www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria.
Destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos. Servidor público de elección popular. Decisión: Revoca sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 25 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda. Primero: La parte actora solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución No. 023 de 11 de octubre de 2019,1 mediante la cual la Procuraduría Provincial de San Gil sancionó al demandante con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 11 años. • Resolución N° PRS-SI 057 de 29 de noviembre de 2019,2 a través de la cual la Procuraduría Regional de Santander redujo a 10 años la aludida sanción. Segundo: A título de restablecimiento del derecho deprecó: • Ordenar a la entidad accionada eliminar de sus registros la restricción disciplinaria de la referencia. 1 Expediente digital, índice 2 de la plataforma SAMAI. 2 Ejusdem.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 • Condenar a la demandada reconocer y pagar los perjuicios materiales y morales sufridos por el actor con ocasión de esa sanción. Como súplicas subsidiarias demandó: • Variar la “culpa gravísima” enrostrada al demandante, por “culpa grave” y modificar la sanción impuesta, conforme a la nueva calificación. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda.
El demandante fue elegido alcalde del municipio de Curití - Santander para el período 2012 - 2015. Ante queja presentada el 1.° de octubre de 2014, la Procuraduría General de la Nación inició investigación disciplinaria en contra del actor por «…presuntas irregularidades en la elaboración de los estudios previos y suscripción del convenio interadministrativo No. 157 con la Corporación de Servicios de Acueducto y Alcantarillado de Curití E.S.P. “CORPACUR”».
Mediante Resolución No. 023 de 11 de octubre de 2019 -fallo de primera instancia-, la Procuraduría Provincial de San Gil sancionó al accionante con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 11 años. En esa decisión, se concluyó que el accionante actúo con culpa gravísima, porque su conducta vulneró reglas jurídicas de obligatorio cumplimiento.
Por Resolución N° PRS-SI 057 de 29 de noviembre de 2019, la Procuraduría Regional de Santander modificó la anterior decisión, en el sentido de disminuir a 10 años la sanción impuesta. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Para el abogado de la parte demandante, las decisiones sometidas a juicio vulneraron las siguientes disposiciones: • Artículos 6, 29 y 123 de la Constitución Política. • Artículos 141 y 142 de la Ley 734 de 2002.
En el concepto de violación, la apoderada judicial de la parte actora expuso lo siguiente: • El demandante fue investigado y sancionado por una conducta que no cometió, pues la investigación disciplinaria se inició para esclarecer si la empresa CORPACUR E.S.P. era o no idónea para celebrar el convenio 157 de 2014. Que la labor de verificación fue delegada al secretario de planeación e infraestructura municipal quien, por sus cualidades y experiencia profesional era el más capacitado para ello, máximo porque la formación profesional del actor -Zootecnista y Técnico Agropecuario- le impedía adelantar esos trámites.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 De modo que actuó bajo el consejo de aquel funcionario y de su asesor jurídico, quien conceptuó favorablemente sobre la aptitud de esa compañía. • Se infringió el derecho al debido proceso del reclamante, pues se le censuró participar en la actividad contractual con desconocimiento de los principios de transparencia, responsabilidad y selección objetiva, siendo que lo reprochado en esa sede fue la ausencia del estudio que acreditara la idoneidad de la empresa contratista, actuación que concierne a la etapa precontractual y que fue delegada al secretario de planeación e infraestructura municipal, a quien el órgano de control le archivó la investigación iniciada en su contra.
Además, no es cierto que no se analizó la idoneidad de la empresa contratista, pues en los estudios previos elaborados por el secretario de planeación quedó consignado ese examen y, además, en la Resolución 314 de 28 de noviembre de 2014, se replicó aquella conclusión, por lo que demandada erró al concluir la inexistencia de esos dictámenes.
Cosa distinta es que el ente de control hubiera considerado que tales estudios eran insuficientes, pues tal determinación conduce a una conducta y sanción distinta. • Así mismo, se vulneró la anterior prerrogativa, pues la demandada no demostró el por qué la conducta del actor se adscribió a la culpa gravísima, pues se probó que en los estudios previos quedó consignado el análisis de idoneidad de la empresa contratista y, además, que no se tuvo la intención de infringir ninguna regla de derecho.
Por tanto, el accionante debió ser absuelto de toda responsabilidad. En subsidio de ello, se le pudo reprochar una culpa grave por falta de diligencia en la revisión de los documentos antes de la suscripción del convenio, de acuerdo con lo consignado en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002. • Resaltó que la declaratoria de responsabilidad y la consecuente imposición de la sanción disciplinaria debe provenir del análisis, a la luz de la sana crítica, de las pruebas recopiladas en la actuación, las cuales deben ser conclusivas de la existencia de la falta enrostrada y de la respectiva participación del investigado.
Que estas situaciones no se percibieron en el procedimiento, dado que: i) la formación profesional del demandante lo condujo a asesorarse de los expertos en el tema, entre ellos el secretario de planeación e infraestructura municipal y su asesor jurídico; ii) el citado secretario elaboró el estudio previo contentivo, entre otros, del análisis de idoneidad de la empresa contratista.
Tal examen le fue determinante para la suscripción del reseñado convenio; iii) de acuerdo a la estructura interna de la administración, el señalado funcionario era el delegatario de la función de elaboración de los estudios previos; iv) el perfil profesional de ese servidor, lo convertían en el más idóneo para la consecución de ese fin y; v) antes de la suscripción del contrato, se contó con la aprobación del asesor jurídico municipal, por lo que el actor estimó que todo estaba ajustado a la ley.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.4 Contestación de la demanda. Dentro de la oportunidad de ley, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda3, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas.
Con tales fines, argumentó, en términos generales que: • Durante el trámite del proceso disciplinario no vulneró los artículos 6, 29 y 123 de la Constitución Política como se afirmó en la demanda. • La Procuraduría Provincial de San Gil, al establecer la culpabilidad del actor, consideró que su conducta encajaba dentro de la modalidad culposa a título de culpa gravísima.
Ello, en razón a la violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento, conforme lo señalado en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, pues pasó por alto lo normado en el artículo 355 de la Constitución Política y lo establecido en el artículo 1.° del Decreto 777 de 1992. Además, infringió los principios de la contratación estatal señalados en la actuación disciplinaria, los cuales son de obligatorio cumplimiento.
Por consiguiente, la imputación de la falta se efectuó a título de culpa gravísima. • El actor, en su condición de alcalde municipal de Curití - Santander, no evaluó debidamente la idoneidad de la empresa CORPACUR para ejecutar el Convenio de Asociación No. 157 de 2014 y de esta manera determinar si esa empresa acreditaba la capacidad técnica y administrativa, tal como preceptúa el artículo 355 superior y el artículo 1.° del Decreto 777 de 1992. • En el proceso disciplinario se recopilaron las pruebas que demostraron la responsabilidad del accionante, las cuales fueron analizadas conforme a las reglas de la sana crítica, desvirtuándose de esta forma lo expresado en el libelo. • El único cargo imputado al demandante se edificó claramente sobre el siguiente acervo probatorio: - Los estudios previos para la suscripción del convenio, en donde se observa que el mismo se rige por los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998. - Resolución No 313 de 2014, en la que no se consignó el motivo por el cual se acude a la modalidad de contratación directa y no se analizó la experiencia del contratista. - El convenio de asociación No 157 de 2014, que se rige por la Ley 489 de 1998, y que requería de una evaluación de la experiencia del contratista. - Contrato de consultoría suscrito entre CORPACUR y el Ingeniero Civil VICTORIANO CORZO RAMIREZ por valor de $44.600.000; documento del que se concluye que para por cumplir con el objeto del convenio la contratista 3 Expediente digital, índice 2 de la plataforma SAMAI.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 debió contar con apoyo técnico dado que no tenía profesionales idóneos dentro de su planta de personal. • En el fallo disciplinario de primera instancia se indicó de manera clara e inequívoca que el cargo se le endilgó por el hecho de suscribir el Convenio de Asociación No. 157 de 2014, sin haber evaluado la idoneidad de la entidad contratista en escrito debidamente motivado.
Para el efecto, se precisó que aunque para la suscripción de ese convenio se expidió la Resolución No. 313 del 28 de noviembre de 2014, en ella lo que se justificó fue la contratación directa, pero no se hizo alusión alguna respecto de la experiencia de la entidad contratista en la ejecución de actividades afines o similares a su objeto.
Por tanto, resultaba imposible determinar si se cumplía con la acreditación técnica y administrativa, con el fin de demostrar la aptitud para su ejecución, lo que en el presente asunto no sucedió. • Así, se concluyó que el demandante no evaluó la idoneidad, es decir la experiencia que acreditara capacidad técnica y administrativa, de modo que, de conformidad con el cargo formulado, la Procuraduría Provincial de San Gil desestimó los argumentos tendientes a señalar que si se había evaluado el requisito tantas veces mencionado. • En el proceso disciplinario se respetaron las garantías fundamentales al debido proceso y defensa, en tanto: i) El trámite administrativo se adelantó de cara a lo dispuesto en la Ley 734 de 2002.; ii) Se le permitió al disciplinado ejercer su derecho de contradicción formulando descargos, solicitando y aportando pruebas, alegando de conclusión, apelando el fallo de primera instancia, es decir, permitiendo su participación activa ante el operador disciplinario. iii) Se efectuó una adecuada individualización de la conducta objeto de reproche y; iv) La sanción impuesta atendió a los principios de proporcionalidad y razonabilidad. 1.5 Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia de 25 de mayo de 2022,4 el Tribunal Administrativo de Santander, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante. 4 Expediente digital, índice 2 de la plataforma SAMAI.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Con tales propósitos, el a quo, luego de referenciar: i) el régimen probatorio en el derecho disciplinario; ii) el debido proceso en la actuación sancionatoria; iii) control judicial de la acción disciplinaria y; iv) las pruebas recaudadas en el proceso, concluyó que: • El demandante, en su calidad de alcalde municipal de Curití, suscribió el Convenio de Asociación No 157 de 2014, sin haber verificado la idoneidad de la empresa contratista CORPACUR, a la luz de lo previsto en el Decreto 777 de 1992. • La Resolución No. 313 de 2014, solo contiene la justificación del proceso de contratación directa y una breve enunciación en cuanto a que la futura contratista es la más indicada para ejecutar la labor respectiva, afirmación que en ningún caso suple el acto motivado que, en torno a esa reconocida idoneidad, debió expedir el disciplinado. • La delegación en el secretario de planeación e infraestructura municipal de la función de celebrar contratos, no eximía al procesado del deber de vigilancia y control, en tanto, como director del proceso tenía potestades para revisar la etapa precontractual, fase en la que se realizó el estudio técnico que, en su sentir, contuvo el aludido análisis de idoneidad.
Además, en esta materia, el delegante no se exonera de responsabilidad, por el hecho de transferir total o parcialmente, las actividades propias de la contratación estatal. • No es de recibo el argumento según el cual las actuaciones del demandante se ajustaron a la ley pues, aunque el secretario de planeación e infraestructura municipal y el asesor emitieron conceptos técnicos favorables para la celebración del convenio, tal situación no le impedía adoptar las medidas pertinentes para sanear las irregularidades observadas en el proceso contractual; sin que sea admisible predicar que, por su preparación profesional, no estaba capacitado para advertir esas anomalías, dado que la naturaleza de su investidura lo obligaba a asumir sus funciones con apego a la ley. • El hecho de que la contratista fuera la única empresa operadora de servicios públicos domiciliarios en ese municipio, no le otorgó la idoneidad exigida en el ordenamiento jurídico, pues quedó evidenciada su necesidad de contratar con un persona natural -ingeniero civil- la elaboración de los estudios y diseños necesarios para cumplir con el objeto contractual, lo que de suyo reflejó la falta de capacidad para suscribir ese convenio. • Una lectura de los autos de apertura de indagación preliminar e investigación disciplinaria, permite advertir que los cargos formulados en contra del accionante fueron debidamente identificados.
De ahí que el análisis probatorio se ajustó al marco fáctico y jurídico previamente definido en ese trámite, desembocando en la responsabilidad por infracción de los principios de la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 contratación estatal y la función pública, merecedora de la pena sometida a juicio. 1.6 Recurso de apelación. Oportunamente, el abogado del demandante apeló la sentencia de marras, arguyendo que: • El a quo no analizó en forma adecuada las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon los hechos investigados, ni mucho menos examinó en debida manera las pruebas aportadas pues, de haberlo hecho, la sanción se habría revocado para abrir paso a la causal eximente de responsabilidad contenida en el numeral 6.° del artículo 28 del CDU.
Reiteró que los estudios previos fueron realizados por el secretario de planeación e infraestructura municipal y, además, que la suscripción del convenió contó con la aprobación del asesor jurídico de la alcaldía, por lo que siempre estuvo convencido de que sus actuaciones respetaron el marco legal. Por tanto, no le puede enrostrar que no cumplió a cabalidad sus deberes, pues efectivamente si lo hizo al delegar funciones y realizar consultas al personal experto de la administración, dada su formación profesional como zootecnista y técnico agropecuario.
Las pruebas documentales que informan todo el proceso precontractual, la idoneidad profesional de quien elaboró el estudio previo y el relato del otrora asesor jurídico, dan cuenta de la inexistencia de la falta disciplinaria endilgada. • Las faltas disciplinarias son cometidas con dolo o culpa y en el caso de marras se señaló que el demandante cometió la falla a título de culpa gravísima por desatención elemental de sus funciones.
Sin embargo, no se tuvo en cuenta que a lo largo del proceso contractual intervinieron varios servidores de la entidad -secretario de planeación e infraestructura, comité de vigilancia de procesos contractuales, el asesor jurídico de la alcaldía-, lo que demuestra que el disciplinado actuó guiado por las acciones de los sujetos que intervinieron antes que él. • No se demostró la ilicitud sustancial de la conducta, pues se le investigó por “intervenir en la etapa precontractual”, cuando quedó demostrado que en esa fase las acciones fueron adelantadas por el secretario de planeación e infraestructura municipal, por lo que no se le puede juzgar por las actuaciones de otra persona. • Deprecó la revocatoria de la condena en costas, pues el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 188 del CPACA, condicionó tal sanción a la comprobación de que la demanda carecía de todo sustrato legal, por lo que es improcedente acudir, vía remisión normativa, a las reglas que regulan este asunto en el CGP.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 1.7.1 La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 23 de marzo de 2023,5 se admitió el citado recurso de apelación. 1.7.2 El pronunciamiento de las partes y del agente del ministerio público.
Dentro de los plazos previstos en los numerales 4.° y 6.° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no se registraron actuaciones de ningún interviniente. 1.8 El control de legalidad.6 Luego de las revisiones de rigor, la Sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 2.2 Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,8 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandante, en su condición de apelante único. 2.3 Cuestión previa. En escrito radicado en esta Corporación el 15 de noviembre de 2022,9 la abogada de la entidad accionada solicitó «[…] se estudie la viabilidad de ordenar la suspensión procesal dentro del asunto de la referencia y la eventual remisión para conocimiento y decisión de unificación a esta misma Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del mencionado radicado 76001-23-33-000-2013- 00305-01 (3554-2018), para que 5 Expediente digital, índice 6 de la plataforma SAMAI. 6 Folio 444 del expediente principal. 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». 9 Expediente digital, índice 4 de la plataforma SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 sea analizado y decidido dentro de la sentencia que “unifique la materia […].
La Subsección negará tal pedimento en razón a que, como bien lo afirmó la solicitante, ya existe un proceso en el que la Sala Plena de esta Sección decidió proferir sentencia de unificación, no siendo necesario acumular a ese trámite todos los procesos similares; amén de que, la ausencia de emisión de esa providencia unificadora no restringe la potestad de las Subsecciones para resolver el resto de casos sometidos a su conocimiento. 2.4 Problema jurídico.
Le corresponde a la Sala establecer si las decisiones disciplinarias de demandadas, a través de las cuales se sancionó al actor con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años, deben ser anuladas. Sin embargo, antes de resolver este planteamiento, la Subsección, atendiendo a que la sanción disciplinaria recayó sobre un servidor público de elección popular, analizará si los actos administrativos que son materia de escrutinio se avienen a los parámetros que sobre restricción de derechos políticos y garantías jurisdiccionales están contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos10. 2.5 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.5.1 La competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación En el título X de la Constitución Política -destinado a regular los órganos de control11-, fue creada la Procuraduría General de la Nación como una autoridad administrativa con potestad para vigilar la conducta oficial de todas aquellas personas que ejercen funciones públicas, potestad que también abarca a los funcionarios de elección popular.
Por ello, y como instrumento para fortalecer esa labor, el constituyente la dotó de un poder disciplinario de carácter preferente que no solo le permite adelantar las respectivas investigaciones, sino también imponer las sanciones previstas en la normatividad vigente12. En cuanto a las sanciones se refiere, el artículo 278 superior autorizó a esa institución a desvincular del cargo a los funcionarios públicos que incurran en algunas de las conductas allí descritas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las 10 Convención suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, aprobada mediante la Ley 16 de 1972 11 En el título VIII se englobaron los distintos órganos que componen la Rama Judicial del Poder Público. 12 En el artículo 277 de la Constitución Política se atribuye al citado ente de control, entre otras funciones, la de “Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
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Descendiendo al marco legal y de cara a la norma vigente al tiempo en que se produjeron los hechos que ahora son objeto de escrutinio, encontramos en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, los diferentes tipos de penas que el señalado órgano de control podía imponer a saber: - La destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima. - La suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. - La suspensión en el ejercicio del empleo para las faltas graves culposas. - La multa para todas aquellas faltas leves dolosas. - La amonestación escrita para las faltas leves culposas.
De las anotadas sanciones, las de destitución e inhabilidad general y las de suspensión en inhabilidad especial constituyen restricciones al ejercicio de los derechos políticos de los servidores públicos electos por voto popular, en tanto implican la separación temporal y/o permanente del servicio estatal y, además, conllevan la imposibilidad de ejercer la función que les ha sido encomendada13.
En conclusión, el ordenamiento jurídico nacional delimita y precisa las potestades de investigación y juzgamiento disciplinario en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, atribuciones que, como se anotó, también cobijan a los servidores públicos de elección popular. 2.5.2 Los derechos políticos en Colombia y sus restricciones.
Alcance del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el sistema disciplinario colombiano. Como expresión universal de los derechos políticos, el artículo 40 de la Constitución Política concibió el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Con tales fines permitió, entre otros, que los ciudadanos pudieran elegir y ser elegidos.
A la par de esa regla, fueron erigidas a nivel constitucional14 y legal15 una serie de restricciones frente al ejercicio de ese derecho. Dentro de esas limitantes encontramos el artículo 122 superior, que estableció que la violación al régimen disciplinario generaría como consecuencia el retiro del servicio de los funcionarios públicos -sin distinguir a aquellos electos por voto popular-.
Por ende, le es permitido al operador disciplinario -en nuestro caso a la Procuraduría General de la Nación- imponer una serie de medidas restrictivas al ejercicio del poder político, medidas que se encuentran contenidas 13 Artículo 45 de la Ley 734 de 2002. 14 Artículos 98, 99, 109, 110, 122, 171, 172, 177, 191 entre otros. 15 Ley 617 de 2000, artículos 30, 33, 37, 40, entre otros.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. Sin embargo, ante la adhesión de Colombia al sistema interamericano de protección de los derechos humanos16, las autoridades judiciales y administrativas tienen el deber de consultar y aplicar en cada caso concreto las reglamentaciones contenidas en los instrumentos internacionales que sobre derechos humanos hayan sido suscritos por el país17.
Con sustento en lo anterior, en esta oportunidad la Sala acude a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su artículo 23 preceptúa lo siguiente: “Artículo 23. Derechos Políticos “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal”. De cara a lo que aquí se viene analizando, ha de indicarse, en primer lugar, que la transcrita norma contempla el derecho en cabeza de todo ciudadano a ser elegido a través del voto universal e igualitario fruto de la libre expresión popular.
En segundo lugar, ha de destacarse que la disposición contenida en el numeral 2 ibidem, prevé que el derecho en cita sólo puede ser reglamentado a través de la ley. Por tanto, debe entenderse que las restricciones que se pretendan erigir bajo el rotulo de “…condena por juez competente, en proceso penal” también están reservadas a la ley.
Sobre este particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al concluir que la expresión “condena por juez competente, en proceso penal” no se circunscribe exclusivamente al ámbito del derecho penal, sino que abarca todo procedimiento judicial punitivo a través del cual se impongan restricciones a los derechos políticos de los electos por voto popular, como sucede con el proceso de pérdida de investidura que se adelanta en contra de los miembros de las corporación públicas elegidos por sufragio 16 Con la suscripción el 22 de noviembre de 1969 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su posterior aprobación a través de la Ley 16 de 1972. 17 En cumplimiento de los mandatos ínsitos en el bloque de constitucionalidad contenido en el artículo 93 superior.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 universal18. En sentencia de 11 de octubre de 2023, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación19, concluyó: 86.
En este sentido, para la Sección Segunda del Consejo de Estado es importante puntualizar que la interpretación que debe darse al concepto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, contenido en el artículo 23.2 de la Convención, está referido no solo al proceso regulado en el Código de Procedimiento Penal, sino a cualquier tipo de proceso desarrollado en ejercicio del poder punitivo del Estado, que sea de carácter judicial, como lo es la pérdida de investidura, por ejemplo, en el que su fin, además de ser una medida sancionadora, correctiva y restablecedora de la ética en las corporaciones públicas de elección popular, es connaturalmente ejemplarizante.
Establecidas como vienen las potestades sancionatorias que en materia disciplinaria ejerce la Procuraduría General de la Nación -examen frente al orden jurídico interno- y precisadas las disposiciones internacionales sobre derechos humanos que fijan el marco regulatorio de las restricciones a los derechos políticos de los servidores de elección popular -examen frente al orden jurídico externo-, resulta imperioso para la Sala determinar el alcance que la Convención Americana sobre Derechos Humanos tiene sobre el régimen disciplinario interno. Así, sin mayores consideraciones, se dirá que en la sentencia proferida el 8 de julio de 2020, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -al estudiar el caso Petro Urrego vs Colombia, fundado en la vulneración de los derechos humanos con ocasión del proceso disciplinario que culminó con la destitución e inhabilidad de ese ciudadano- concluyó que el Estado Colombiano desatendió las obligaciones contenidas en el artículo 23 de la convención, al permitir que un órgano de naturaleza administrativa restringiera el derecho político de elegir y ser elegido de un funcionario escogido por voto popular, mediante la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad.
En el apartado respectivo de esa decisión se argumentó: 112. En el presente caso, el Tribunal constata que el artículo 277.6 de la Constitución Política de Colombia faculta al Procurador para “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
Por su parte, el artículo 278 del texto constitucional establece que el Procurador ejercerá directamente la función de “1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas [ ]”. La Corte observa que el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.
Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una 18 Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 15 de noviembre de 2017, expediente 110010325000201400360 00 (1131-2014). 19 Expediente 150012333000201400564 01 (5828-2018). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana. 113.
Por otro lado, el Código Disciplinario Único prevé en sus artículos 44 y 45 la facultad de la Procuraduría para destituir e inhabilitar funcionarios públicos, y define las implicaciones de dichas sanciones en los siguientes términos: “a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.
La Corte ya concluyó anteriormente que una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena, por juez competente, en proceso penal”, es contraria al artículo 23.2 de la Convención y al objeto y fin de la Convención (supra párr. 100). Por las mismas razones, la Corte concluye que el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro.
Pues bien, el anterior pronunciamiento constituye un precedente de obligatoria aplicación para las autoridades administrativas y judiciales en el país20, dado que el control de convencionalidad allí realizado giró sobre el orden jurídico disciplinario interno. Sin embargo, se destaca que la decisión proferida no tuvo la potencialidad de vaciar las competencias de la Procuraduría General de la Nación en esta materia, en razón a que la interpretación armónica entre las reglas del derecho interno y el artículo 23 de la convención -prohijada tanto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como por esta Corporación- apunta a establecer que las potestades de investigación y sanción que esa entidad tiene frente a los servidores públicos de elección popular se mantienen incólumes siempre y cuando no impliquen la restricción de los derechos políticos en cita, esto es, la adopción e imposición de medidas de destitución e inhabilidad general y/o suspensión e inhabilidad especial.
Delimitado el rango de incompatibilidad existente entre el artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y las normas constitucionales y legales que facultan a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad frente a los servidores públicos, se adentrará la Sala a resolver el caso concreto. 2.6 El caso concreto.
Como se recordará, en el presente asunto se debate la legalidad de los fallos disciplinarios proferidos por la Procuraduría Provincial de San Gil y por la 20 Así lo ordena: i) el artículo 93 superior, contentivo del bloque de constitucionalidad; ii) los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Procuraduría Regional de Santander en el marco del proceso disciplinario adelantado en contra del demandante.
A través de dichas decisiones se impuso al actor una sanción consistente en la destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años, luego de evidenciar que aquel no evaluó debidamente la idoneidad de la empresa CORPACUR para ejecutar el convenio de asociación N° 157 de 2014, configurándose, en sentir de la demandada, una violación a los principios de selección objetiva, transparencia y responsabilidad previstos para la contratación estatal.
Siguiendo esos lineamientos y de cara al estudio realizado en el acápite anterior, la Sala concluye que la Procuraduría General de la Nación, en su calidad de autoridad administrativa, no se encontraba autorizada para restringir el derecho político de elegir y ser elegido del que goza la parte demandante. Por tanto, evidenciada la transgresión al principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, es dable aplicar la excepción de inconvencionalidad frente al numeral 1.° del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, pues esta norma constituyó el fundamentó de la sanción impuesta a través de los fallos disciplinarios objeto de escrutinio.
En consecuencia, esta Sala de Subsección declarará la nulidad de los fallos disciplinarios demandados. Corolario, al devenir la nulidad de los fallos disciplinarios enjuiciados por la causal de falta de competencia de la accionada, la Sala se sustrae de resolver el interrogante planteado en el problema jurídico. 2.6.1 Del restablecimiento del derecho En consideración con lo expresado, se ordenará a la División de Registro de Sanciones y Causales de Inhabilidad de la Procuraduría General de la Nación, eliminar las anotaciones realizadas con ocasión de los fallos aquí anulados frente el señor Alexander Castañeda Duarte.
Finalmente, la Sala negará el reconocimiento de la indemnización por concepto de perjuicios materiales y morales, por cuanto dentro del expediente no reposa ni una sola prueba que evidencia que, como consecuencia de la sanción impuesta, la parte actora hubiere experimentado aflicción, dolor o pena pasible de reparación económica. 2.7 De la condena en costas en primera instancia. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la versión vigente a la fecha de emisión de la sentencia apelada, dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». A su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso establece que: «ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. … 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión». De las normas citadas se extrae lo siguiente: i) La Ley 1437 de 2011 efectúa una remisión al Código General del Proceso con la finalidad de precisar la liquidación y ejecución de las costas. ii) Por consiguiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 365 ibídem, la condena en costas y agencias en derecho se impone a la parte que, en términos generales, ha sido vencida en el juicio «porque la sentencia de primera instancia le fue desfavorable o porque se resolvieron en su contra los recursos procedentes en contra de aquella» y/o en cualquier etapa del proceso «en el trámite de un incidente, en el curso de las excepciones previas, o frente a la solicitud de nulidad procesal y/o de amparo de pobreza». iii) Así entonces, siempre que se obtenga una sentencia adversa resulta procedente que el juez se pronuncie sobre la condena en costas, teniendo como norte lo reglado en el numeral 8° del artículo 365 ejusdem, que en su tenor literal prevé que «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 iv) Sin embargo, no se puede pasar por alto la previsión contenida en el inciso segundo del articulo 188 citado, cuando prescribió que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Ello denota que la condena por este concepto está supeditada a que del proceso evaluativo de la conducta asumida por la parte vencida se desprenda una ausencia total de fundamentación jurídica de sus pretensiones y/o argumentos de defensa o, lo que es lo mismo, se evidencie temeridad e irracionabilidad en la respectiva intervención. La condena en costas requiere, esencialmente, que se acredite que la conducta de la parte vencida en juicio fue temeraria, infundada o irracional.
Descendiendo esa solución al caso de marras, se advierte que la sanción impuesta en primera instancia no atendió esos parámetros, sino que por el contrario aplicó el régimen objetivo concebido en el primigenio artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por lo que dicha condena será revocada. 2.8 Condena en costas en segunda instancia. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas.
Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. NEGAR la petición de fecha 15 de noviembre de 2022, presentada por la abogada de la entidad demandada, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. REVOCAR la sentencia de 25 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Alexander Castañeda Duarte contra la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68 001 23 33 000 2020 00904 01 (5669-2022) Demandante: Alexander Castañeda Duarte www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 TERCERO. DECLARAR la nulidad Resolución No. 023 de 11 de octubre de 2019, mediante la cual la Procuraduría Provincial de San Gil sancionó al actor con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 11 años.
CUARTO. DECLARAR la nulidad de la Resolución N° PRS-SI 057 de 29 de noviembre de 2019, a través de la cual la Procuraduría Regional de Santander modificó en segunda instancia la anterior decisión, reduciendo a 10 años la aludida sanción.
QUINTO. Como restablecimiento del derecho, ORDENAR a la División de Registro de Sanciones y Causales de Inhabilidad de la Procuraduría General de la Nación eliminar las anotaciones realizadas con ocasión de los fallos aquí anulados frente al señor Alexander Castañeda Duarte.
SEXTO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEPTIMO. Sin condena en costas en esta instancia, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
OCTAVO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintitrés (23) de octubre dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVAN DUQUE GUTIERREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.