de habilitación definido por la Resolución 1043 de 2006 y sus anexos técnicos y las políticas de calidad, servicio y control interno que determine el hospital de acuerdo a las instrucciones que para el efecto le imparta la gerencia y subgerencia de la entidad además de las actividades que resulten conexas complementarias y que se requieran para cumplir con el objeto contractual en la empresa social del Estado Hospital Regional de Chiquinquirá [ ] CPS 94 del 3 de diciembre de 2009 (Folios 463 a 474) Ucincoop - Cooperativa de Trabajo Asociado 16 días Contratar la prestación de servicios para la gestión y operación de los procesos y subprocesos asistenciales o de atención en salud propios de las unidades estratégicas de negocios (UEN) establecidas por la empresa social del Estado Hospital Regional de Chiquinquirá para el cumplimiento de su objeto social [ ] CPS 95 del 23 de diciembre de 2009 (Folios 458 a 462) Ucincoop - Cooperativa de Trabajo Asociado 6 días Contratar la prestación de servicios especializados de cirugía general que se requiere para los pacientes de la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, de acuerdo a las instrucciones que para el efecto le imparta la gerencia y la subgerencia de la entidad, además de las actividades que resulten conexas complementarias y que se requieran para cumplir con el objeto contractual en la empresa social del estado Hospital Regional de Chiquinquirá[ ] 22 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso CPS 01 del 1 de enero de 2010 (Folios 432 a 444) Ucincoop - Cooperativa de Trabajo Asociado 1 mes Contratar la prestación de servicios profesionales, técnicos, tecnólogos y auxiliares para la gestión y operación de los procesos de las unidades funcionales administrativas (UFA) de acuerdo con los estándares de calidad establecidos en el despliegue de los componentes del sistema obligatorio de garantía de la calidad de la atención en salud del sistema general de seguridad social en salud, en particular del sistema único de habilitación definido por la resolución 1043 de 2006 y sus anexos técnicos, y las políticas de calidad, servicio y control interno que determine el hospital, de acuerdo a las instrucciones que para el efecto le imparta la gerencia y la subgerencia de la entidad, además de las actividades que resulten conexas complementarias y que se requieran para cumplir con el objeto contractual en la empresa social del estado Hospital Regional de Chiquinquirá[ ] CPS 24 del 15 de febrero de 2010 (Folios 445 a a 457) Ucincoop - Cooperativa de Trabajo Asociado 8 meses, 15 días Contratar la prestación de servicios profesionales, técnicos, tecnólogos y auxiliares para la gestión y operación de los procesos de las unidades funcionales administrativas (UFA) de acuerdo a las instrucciones que para el efecto le imparta la gerencia y la subgerencia de la entidad, además de las actividades que resulten conexas complementarias y que se requieran para cumplir con el objeto contractual en la empresa social del estado Hospital Regional de Chiquinquirá[ ] CPS 01 del 16 de febrero de 2011 (Folios 399 a 431) Ucincoop - Cooperativa de Trabajo Asociado 1 mes Contratar la prestación de servicios para la gestión y operación de los procesos y subprocesos que corresponden a las unidades estratégicas de negocios (UEN) o a las unidades funcionales administrativas (UFA) [ ] CPS 27 del 16 de febrero de 2011 (Folios 382 a 398) Ucincoop - Cooperativa de Trabajo Asociado 22 días Contratar la prestación de servicios para la gestión y operación de los procesos y subprocesos que corresponden a las unidades funcionales administrativas (UFA)[ ] CPS 002 del 1 de enero de 2012 (Folios 348 a 363) Cooperativa Integral de Trabajo Asociado para la prestación, comercialización y distribución de servicios relacionados con la salud humana CICODIS CTA 1 mes Contratar con operadores externos especializados, la gestión, operación, explotación y organización de los servicios asistenciales que conforman el subsistema de quirófanos, salas de partos, hospitalización, laboratorio clínico y medicina especializada que requiere la entidad en forma tercerizada, independiente, autónoma, autogobernada y autocontrolada, bajo la auditoría, vigilancia y control exclusivo de la entidad[ ] CPS 019 del 14 de febrero de 2012 (Folios 334 a 347) Cooperativa Integral de Trabajo Asociado para la prestación, comercialización y distribución de servicios relacionados con la 25 días Contratar con operadores externos especializados, la gestión, operación, explotación y organización de los servicios asistenciales que conforman el subsistema de quirófanos, salas de partos, hospitalización, laboratorio clínico y medicina especializada que requiere la entidad en forma tercerizada, independiente, autónoma, autogobernada y autocontrolada, bajo la auditoría, vigilancia y control exclusivo de la entidad[ ] 23 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso salud humana CICODIS CTA CPS 029 del 1 de marzo de 2012 (Folios 364 a 381) Fundación para la extensión de programas sociales Fundesocial 7 meses Contratar con operadores externos especializados, la gestión y operación de los procesos y subprocesos de auditoría médica concurrente, de cuentas, facturación y radicación de cuentas CPS 32 del 16 de marzo de 2012 (Folios 295 a 333) Consorcio Sisa, Servicios Integrales de Salud 7 meses Celebrar una alianza estratégica que permita llevar a cabo de manera conjunta con operadores externos especializados, la gestión, operación, prestación y explotación de los servicios asistenciales del subsistema de mediana complejidad conformado por las unidades estratégicas de negocios de urgencias, farmacia y consulta externa de primer nivel de atención que se prestan en la entidad hospitalaria [ ] CPS 33 del 16 de marzo de 2012 (Folios 277 a 294) Consorcio Sisa, Servicios Integrales de Salud 7 meses Celebrar una alianza estratégica que permita llevar a cabo de manera conjunta con operadores externos especializados, la gestión, operación, prestación y explotación de los servicios asistenciales del subsistema de mediana complejidad conformado por las unidades estratégicas de negocios de quirófanos, salas de partos, hospitalización y medicina especializada que requiere la entidad [ ] CPS 038 del 16 de marzo de 2012 (Folios 257 a 276) Cooperativa Integral de Trabajo Asociado para la prestación, comercialización y distribución de servicios relacionados con la salud humana CICODIS CTA 16 días Contratar con operadores externos especializados, la gestión, operación, explotación y organización de los servicios asistenciales que conforman el subsistema imágenes diagnósticas y laboratorio clínico que requiere la entidad, en forma tercerizada, independiente, autónoma, autogobernada y, autocontrolada, bajo la auditoría, vigilancia y control exclusivo de la entidad [ ] CPS 039 del 1 de abril de 2012 (Folios 225 a 256) Cooperativa Integral de Trabajo Asociado para la prestación, comercialización y distribución de servicios relacionados con la salud humana CICODIS CTA 15 días Contratar con operadores externos especializados, la gestión, operación, explotación y organización de los servicios asistenciales que conforman el subsistema imágenes diagnósticas y laboratorio clínico que requiere la entidad, en forma tercerizada, independiente, autónoma, autogobernada y, autocontrolada, bajo la auditoría, vigilancia y control exclusivo de la entidad [ ] 24 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso CPS 0082 del 1 de octubre de 2012 (Folios 217 a 224) Empresa de Servicios Temporales Alta Efectividad en Personal Ltda (Afenpe Ltda) 2 meses Suministro de personal en misión para la adecuada prestación del servicio de apoyo y desarrollo temporal de actividades administrativas y del área asistencial intra e (sic) extramural en lo relacionado con el desarrollo y cumplimiento del Plan de Intervenciones Colectivas PIC y subprocesos de auditoría médica y de personal administrativo para el cumplimiento de procesos y subprocesos propios del objeto misional de la ese, actividades y proyectos con el propósito de apoyar los diferentes convenios y/o contratos asistenciales para el desarrollo de su operación a través de la labor de personas naturales contratadas directamente por la Empresa de Servicios Temporales, la cual tiene con respecto de estas el carácter de empleador conforme listado anexo que atiende las necesidades de la ESE y la propuesta presentada [ ] CPS 85 del 11 de octubre de 2012 (Folios 209 a 216) Empresa de Servicios Temporales Alta Efectividad en Personal Ltda (Afenpe Ltda) 1 mes, 21 días Suministro de personal en misión para la adecuada prestación del servicio y desarrollo administrativo del hospital y desarrollo temporal de actividades administrativas y del área asistencial [ ] CPS 20130101- 02 del 1 de enero de 2013 (Folios 201 a 208) Empresa de Servicios Temporales Alta Efectividad en Personal Ltda (Afenpe Ltda) 2 meses Suministro de personal en misión para la adecuada prestación del servicio y desarrollo administrativo del hospital y desarrollo temporal de actividades administrativas y del área asistencial [ ] CPS 20130501- 02 del 1 de mayo de 2013 (Folios 176 a 190) Empresa de Servicios Temporales Alta Efectividad en Personal Ltda (Afenpe Ltda) 3 meses Contratar la provisión de trabajadores en misión de personal auxiliar de enfermería, auxiliares de odontología y terapias, auxiliares y regentes de farmacia, y técnicos ambientales que desarrollen sus actividades en la ESE hospital Regional de Chiquinquirá para el cumplimiento de procesos y subprocesos propios del objeto misional de la ese, actividades y proyectos con el propósito de apoyar los diferentes convenios y/o contratos asistenciales para el desarrollo de la operación a través de la labor de personas naturales contratadas directamente por la Empresa de Servicios Temporales, la cual tiene con respecto de estas el carácter de empleador conforme listado anexo por cada uno de los subprocesos objeto de este contrato para atender las necesidades de la ESE [ ] 25 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso CPS 20130501- 05 del 1 de mayo de 2013 (Folios 191 a 200) Empresa de Servicios Temporales Alta Efectividad en Personal Ltda (Afenpe Ltda) 3 meses Contratar la provisión de trabajadores en misión de personal administrativo, para el área de mantenimiento, lavandería y conductores que desarrollen sus actividades en la ESE hospital Regional de Chiquinquirá para el cumplimiento de procesos y subprocesos propios del objeto misional de la ese, actividades y proyectos con el propósito de apoyar los diferentes convenios y/o contratos asistenciales para el desarrollo de la operación a través de la labor de personas naturales contratadas directamente por la Empresa de Servicios Temporales, la cual tiene con respecto de estas el carácter de empleador conforme listado anexo por cada uno de los subprocesos objeto de este contrato para atender las necesidades de la ESE [ ] El 5 de abril de 2005, a través del Acuerdo 009 la Junta Directiva de la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá aprobó la modificación de la planta de personal de la entidad en los siguientes empleos: 1 gerente, 1 subgerente, 1 asesor y 1 tesorero general.22 El 14 de enero de 2008, la jefe de gestión de servicios de salud de la Cooperativa de Trabajo Asociado para la Salud Coop Intrasalud certificó que la señora Susana Angélica Salinas Alfonso «desempeñ[a] el cargo de facturador a partir del 3 de julio de 2007, devengando una compensación básica mensual por la suma de [$ 433.700] y por otros reconocimientos económicos la suma de [$ 466.300] […] para la ejecución de labor individual, actividad que realiza en el Hospital Regional de Chiquinquirá Empresa Social del Estado».23 El 3 de agosto de 2009, la aludida trabajadora hizo constar que la demandante «desempeña el cargo de profesional de referencia y contrarreferencia, desde el 3 de julio de 2007 hasta el 01 de marzo de 2009, devengando una compensación básica mensual de [$ 1.284.000] […] actividades que realizó en el Hospital Regional de Chiquinquirá Empresa Social del Estado».24 El 29 de enero de 2019, la representante legal de la Cooperativa de Trabajo Asociado Ucincoop informó que la señora Salinas Alfonso desempeña actividades actualmente 22 Folios 127 a 138. 23 Folio 10. 24 Folio 12. 26 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso como asistente de referencia y contrarreferencia en el Hospital Regional de Chiquinquirá ESE, mediante contrato indefinido a partir del 5 de marzo de 2009.25 El 14 de septiembre de 2011, la coordinadora regional de la Cooperativa de Trabajo Asociado para la Prestación Comercialización y Distribución de servicios Cicodis, certificó que desde el 14 de marzo de 2011, la demandante presta «sus servicios en procesos y subprocesos de asesora en citas, dentro del contrato de la cooperativa con la empresa ESE Hospital Regional de Chiquinquirá».26 El 27 de septiembre de 2012, el representante legal de la Fundación para la Extensión de Programas Sociales, Fundesocial, informó que la actora prestó sus servicios para esa empresa en el cargo de gestión de devoluciones administrativas desde el 1.º de marzo hasta el 31 de agosto de 2012.

Además, indicó las funciones desempeñadas.27 El 11 de septiembre de 2013, la tesorera de la empresa de servicios temporales Alta Efectividad en Personal Afenpe hizo constar que la señora Salinas Alfonso estuvo vinculada allí entre el 2 de septiembre de 2012 y el 22 de agosto de 2013, «como trabajador en misión en el cargo gestión de glosas administrativas en nuestra empresa cliente Hospital Regional de Chiquinquirá».28 Además, aportó copia del contrato celebrado entre las partes.

El 28 de agosto de 2013, la demandante hizo entrega de «los activos fijos y/o puesto de trabajo e información física y electrónica que estaba a su cargo […] y que pertenece a la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, quedando a paz y salvo con la institución», tal y como lo certificaron los coordinadores de inventarios, sistemas de información, archivo central y calidad del hospital.29 El 15 de diciembre de 2015, mediante el Acuerdo 013 la Junta Directiva de la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá modificó su planta de personal, la cual quedó así: 25 Folio 14. 26 Folio 16. 27 Folio 18. 28 Folios 19 y 20. 29 Folio 22. 27 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso 1 gerente, 1 subgerente administrativo y financiero, 1 subdirector científico, tesorero, 1 asesor de control interno, 9 médicos del servicio social obligatorio, 5 enfermeros del servicio social obligatorio y 1 odontólogo del servicio social obligatorio.30 El 19 de agosto de 2016, la demandante solicitó al gerente de la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, el reconocimiento de la relación laboral y el «pago de los derechos laborales, salariales, prestacionales e indemnizatorios», producto de la declaración anterior.31 El 29 de agosto de 2016, el gerente del hospital negó la petición anterior, con fundamento en que la señora Salinas Alfonso «no tiene ni ha tenido vínculo laboral alguno con la entidad» y que comoquiera que aquel suscribió contratos para el desarrollo de procesos y subprocesos al interior de la entidad con la Cooperativa de Trabajo Asociado para la Salud (Coopitrasalud), la Cooperativa de Trabajo Asociado para la Comercialización de Productos y Servicios (Cicodis CTA), con la Fundación para la Extensión de Programas Sociales, con Alta Efectividad en Personal Ltda (Afenpe) y con la Cooperativa de Trabajo Asociado Ucincoop, «de las cuales, al parecer [ella] era asociada […] cualquier solicitud es de resorte exclusivo de las empresas antes señaladas».32 El 18 de abril de 2018, se recibieron los testimonios de las señoras Ingrid Fanet Arévalo González y María Fernanda Monroy Guerra.33 i) La señora Ingrid Fanet Arévalo González señaló que prestó sus servicios a la ese Hospital Regional de Chiquinquirá entre los años 2010 y 2012, a través de empresas temporales y cooperativas; que se desempeñaron en áreas distintas «porque los contratos no eran de continuidad, eran simplemente de oportunidad y cuando había una persona que renunciaba o una persona que se iba nos asignaban más carga laboral»; que la planta era de 5 o 6 personas; que para recibir los pagos debía acreditase 192 horas, pero en la práctica los turnos eran de 6 am a 11 pm; que recibía 30 Folios 139 a 141. 31 Folios 23 a 26. 32 Folio 22. 33 Folios 588 a 590 y CD 28 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso órdenes de Camilo Gaona; que «nos rotaban de manera continua con respecto a las actividades»; que la contratación que hizo la empresa de servicios temporales con el hospital «fue interrumpida, siempre eran intermitentes»; que los coordinadores eran contratistas. ii) La señora María Fernanda Monroy Guerra indicó que se desempeñó en una ambulancia que le prestaba servicios de traslado de pacientes al hospital y que conoció a la demandante porque era quien coordinaba las labores de referencia y contrarreferencia; que no le consta si esta estaba o no vinculada directamente al hospital o con alguna cooperativa. 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala A fin de abordar los argumentos expuestos en el escrito de apelación, la Sala considera necesario precisar, en forma previa, que las cooperativas de trabajo asociado estaban habilitadas legalmente34 para llevar a cabo la prestación de servicios a los sectores de salud, transporte, vigilancia y seguridad privada y educación, de tal manera que, se requería que dichos entes cooperativos fueran especializados en la respectiva rama de la actividad.

Sin embargo, la Sala no desconoce la posibilidad de reconocer la existencia de una relación laboral entre un trabajador asociado a una cooperativa y un tercero que se beneficia de sus servicios, caso en el cual este último estaría llamado a responder por las obligaciones laborales que se susciten producto de la relación de trabajo encubierta bajo el acuerdo cooperativo.

Este criterio garantista de los derechos de los trabajadores al servicio de estas empresas ha sido reiterado, tal y como lo señala la apelante, por la jurisprudencia constitucional35 y por esta Corporación36 y, en tal sentido, lo ha aplicado inclusive a los casos de las empresas de servicios temporales en los que se asignan trabajadores 34 De conformidad con el parágrafo del artículo 5 del Decreto 4588 de 2006 «por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado» 35 Corte Constitucional, Sentencia C-855 del 25 de noviembre de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 23 de marzo del 2000, radicado 570-98, M.P. Ana Margarita Olaya Forero 29 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso en misión a entidades públicas o instituciones privadas, con fundamento en que «existe un tercero que eventualmente se beneficia de los servicios prestados por el trabajador temporal, realizando actividades permanentes, desconociendo sus derechos laborales, por lo que en el evento de acreditarse los elementos propios de una relación de trabajo, quien está llamado a responder en esto caso es el tercero que se benefició de los servicios prestados por el trabajador».37 No obstante, para ello, quien demanda debe llevar al juzgador a la certeza de esa relación laboral encubierta bajo los criterios abordados en precedencia; esto es, le corresponde al interesado en el reconocimiento de la relación laboral demostrar que no prestó un servicio de colaboración en el marco de las actividades de un tercero beneficiario y que, por el contrario, desarrolló funciones permanentes o inherentes al objeto social de la entidad y que en el desarrollo de la actividad contractual se configuraron los elementos relativos a i) la prestación personal del servicio; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) la remuneración como retribución. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procederá con el examen de estos elementos, a la luz de los criterios establecidos en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021 del 9 de septiembre de 2021. 2.4.1.

¿Existió entre la señora Susana Angélica Salinas Alfonso y la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá una relación laboral encubierta que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculada contractualmente? 2.4.1.1. Prestación personal del servicio. De acuerdo con los certificados allegados al expediente y los testimonios recibidos, la señora Susana Angélica Salinas Alfonso prestó sus servicios a la entidad demandada.

En tal sentido, ejerció los cargos de facturador, profesional de referencia y contrarreferencia, asesora en citas, y gestión 37 Al respecto ver las siguientes providencias: i) auto del 27 de abril de 2016, radicado 66001 23 33 000 2013 00181 01 (4259-2013), M.P. Gerardo Arenas Monsalve; ii) sentencia del 27 de noviembre de 2014, radicado 05001 23 33 000 2012 00275 01 (3222-2013), M.P. Gerardo Arenas Monsalve; auto del 3 de marzo de 2020, radicado 17001 23 33 000 2015 00925 01 (2814-2016), M.P. William Hernández Gómez. 30 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso de devoluciones y glosas administrativas, y desarrolló las actividades en forma personal.

No obstante, no existe certeza dentro del expediente de cuál fue el extremo temporal en el que se desarrolló el contrato o contratos objeto de controversia, las órdenes suscritas y que sirven de sustento de la vinculación, el objeto contractual, las obligaciones que de él se derivan, ni los montos u honorarios pactados, esto es, no hay un medio de prueba idóneo que acredite suficientemente la existencia de una vinculación entre la demandante y las cooperativas de trabajo asociado, o empresas temporales o la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, de los cuales pueda reconocerse, eventualmente, una relación de trabajo continua e ininterrumpida.

En efecto, si bien la demandante aportó los certificados expedidos por las cooperativas COOPINTRASALUD, UCINCOOP, CICODIS y las empresas de servicios temporales FUNDESOCIAL, Alta Efectividad en Personal (EFENPE LTDA), para desempeñar los empleos de facturadora, referencia y contrarreferencia, asesora en citas, gestión de devoluciones administrativas, con los cuales se evidencia que tuvo diferentes vinculaciones con estas empresas, para esta Corporación, estos no permiten determinar en forma fehaciente la existencia de la relación entre las partes del litigio, toda vez que de ellos no se pueden evidenciar las obligaciones estipuladas ni los montos u honorarios pactados.

Lo anterior, toda vez que en algunos de estos documentos no se indicó la fecha de terminación del contrato ni se definió con claridad las funciones desempeñadas, más allá de señalar el cargo ocupado. Además, si bien se demostró que la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá suscribió diferentes contratos de prestación de servicios administrativos y asistenciales entre los años 2007 y 2013 (periodo reclamado en la demanda) con diferentes cooperativas y empresas temporales, de estos no se extraen las particularidades en que se desarrolló la relación con la señora Salinas Alfonso, esto es, las condiciones de tiempo, modo y lugar en las que se debía ejecutar, ni si este se desplegaba en forma autónoma e independiente. 31 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso Al respecto, la Sala38 ha considerado que estos documentos no son la prueba idónea para acreditar la vinculación que se alega con la demanda y, por consiguiente, únicamente pueden ser tenidos como un indicio de su existencia; por manera que se echa de menos la prueba documental necesaria para acreditar las aludidas circunstancias, a efectos de que esta autoridad judicial pudiera cotejar los extremos de la relación con la ejecución de las obligaciones convenidas. 2.4.1.2.

Remuneración. En atención la realidad fáctica expuesta, esto es, que la demandante trabajó a través de diferentes cooperativas, al expediente se aportaron las certificaciones que dan cuenta sobre el pago de unas sumas de dinero como contraprestación a las actividades desempeñadas en los cargos de facturador, profesional de referencia y contrarreferencia, asesora en citas y gestión de glosas administrativas.39 2.4.1.3.

Subordinación continuada. Si bien los testimonios de las señoras Ingrid Fanet Arévalo González y María Fernanda Monroy Guerra, fueron coincidentes en cuanto a que la demandante ejerció sus labores en la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, con ello solo se demuestra una prestación personal del servicio, lo que no configura por sí solo una relación de subordinación o dependencia. Además, pese a que la primera insistió en el cumplimiento de un horario que podía extenderse a más de 8 horas diarias, lo cierto es que la imposición de un horario no es indicativo necesario de la subordinación en la medida en que puede hacer parte de la necesaria coordinación que ha existir entre los extremos de un vínculo contractual, en cuanto a la manera en que deben prestarse los servicios.

La anterior situación ha sido convalidada por la jurisprudencia de esta Corporación que ha señalado que entre contratante y contratista puede existir una «relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de 38 Ver, entre otros, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de febrero de 2019, radicado 54001 23 33 000 2014 00287 01 (1243-16) M.P. William Hernández Gómez. 39 Tal y como se advierte en los certificados a los que se aludió en el apartado de hechos probados. 32 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación».40 En consecuencia, del estudio del material probatorio en conjunto no se evidencia de manera directa el elemento de la subordinación, el cual determina la diferencia entre el contrato laboral y el de prestación de servicios, pues el cumplimiento de un horario y/o el seguimiento a la forma en que se cumplía la función no constituyen elementos que por sí solos sean suficientes para demostrar el aspecto sustancial de la subordinación. Lo anterior, toda vez que lo narrado por las deponentes bien puede hacer parte de la necesaria coordinación que debe existir entre los extremos de un vínculo contractual, en cuanto a la manera en que deben prestarse los servicios que necesita la administración. En efecto, hechos como los descritos han determinado el criterio hermenéutico de esta Subsección para diferenciar el vínculo laboral del contractual, que ha precisado que no toda relación de servicios implica per se la existencia del elemento subordinatorio, ya que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades, donde el segundo es libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, como i) un horario; ii) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; y, iii) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Valga señalar que la apelante cuestiona la apreciación que realizó el a quo respecto del testimonio rendido por la señora Arévalo González; no obstante, la Sala encuentra que en efecto la testigo señaló que los «rotaban de manera continua con respecto a las actividades» y que «los contratos no eran de continuidad, eran simplemente de oportunidad y cuando había una persona que renunciaba o una persona que se iba nos asignaban más carga laboral», lo que se corrobora con los diferentes cargos 40 Véase la sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente, 3867-14, consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez 33 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso certificados en el expediente, de tal manera que contrario a lo señalado en el recurso, la valoración del Tribunal fue razonable y se ajusta a lo probado en el proceso.

Dicho de otro modo, las aseveraciones de las testigos, a juicio de esta Sala, no pueden considerarse por sí solas como demostrativas de la existencia de una relación en condición de subordinación y dependencia continuada, ello en virtud a que la sola determinación de que la contratista estuviera obligada a ejecutar el objeto contractual de acuerdo con los horarios acordados para que recibiera un pago, no son pruebas suficientes para encontrar configurado el elemento de subordinación, pues en todo caso, deben ser valorados con otros elementos probatorios para concluir de manera fehaciente que la prestación del servicio no fue autónoma e independiente.

Al respecto, debe señalarse que no basta con aludir a la trascendencia de la prueba testimonial o que las deponentes fueron consecuentes con indicar que la demandante prestó sus servicios a través de una cooperativa de trabajo asociado y que recibía órdenes, instrucciones y turnos por parte de los funcionarios de la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, pues no dan cuenta de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se dictaban las citadas órdenes o instrucciones, o sobre la forma de asignar los turnos, aunado al hecho de que sus afirmaciones no encuentran respaldo en las pruebas documentales allegadas.

Ahora bien, a través de las certificaciones aportadas al proceso, se destaca que durante el periodo reclamado se presentaron diferentes objetos contractuales lo que sugiere que desarrolló distintas actividades las cuales no eran misionales como lo afirma la apelante. En efecto, las labores realizadas por un facturador o las de gestión de devoluciones y glosas,41 corresponden a aquellas propias del área administrativa.

Asimismo, las tareas de quien se encarga de realizar referencia y contrarreferencia o realizar asesoría en citas están destinadas a producir bienes o servicios para el buen funcionamiento de la ESE, pero no son asistenciales y por ello no puede concluirse que fueran propias de la actividad misional de la entidad contratante aunque sí permita el desarrollo normal de la labor. 41 Tal y como se desprende de los certificados vistos a folios 17 y 18. 34 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso De ello tampoco se desprenden los hechos indicadores de una actividad desarrollada en condiciones de subordinación respecto de la demandante, específicamente en lo que tiene que ver con la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, pues no se demostró la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, ni el modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos o llamados de atención. En síntesis, no se acreditó el ejercicio del poder de disciplinario como una manifestación del poder subordinante que ejerce el empleador a través del ius variandi.

Así, el escaso acervo probatorio allegado al plenario sólo consigue demostrar la prestación personal del servicio de la demandante en actividades como facturadora, profesional de referencia y contrarreferencia, gestión de devoluciones administrativas, y gestor de glosas administrativas en hospital demandado, mas no es posible establecer con total certeza las fechas en que cada una de ellas se desarrolló, si se cumplió de manera continua, si existió remuneración, subordinación y permanencia del servicio.

En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16742 del Código de General del Proceso los supuestos fácticos alegados por la demandante con los cuales pretendía demostrar la existencia de una relación de orden laboral, implicaba necesariamente que al proceso se trajeran todos los elementos probatorios que le generasen al fallador la certeza de lo afirmado, de tal forma que al no cumplirse con la carga probatoria que le correspondía asumir a la apelante, forzoso es concluir que no se encuentran acreditados los supuestos que consolidan la existencia de una relación laboral, lo que impone confirmar la sentencia apelada. 2.5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,43 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código 42 «Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]». 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 35 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

El primero, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y el segundo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso,44 la Sala condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, teniendo en cuenta que el recurso de apelación que interpuso fue resuelto en forma desfavorable y que la entidad presentó alegatos de conclusión. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que las pretensiones de la demanda deben despacharse 44 «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 36 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00236 01 (5963-2019) Demandante: Susana Angélica Salinas Alfonso desfavorablemente, toda vez que la parte demandante no logró demostrar los elementos de una relación laboral encubierta.

En ese sentido, se confirmará la decisión del a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 13 de agosto de 2019, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la señora Susana Angélica Salinas Alfonso, contra la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, las cuales se deben liquidar por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente (SLVA) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.