www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505–2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza de la vinculación docente. Incumplimiento de carga probatoria. Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirmar sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 5 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda2 2. La señora Yolanda Cecilia Maya de Moncayo, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 016123 de 2 de junio de 1998, 002816 de 16 de febrero de 2000, 001256 de 16 de marzo de 2001, 13206 de 13 de septiembre de 2010 y PAP 036859 de 28 de enero de 2011, proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL y por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia al fallecido señor Oscar Gerardo Mocayo López. 3.

Como restablecimiento del derecho solicitó ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia a aquél a partir del 31 de agosto de 1997, momento en el cual adquirió el estatus pensional por cumplimiento de requisitos tales como edad y 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=52001233300020160 0612011100103 2 Demanda visible a folios 2 a 12 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 tiempo de servicios; y en consecuencia este derecho sea reconocido y pagado a la Yolanda Cecilia Maya de Moncayo como cónyuge supérstite, reajustando las mesadas desde el mes de enero de 1997 en adelante, reconociendo y pagando los intereses de mora de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Finalmente, pidió que se condene en costas a la demandada. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 4. El señor Oscar Gerardo Moncayo López nació el 31 de agosto de 1935 y adquirió el estatus pensional el 11 de enero de 1997, momento en el cual cumplió con 20 años de servicio como docente oficial y tenía 60 años de edad. Además, laboró como docente de carácter departamental desde el 1° de octubre de 1959 hasta el 30 de septiembre de 1964 en la Institución Educativa Santo Domingo Savio del municipio de Pasto; posterior a ello, fue nombrado por Decreto 1449 de 11 de enero de 1982 como educador en el municipio de la Florida, Nariño, en donde trabajó con vinculación como nacionalizado entre el 11 de enero de 1982 y el 29 de octubre de 1999. 5.

Precisó que, al cumplir con los requisitos establecidos, el 29 de septiembre de 1997 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue resuelta de manera negativa por CAJANAL con la Resolución 016123 de 2 de junio de 1998 toda vez que el tiempo laborado entre 1959 y 1964 fue en un colegio sin aprobación oficial, decisión confirmada con las Resoluciones 002816 de 6 de febrero de 2000 y 001256 de 14 de marzo de 2001. 6.

Indicó que, nuevamente, el 11 de septiembre de 2009 presentó petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada por CAJANAL a través de las Resoluciones 13206 de 13 de septiembre de 2010 y 036859 de 28 de enero de 2011. 7. Explicó que la mora en el reconocimiento y pago de la pensión gracia le generó un grave detrimento en la salud y calidad de vida, contribuyendo en gran parte a su fallecimiento.

Así mismo, manifestó que el señor Oscar Gerardo Moncayo López contrajo matrimonio con la señora Yolanda Cecilia Maya de Moncayo el 28 de agosto de 1972, quién como cónyuge supérstite presenta la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener el reconocimiento post mortem de la pensión gracia. 8. Finalmente expuso que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho la cual se tramitó en el Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto bajo radicado 2012-00160 y que finalizó con fallo inhibitorio. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 9. Indicó que con los actos administrativos demandados se infringieron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 29, 46, 48, 53, 58, 125, 228 y 336 de la Constitución Política, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 6 de 1945 y 91 de 1989, entre otras. 10.

Manifestó que las decisiones administrativas son contrarias a derecho, pues, niegan el reconocimiento pensional a pesar de haberse demostrado el cumplimiento de requisitos, específicamente el haber estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 y la labor docente por 20 años. Adicionalmente, explicó que se negó el derecho por el tiempo de servicio comprendido entre el 1 de octubre de 1959 y el 30 de septiembre de 1964, desestimándose el servicio docente en la Escuela Santo Domingo Sabio de Pasto, por cuanto se trataba de un colegio privado, no obstante, no se tuvo en cuenta que la planta de personal docente era de carácter oficial designados en dicho establecimiento educativo, por lo que la categoría docente era oficial – departamental. 1.4.

Contestación de la demanda 11. Admitida la demanda el 16 de noviembre de 20163, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP4, como sucesor procesal de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL ya liquidada, una vez notificada presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones. 12.

Indicó que no se acreditó en debida forma el tiempo de servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980, ya que si bien se allegó un certificado expedido por el departamento de Nariño, en este no se señaló de donde provenían los dineros por medio de los cuales fueron cancelados los salarios del educador; precisó que no se anexaron los decretos de nombramiento con los cuales se puede demostrar la relación legal y reglamentaria y, además, no se tiene conocimiento de otros documentos que lleven a determinar la existencia y naturaleza de la labor docente. 13.

Alegó que la parte actora no cumplió con la carga probatoria de demostrar la existencia de los actos administrativos para determinar el cumplimiento de requisitos y que, por tanto, no resulta procedente el reconocimiento de la pensión gracia reclamada, máxime cuando no hay certeza de donde provenían los recursos con los cuales se cancelaron los salarios, situación que ya ha sido objeto de pronunciamiento jurisprudencial por el Consejo de Estado. 14.

Propuso como excepciones el incumplimiento del requisito de procedibilidad frente a la UGPP – falta de pronunciamiento previo en vía administrativa; la inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; el cobro de lo debido y la prescripción. 3 Auto visible a folios 50 y 51 del expediente. 4 Actuación visible a folios 108 a 113 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.5. Sentencia de primera instancia5 15. En decisión de 11 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró probadas las excepciones de inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales y la de cobro de lo debido; en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. 16.

Como sustento de lo anterior, explicó que de las pruebas obrantes en el expediente se demostró que el finado Oscar Gerardo Moncayo López contaba con 62 años de edad y una labor docente por 17 años al momento de radicar la primera reclamación de pensión gracia. 17. Respecto al periodo trascurrido entre el 1 de octubre de 1959 y el 30 de septiembre de 1964, mantuvo una vinculación como docente de tiempo completo en el municipio de Pasto en la Escuela Santo Domingo Savio con salarios pagados por el Estado, según consta en el certificado allegado, sin embargo, se desconoce la naturaleza del nombramiento. 18.

Al respecto, recordó que dentro del trámite de la primera instancia se requirió a la Secretaría de Educación de Nariño para que certificara el tipo de vinculación y origen de los recursos con los que se cancelaron los salarios del docente durante las vigencias de 1959 a 1964, recibiendo como respuesta que no le es posible certificar lo solicitado, dado que no cuentan con las vinculaciones dentro de la historia laboral. 19.

De lo anterior, concluyó que la parte demandante no logró acreditar el tiempo de servicio mínimo de 20 años como docente territorial o nacionalizado, puesto que únicamente se logró comprobar la vinculación entre el 11 de enero de 1982 y el 29 de diciembre de 1999. Así, al no contar con una vinculación válida antes del 31 de diciembre de 1980 no es posible acceder al reconocimiento post mortem de la pensión gracia. 20.

Finalmente, determinó que, en atención al artículo 188 del CPACA, procede condenar en costas a la señora Yolanda Cecilia Maya de Moncayo como parte vencida en el proceso. 1.6. Recurso de apelación6 21. A través de apoderado, la señora Yolanda Cecilia Maya de Moncayo presentó recurso de apelación a fin de que se revoque la sentencia de primera instancia. Al efecto, argumentó que en el expediente reposa certificación expedida por la Secretaría de Educación de Nariño de 19 de junio de 1998, en la cual se deja constancia de que la escuela Santo Domingo Savio, dirigida por los hermanos 5 Fallo disponible a folios 218 a 223 del expediente 6 Actuación visible a folios 2251 a 227 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Maristas, era de naturaleza privada, pero la planta de personal era de carácter oficial; así mismo, que la institución educativa certificó que el señor Oscar Gerardo Moncayo López prestó servicio como profesor de tiempo completo entre el 1 de octubre de 1959 y el 30 de septiembre de 1964. 22.

Añadió, que la calidad de docente oficial se encuentra demostrada, dado que su nominador fue la gobernación de Nariño, entidad que admitió que envió en comisión al docente, por lo que no está de acuerdo con la certificación de la entidad territorial, pues, ello traslada la responsabilidad del manejo de la historia laboral al docente cuando es tarea de la autoridad. 23.

Reiteró que el señor Moncayo López cumplió con todos los requisitos para haber sido beneficiario de una pensión gracia, en tanto fungió como docente oficial en educación primaria por más de 20 años, primero entre 1959 y 1964 y luego desde 1982 hasta 1999, por tanto, procede el reconocimiento de la pensión post mortem. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia 24.

Con auto de 9 de septiembre de 20197, se admitió el recurso de apelación. 25. Actuando a través de apoderada, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP8 presentó escrito reiterando los argumentos plasmados en la contestación de la demanda y solicitó que se confirme el fallo objeto de apelación. 26.

La señora Yolanda Cecilia Maya de Moncayo9, por intermedio de apoderado, allegó memorial en el que solicitó acceder a las pretensiones de la demanda; a modo de síntesis, recordó los documentos obrantes en el expediente e indicó que se encuentra demostrada la calidad de docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, además, que, en atención a la sentencia de unificación de 23 de junio de 2018 del Consejo de Estado, se debe tener en cuenta que los dineros entregados por la Nación a los entes territoriales a través del situado fiscal pertenece a las entidades territoriales.

Así mismo, pidió analizar la totalidad de las pruebas aportadas al expediente, pues en la decisión objetada únicamente se examinaron los tiempos antes del 31 de diciembre de 1980 desconociendo la naturaleza nacionalizada del segundo periodo laboral. 27. El agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. 28.

A través de auto calendado el 10 de agosto de 2023, la Sala de Subsección ordenó oficiar al departamento de Nariño y al Ministerio de Educación Nacional, con 7 Auto visible a folio 235 del expediente. 8 Actuación visible a folios 332 a 334 del expediente. 9 Escrito visible a folios 335 a 357 del expediente. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 el fin de que allegaran y certificaran información relevante a la prestación del servicio del señor Oscar Gerardo Moncayo López, requerimientos que fueron contestados a través de documentos allegados al expediente digital disponible en SAMAI. 29.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 30. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso11, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico 31. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Oscar Gerardo Moncayo López (QEPD) cumplió con los requisitos legalmente establecidos para el reconocimiento y pago de una pensión gracia, en especial la existencia de un vínculo docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 32.

De resultar afirmativo, la Sala deberá analizar si la señora Yolanda Cecilia Maya de Moncayo cumple con todos los requisitos y tiene derecho a la pensión sobreviviente como cónyuge supérstite del docente antes mencionado. 2.3. Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia 33. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 11 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 34.

En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. 35. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 36. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 37.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. 38.

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 39. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»12 40.

Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 41.

Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».14 42.

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 43. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cumplió con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.

Actuación administrativa15 44. El finado señor Mocayo López solicitó el 11 de septiembre de 2009 el reconocimiento y pago de la pensión gracia, lo cual fue resuelto de manera 14 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Copias de los actos demandados visibles a folios 23 a 33 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 desfavorable por Cajanal EICE en liquidación mediante Resolución PAP 13206 de 13 septiembre de 2010, considerando que prestó servicios como docente del orden nacional durante 1965 y 1966, y tampoco había lugar a tener en cuenta el tiempo servido desde el año 1959 a 1964, dado que se trató de una institución educativa privada; acto que fue objeto de recurso siendo desatado negativamente con Resolución PAP 036859 de 28 de enero de 2011. 45.

Cabe destacar que los otros actos administrativos demandados resolvieron sobre solicitudes de reconocimiento de pensión de jubilación, lo cual fue negado. 2.5. Caso concreto 46. Pasa la Sala a determinar si el señor Oscar Gerardo Moncayo López (QEPD) cumplió con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. 2.5.1.

Del cumplimiento de los requisitos a. Edad 47. Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala observa copia de la cédula de ciudadanía del señor Moncayo López, en donde se indica que nació el 31 de agosto de 193316, razón por la cual, el 31 de agosto de 1983 cumplió 50 años. b. Buena conducta 48.

En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; siendo pertinente destacar que, dicho aspecto no fue objeto de mención por la demandada. 49. Adicionalmente, se observa certificación suscrita el 19 de septiembre de 2017 por la Secretaría de Educación de Nariño, en la cual se indicó que el docente en mención no ha sido sancionado y/o excluido en el Escalafón Nacional Docente. 17 c. Tiempo de servicio 50.

Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial; requisito este sobre el que gira la controversia en esta instancia: 16 Copia del documento visible a folio 179 del expediente. 17 Certificación visible a folio 136 del expediente. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 - Vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 51.

Con la demanda se anexaron los siguientes documentos con los que se busca demostrar la vinculación como docente de educación primaria por el periodo comprendido entre el 1 de octubre de 1959 y el 30 de septiembre de 1964: 52. Primero, se anexó certificación suscrita el 27 de febrero de 1995, por medio da la cual el director de la Escuela Santo Domingo Savio informa que el señor Moncayo López «prestó sus servicios en esta Escuela, como PROFESOR DE TIEMPO COMPLETO, a partir del 1º. de Octubre de 1959 hasta el 30 de septiembre de 1964 (5 años lectivos).

El salario pagado por el Estado era de $450.oo pesos mensuales y sus aportes fueron pagados por la Escuela, para la Caja Nacional de Previsión.»18 53. Segundo, la Secretaría de Educación y Cultura de Nariño, en certificación de 8 de septiembre de 1997, indicó «Que la Escuela Santo Domingo, es un Establecimiento de carácter particular y que en el laboran docentes oficiales por comisión desde su fundación»19. 54.

Tercero, el 19 de junio de 1998, el jefe de División Jurídica y de Escalafón de la Secretaría de Educación y Cultura de Nariño expidió la siguiente constancia: «Que la Escuela Marista Santo Domingo Savio de la Ciudad de Pasto, dirigida por Hermanos Maristas, aprobada mediante Resolución No. 1493 de Octubre 21 de 1991, de Naturaleza Privado pero la planta de personal docente que labora en la institución es de carácter oficial designados en comisión en dicho establecimiento educativo.» 20 55.

Cuarto, el 3 de julio de 1998, el jefe de División Jurídica y de Escalafón de la Secretaría de Educación y Cultura de Nariño nuevamente expidió constancia sobre la institución educativa: «Que la Escuela Santo Domingo Savio de la Ciudad de Pasto, regentada por la Comunidad de los Hermanos Maristas, durante los años comprendidos entre 1959 a 1964, se encontraba aprobada con la misma Resolución de Aprobación del INSTITUTO CHAMPAGNAT, número 1439 del 24 de Junio de 1953.» 21 56.

En concordancia con lo anterior, se allegó copia de la Resolución 1439 de 24 de junio de 195322, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional aprueba los estudios de educación primaria del Instituto Champagnat de la ciudad de Pasto. 57. Ahora bien, en la medida que no se contaba con más información sobre el tiempo de servicio entre el 1 de octubre de 1959 y el 30 de septiembre de 1964, el Tribunal Administrativo requirió a la Secretaría de Educación de Nariño a fin de 18 Certificación visible a folio 40 del expediente. 19 Certificación visible a folio 41 del expediente. 20 Constancia visible a folio 42 del expediente. 21 Constancia visible a folio 43 del expediente. 22 Resolución visible a folio 44 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 certificar la naturaleza del cargo y la fuente de los recursos con los cuales se remuneró el tiempo laborado por Oscar Gerardo Moncayo López como docente de dicho periodo. 23 58.

En respuesta, la entidad territorial allegó oficio de fecha 15 de mayo de 2019, en el cual indicó: «En cumplimiento al requerimiento en mención me permito dar respuesta a la solicitud emitida desde su despacho. Cabe anotar que revisada la base de datos reposa expediente del señor OSCAR GERARDO MONCAYO LOPEZ […]. Cabe resaltar que en la historia laboral adjunta y en la documentación que reposa en el expediente data su nombramiento con acto administrativo 1449 de 11 de enero de 1982.

De lo anterior se puede manifestar que no es procedente certificar el origen de los recursos de las vigencias 1959 a 1964 por cuanto para expedir certificación se necesita que las vinculaciones se encuentren dentro de la historia laboral.» 24 59. En efecto, se allegó certificado de historia laboral, en el cual la primera vinculación docente oficial data del 14 de enero de 1982 a través del Decreto 1449 de 11 de enero de ese mismo año, en la cual se indicó que el régimen de pensiones es nacionalizado.25 60.

Por otra parte, dentro de los documentos allegados por la Secretaría de Educación, se observa un certificado suscrito el 7 de marzo de 1980 por el “Superior Provincial” de los Hermanos Maristas, en el que sostuvo que «el señor Oscar Gerardo Moncayo López, después de haber terminado los estudios humanísticos y religiosos exigidos por la Comunidad, fue admitido en ella el 15 de agosto de 1952. 2º.

Que por voluntad propia, […] se retiró de la Comunidad Marieta en agosto de 1968, dando por terminado todo vínculo jurídico con la institución y quedando a paz y salvo con ella. […]»26 61. Ahora bien, teniendo en cuenta dicho material probatorio, el a quo dictó sentencia de primera instancia, y concluyó que no se acreditó una vinculación válida antes del 31 de diciembre de 1980 y, por tanto, no era posible acceder al reconocimiento post mortem de la pensión gracia. No obstante, la parte demandante con el recurso de alzada insistió que la vinculación entre 1959 y 1964 se encuentra probada con los certificados anexados, pues, en su parecer, no solo indican que el señor Moncayo López laboró en esa institución, sino que, además, fue enviado en comisión por el departamento de Nariño y pagado con dineros públicos. 62.

En consideración a ello, y con el fin de resolver el problema jurídico, esta Subsección, como se mencionó en el acápite 1.7 de esta providencia, requirió a la entidad territorial y al Ministerio de Educación para que certificaran o allegaran documentación relevante a la prestación del servicio como docente del señor Oscar 23 Actuación visible a folios 161 y 162 del expediente. 24 Oficio visible a folio 164 del expediente. 25 Certificación visible a folios 165 a 166 del expediente. 26 Certificación visible a folio 183 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Gerardo Moncayo López. 63. En respuesta, la Secretaría de Educación de Nariño, por medio de correo electrónico de fecha 22 de noviembre de 2023, indicó lo siguiente: «Luego de recibido el requerimiento, se procedió a verificar la existencia de la historia laboral del señor OSCAR GERARDO MONCAYO LÓPEZ, la cual, luego de encontrada, se evidenció que, según el archivo de la Gobernación de Nariño, la vinculación del docente procede del año 1982.

Teniendo en cuenta que el requerimiento solicitaba desde 1959, se solicitó un expediente que se ubicó en un archivo antiguo, con la esperanza de tener señas de esa vinculación. Sin embargo, los documentos refieren, nuevamente, vinculación desde 1982. Se procedió entonces a preguntar al Archivo General del Departamento, el cual informó que de 1959 a 1964 no se registran decretos del señor MONCAYO LÓPEZ.

En ese sentido, se envió comunicación al Colegio Champagnat de Pasto, el cual absorbió el la Escuela Santo Domingo Savio, el cual, valga decir, es de carácter particular con planta oficial.» 27 (sic) 64. De igual manera, se observa que los documentos allegados corresponden a la vinculación ocurrida a partir del Decreto 1449 de 11 de enero de 1982, por medio del cual fue nombrado como maestro del departamento de Nariño. 65.

Finalmente, cabe anotar que el Ministerio de Educación Nacional allegó correo electrónico en el cual afirma no tener registros del señor Oscar Gerardo Moncayo como docente adscrito a la entidad; sin embargo, allegó la Resolución 5 de 29 de enero de 1966, en la cual se presentan novedades en el ramo de la educación del territorio escolar del Putumayo a través del Vicariato Apostólico de Sibundoy, en donde se observa que el “Hno. Oscar Moncayo López” es nombrado como director de escuela, sin tener más registros de posesión o renuncia.28 66.

Del mencionado nombramiento, vale la pena poner de presente que no es objeto de mención por la parte demandante, y tampoco se cuenta con los extremos temporales, razón por la cual no será tenido en cuenta en el análisis que esta Sala realiza sobre el tiempo de servicio docente válido para la pensión gracia. 67. Ahora bien, tras revisar el material probatorio allegado al plenario, la Sala no tiene certeza frente a la supuesta vinculación entre el 1 de octubre de 1959 y el 30 de septiembre de 1964.

Aunque la parte demandante sostiene que los certificados aportados prueban el vínculo laboral, solo uno menciona al señor Moncayo López como docente de tiempo completo remunerado con fondos estatales, sin precisar si eran recursos territoriales o nacionales, aunado a que no es posible establecer la naturaleza de dicho vínculo, lo cual resulta relevante para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 27 Documento visible en el índice 52 del expediente digital disponible en SAMAI. 28 Documentos visibles en el índice 51 del expediente digital disponible en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 68. Situación similar se presenta con las demás constancias aportadas por la parte demandante, ya que no evidencian la vinculación específica del docente Moncayo López, sino la situación jurídica general de la escuela Santo Domingo Savio.

En este sentido, es pertinente precisar que uno de los certificados o constancias señala, de manera general para el año 1998, la asignación de docentes a la institución, pero no indica explícitamente que el docente en cuestión fuera comisionado por la entidad territorial para laborar en dicha escuela. 69. Al comparar los documentos mencionados con las demás pruebas aportadas, se evidencia que no existe certeza respecto a la naturaleza de la vinculación docente previa al 31 de diciembre de 1980.

La entidad territorial manifiesta no disponer de copias de nombramientos o posesiones anteriores a dicha fecha lo que impide validar que existió un nombramiento como docente oficial y, adicionalmente, se cuenta con una certificación expedida por la comunidad religiosa propietaria de la Escuela Santo Domingo Savio, en la que se indica que, entre 1959 y 1964, el señor Moncayo López fue miembro de esa comunidad laborando en la institución educativa de carácter privado. 70.

Ahora, al tenor de la mencionada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, la prueba de la calidad de docente territorial se puede acreditar con copia de los actos administrativos en los que conste con claridad el vínculo y la naturaleza de la plaza, o en su defecto, se puede demostrar con la certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta inequívoca del tipo de vinculación. Lo anterior también resulta aplicable para demostrar la calidad de nacionalizado. 71.

Aunque se presentó una certificación que indica la labor docente en la Institución Santo Domingo Savio esta no brinda certeza sobre la designación, como ya se explicó. Los demás documentos aportados por la demandante tampoco brindan certeza sobre la autoridad nominadora ni el tipo de vínculo, ya que no mencionan el acto de designación. Además, la Secretaría de Educación informó que no encontró evidencia documental de prestación de servicio docente antes de 1982. 72.

Vale la pena resaltar que, quien demanda tenía pleno conocimiento que el motivo que generó la negativa al reconocimiento de la pensión gracia por parte de la entidad, fue el incumplimiento del requisito de prestación del servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; y aun así, la interesada no aportó nuevos elementos probatorios que pudieran llevar al convencimiento pleno de la prestación real del servicio docente en la modalidad exigida para efectos del reconocimiento del derecho perseguido, se itera, como territorial o nacionalizado.

Cabe señalar que, aunque se indica que se aportó al plenario el único elemento disponible para acreditar dicha exigencia, debe recordarse que en diferentes oportunidades se requirió a la entidad territorial con el fin de esclarecer los hechos, sin que de este proceso resultaran nuevos elementos que permitieran confirmar con certeza el ejercicio docente durante el periodo en cuestión. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 73.

Así las cosas, en punto a la carga de la prueba, se tiene que el artículo 167 del Código General del Proceso, prevé que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», por lo que era la demandante la que tenía la carga de demostrar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada, lo cual no ocurrió. 74.

La Corte Constitucional respecto a la carga de la prueba en materia pensional cuando existan inconsistencias en la historia laboral del solicitante, en sentencia SU-182 de 2019 señaló: «En este punto es importante precisar que la carga de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual merece una especial protección del Estado”29.

Además, la administradora cuenta con “mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean”30. Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho.

En términos similares, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que, frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, quien podrá hacer uso de los distintos medios probatorios a su alcance.31» (Negrilla de la Sala) 75. En vista de lo expuesto, para la Sala, los documentos presentados por la parte actora con el fin de demostrar la prestación del servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 no logran ofrecer certeza sobre tal hecho, lo cual imposibilita continuar con el estudio de los demás tiempos de servicios. 76.

En consecuencia, se impone confirmar la sentencia de primera instancia por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, toda vez que señora Yolanda Cecilia Maya de Moncayo no logró demostrar, como cónyuge supérstite del docente Oscar Gerardo Moncayo López, el cumplimiento de requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia post mortem. 29 «Sentencia C-177 de 1998.

MP. Alejandro Martínez. Reiterada recientemente en la Sentencia T- 376 de 2018. MP. José Fernando Reyes.» 30 «Sentencia T-482 de 2012. MP. Luis Ernesto Vargas.» 31 «“En su defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales sobre la presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la demandada, el cual fue reiterativo en señalar que nunca prestó servicios al Municipio.

En este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, pues en este caso, frente a una censura fundada de la administración, le correspondía desvirtuar tal acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que efectivamente fue empleado del citado Municipio, en las fechas que dice haber desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda”.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2016 00612 01 (4505-2019) Demandante: Yolanda Cecilia Maya de Moncayo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 2.6.

Condena en costas 77. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio la carencia de fundamentación jurídica. 78. En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG4, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la parte actora en defensa jurídica de sus intereses. 79.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 5 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las súplicas de la demanda de conformidad con las consideraciones expuestas.

SEGUNDO. No condenar en costas en ninguna de las dos instancias.

TERCERO. Se reconoce personería a la abogada Evelyn María Molina Padilla como apoderada de la UGPP en atención al poder allegado vía correo electrónico disponible en el índice 66 de SAMAI.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/