CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: CARLOS ENRIQUE ROBLEDO SOLANO Demandados: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Tema: Actos de registro Auto que resuelve recursos de reposición El Despacho procede a resolver los recursos de reposición incoados por los apoderados judiciales de la Superintendencia de Notariado y Registro -entidad demandada- y del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Terranum Funza1 -tercera interesada en las resultas del proceso- en contra del auto de 14 de junio de 2023, por medio del cual se denegaron las excepciones de indebida escogencia del medio de control y de caducidad de la acción. I. Antecedentes I.1.
Demanda y trámite 1. El ciudadano Carlos Enrique Robledo Solano, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevó la siguiente pretensión: […] Que se declare la nulidad del acto de registro de la Escritura Pública No. 522 del 28 de febrero de 2014 de la Notaria 25 del Círculo de Bogotá en la Anotación No. 029 del Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 50C-90199 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro. […] (negrilla fuera del texto). 2.
Este Despacho, mediante auto de 18 de octubre de 2022, admitió la demanda. En la misma providencia se ordenó la notificación a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como a la sociedad Terranum Corporativo S.A.S., Agropecuaria San José Ltda. en Liquidación y a la sociedad Alianza Fiduciaria S.A., como terceros con interés en las resultas del proceso. 3.
En providencia de 20 febrero de 2023 se aclaró que Alianza Fiduciaria S.A. actuaba como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Terranum Funza. 1 Patrimonio Autónomo cuyo vocero es la sociedad Alianza Fiduciaria S.A. 2 Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: Carlos Enrique Robledo Solano Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro I.2.
Excepciones propuestas 4. La Superintendencia de Notariado y Registro y el Patrimonio Autónomo Fideicomiso Terranum Funza propusieron como excepción la indebida escogencia del medio de control, al estimar que el medio de control de nulidad no era procedente para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto como son los de anotaciones en registros de matrícula inmobiliaria. 5.
En ese sentido, señalaron que «[…] la pretensión de anulación del acto de registro de la Escritura Pública No 522 del 28 de febrero de 2014, lo que en realidad persigue es que el lote No. 3 volviera al patrimonio de la sociedad Agropecuaria San José. El efecto de la prosperidad de la pretensión de nulidad tendría un efecto jurídico, patrimonial y económico concreto respecto de la sociedad Agropecuaria San José […]» (negrillas fuera del texto). 6.
En armonía con lo anterior, y luego de considerar que el medio de control procedente para controvertir el acto de registro demandado en el sub lite es el de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del CPACA, expusieron que en el presente caso se había configurado la caducidad de la acción. II. Providencia impugnada 7.
El Despacho, mediante auto de 14 de junio de 2023, denegó las referidas excepciones, con sustento en los siguientes considerandos: […] Para resolver, cabe poner de relieve que esta Sección, en providencia del 23 de septiembre de 2019, con ponencia de la Magistrada Nubia Margoth Peña Garzón, al referirse al medio de control procedente para estudiar la legalidad de los actos de carácter registral, precisó lo siguiente: (…) Conviene mencionar que la jurisprudencia de la Sección Primera ha sostenido que los actos de registro, aun cuando pueden tener efectos particulares relacionados con el derecho de dominio que, en principio, serían susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, revisten un interés que desborda el subjetivo, representado en la importancia del Registro Público Inmobiliario como instrumento de información de acceso público que permite conocer la verdadera situación legal de los bienes raíces, contribuyendo con ello a la seguridad de los negocios jurídicos, asunto este que se proyecta hacia la esfera del interés general.
(…) Como puede apreciarse, el medio de control procedente para cuestionar la legalidad de las anotaciones que realizan las oficinas de registro de instrumentos públicos, es el de nulidad. Esta Sección igualmente ha reiterado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulta procedente cuando se interpone en contra de actos que niegan el registro inmobiliario, en los siguientes términos: 3 Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: Carlos Enrique Robledo Solano Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro «[…] de conformidad con el artículo 137 del CPACA, los actos de registro son susceptibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad. […] Cabe resaltar que la jurisprudencia de la Sección Primera ha sostenido que los actos de registro, aun cuando pueden tener efectos particulares relacionados con el derecho de dominio que, en principio, serían susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, revisten un interés que desborda el subjetivo, representado en la importancia del Registro Público Inmobiliario como instrumento de información de acceso público que permite conocer la verdadera situación legal de los bienes raíces, contribuyendo con ello a la seguridad de los negocios jurídicos, asunto este que se proyecta hacia la esfera del interés general.
Asimismo, que en ejercicio de la función registral también se producen decisiones que pueden entrañar un interés particular, como es el caso de aquellas que niegan el registro de una actuación en un folio de matrícula inmobiliaria a quien ha solicitado la respectiva anotación y que, de acuerdo con lo anterior, resultan pasibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si se tiene en cuenta que el interesado ha podido conocer la respectiva actuación y, por consiguiente, se encuentra en posibilidad de acudir a la jurisdicción para perseguir el respectivo restablecimiento de sus derechos.
Es por esta razón que la Sala Unitaria concluye que, en tratándose del control judicial de los actos de registro, siempre que se pretenda la anulación de una anotación en el registro de propiedad inmueble será procedente el medio de control de nulidad, por expresa disposición legal, mientras que si lo perseguido es controvertir la decisión de no acceder al registro solicitado, la correspondiente nota devolutiva deberá ser impugnada a través del medido de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]».
(resalta el Despacho). Así las cosas, aun cuando el demandante con la eventual nulidad del acto de registro -anotación No. 029 del Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 50C- 90199 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá-, persiga un restablecimiento de derechos subjetivos en favor de un tercero, lo cierto es que el medio de control procedente para tramitar el presente asunto, conforme a la jurisprudencia antes citada, es el de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA.
Por todo lo anterior, la excepción previa asociada a que se le dio a la demanda un trámite diferente -formulada tanto por la entidad demandada como por la tercera interesado-, no está llamada a prosperar, en tanto que, se reitera, el medio de control procedente para cuestionar la legalidad de las anotaciones que realizan las oficinas de registro de instrumentos públicos, es el de nulidad.
Ahora bien, en relación con la excepción de caducidad propuesta, es importante recordar que el medio de control de nulidad puede ser invocado por cualquier persona y en cualquier tiempo, conforme con lo dispuesto en los artículos 137 y 164 del CPACA, por lo que dicha excepción tampoco está llamada a prosperar. […] (negrillas fuera del texto).
III. Recursos de reposición 8. Los apoderados judiciales de la Superintendencia de Notariado y Registro y del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Terranum Funza interpusieron recurso de reposición en contra del auto de 14 de junio de 2023, por medio del cual se denegaron las excepciones de indebida escogencia del medio de control y de caducidad de la acción. 4 Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: Carlos Enrique Robledo Solano Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro 9.
Como sustento de las impugnaciones, insistieron en que en el caso de autos se controvierten actos administrativos particulares y concretos que deben ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no del de nulidad simple. 10. Asimismo, señalaron que de la eventual anulación del acto de registro acusado se generaría un restablecimiento automático del derecho en favor de un tercero, en razón a que «[…] la cancelación de la Anotación No. 029 del Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 50C-90199 generaría una restitución del derecho de dominio en favor de Agropecuaria San José Ltda., quien a través de esa inscripción transfirió el bien descrito en ese certificado de tradición y libertad al P.A TERRANUM […]», lo cual hacía improcedente el medio de control de nulidad cuyo propósito esta orientado a asuntos de mera legalidad. 11.
Con base en lo expuesto, y toda vez que la demanda fue radicada por fuera de los cuatro (4) meses que señala el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA para la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, arguyeron que operó la caducidad de la acción. IV. Traslado de los recursos de reposición 12.
La parte actora, dentro el término que le fue conferido para descorrer traslado de los recursos de reposición incoados en contra del auto de 14 de junio de 2023, se opuso a la prosperidad de los mismos, por considerar que fue el ordenamiento jurídico el que expresamente, en el artículo 137 del CPACA, dispuso que contra los actos de registro era procedente el medio de control de nulidad simple. 13.
Agregó que «[…] el numeral 1º del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo constituye una adición a la regla contenida en los incisos 1º, 2º y 3º de la norma en cita, al indicar, los eventos en los cuales se puede solicitar nulidad de actos administrativos de carácter particular. En ese orden de ideas, no puede interpretarse que los numerales 1º al 4º del Artículo 137 constituyan una excepción o restricción a los incisos 1º al 3º de la norma en cita, sino una adición a los mismos; es decir, adicionan los eventos y presupuestos de índole factico y jurídico para la formulación de la acción de simple nulidad […]». 14.
Por tales razones, solicitó confirmar el auto de 14 de junio de 2023. V. Consideraciones del Despacho V.1. Competencia, oportunidad y trámite 15. El Despacho empieza por destacar que, conforme lo dispone el artículo 242 del CPACA, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma en contrario.
En ese sentido, será la autoridad judicial que profirió la decisión cuestionada la competente para decidir el recurso de reposición. 5 Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: Carlos Enrique Robledo Solano Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro 16. En cuanto a la oportunidad para instaurar el recurso de reposición en cuestión, el Despacho advierte que el mismo, en los términos de los artículos 3182 del Código General del Proceso -CGP- fue presentado oportunamente, esto es, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto impugnado3. 17.
Del mismo modo, se advierte que, por Secretaría, se surtió el traslado de la impugnación con miras a que las demás partes tuvieran la oportunidad de pronunciarse4. V.1. Resolución del recurso 18. El problema jurídico del presente auto se encuentra asociado a determinar si se configuró o no la excepción previa de que trata el numeral 7° del artículo 100 del Código General del Proceso -CGP-, esto es, habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde.
Del mismo modo, dilucidar si se configuró o no la caducidad del medio de control. 19. A partir de lo anterior, a la Sala Unitaria le corresponde determinar si el auto de 14 de junio de 2023 debe ser revocado, modificado o confirmado, según corresponda. 20. Para efectos de resolver, la Sala Unitaria destaca que, conforme con la jurisprudencia mayoritaria de la Sección Primera del Consejo de Estado5, los actos de registro de matrícula inmobiliaria, con independencia de los efectos particulares y concretos que puedan derivarse frente a terceros, deben ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA; salvo que lo que se pretenda sea controvertir la decisión de no acceder al registro solicitado, caso en el cual la correspondiente nota devolutiva deberá ser impugnada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA. 2 En relación con la oportunidad y trámite el recurso de reposición, el artículo 242 del CPACA establece expresamente que se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso.
El artículo 318 del CGP es del siguiente tenor: «ARTÍCULO 318. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen.
El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja. El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto […]». 3 Tal como se advierte de la constancia secretarial visible en el índice 76 del expediente digital, el auto de 14 de junio de 2023 se notificó por estado electrónico del 22 de junio de 2023, mientras que las reposición fueron presentadas el 23 y 27 de ese mismo mes y año. 4 Según consta en el informe secretarial visible en el índice 82 del expediente digital. 5 En ese sentido ver: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 26 de enero de 2023. Expediente: 45001-23-33-000-2022-00054-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 1° de diciembre de 2022. Expediente: 11001-03-24-000-2019-00334-00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón;
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 23 de septiembre de 2019. Expediente: 11001-03-24- 000-2018-00452-00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 3 de noviembre de 2011. Expediente: 23001-23-31-000-2005 00641-01.
CP: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, entre otras. 6 Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: Carlos Enrique Robledo Solano Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro 21. La anterior posición jurisprudencial encuentra sustento en el hecho que fue el legislador que de manera expresa previó en el artículo 137 del CPACA que «[…] puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro […]».
En otras palabras, que la procedencia del medio de control de nulidad para controvertir actos de registro es una disposición expresa de la ley que no admite interpretaciones en contrario. 22. La Sección Primera del Consejo de Estado, en recientes pronunciamientos de 1° de diciembre de 20226 y de 26 de enero de 20237, reiteró la anterior línea jurisprudencial: […] En suma, de acuerdo con la línea jurisprudencial analizada, la Sala concluye que en tratándose del control judicial de los actos de registro, siempre que se pretenda la anulación de una anotación en el registro de propiedad de un inmueble será procedente el medio de control de nulidad, por expresa disposición legal.
Descendiendo al caso sub examine, se observa que la anotación núm. 1 de 23 de agosto de 2007 del folio de matrícula inmobiliaria núm. 080-95352, realizada por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Marta, corresponde a una anotación en un registro de un inmueble por lo que el medio de control procedente para discutir su legalidad es el de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA.
Significa lo anterior que, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA (redacción original), la competencia para conocer del presente asunto, en única instancia, le corresponde al Consejo de Estado […]. 23. Descendiendo al caso concreto, el Despacho encuentra que la pretensión única de la demanda está dirigida a que se decrete la nulidad de la anotación No. 029 del Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 50C-90199 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro, por lo que al ser esta una anotación de registro de matrícula inmobiliaria, el medio de control procedente controvertir la misma es el de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA. 24.
Por ello, no se observa que en el presente caso se haya configurado la excepción de que trata el numeral 7 del artículo 100 del CGP, tal como se consideró en el auto objeto de reposición. 25. A su vez, y en razón a que el numeral 1 del artículo 164 del CPACA señala que el medio de control de nulidad simple puede ser radicado en cualquier tiempo, para este Despacho es claro que tampoco ha operado la caducidad del medio de control. 26.
En consecuencia, no se repondrá el auto de 14 de junio de 2023, por medio del cual se denegaron las excepciones de indebida escogencia del medio de control y de caducidad de la acción. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 1° de diciembre de 2022. Expediente: 11001-03-24-000-2019-00334-00.
C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 26 de enero de 2023. Expediente: 45001-23-33-000-2022-00054-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 7 Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: Carlos Enrique Robledo Solano Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: NO REPONER el auto de del auto de 14 de junio de 2023, por medio del cual se denegaron las excepciones de indebida escogencia del medio de control y de caducidad de la acción.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Despacho para proveer lo pertinente.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (E) Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
P: (17)