Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Luis Fernando Guarín Vargas Temas: Causal prevista en el literal b)del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación. __________________________________________________________________ Cumplidas las etapas procesales previstas en los artículos 253, 254 y 255 del CPACA, aplicables por remisión expresa del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala procede a decidir de fondo la acción especial de revisión de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión2 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP, por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del 17 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que confirmó el fallo del 11 de julio de 2017, emitido por el Juzgado 54 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del proceso 11001 33 42 054 2016 00558 00, mediante la cual ordenó reliquidar la pensión de jubilación del señor Luis Fernando Guarín Vargas con el 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores 1 En adelante UGPP. 2 Índice 3 del aplicativo SAMAI. 2 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP salariales por él percibidos en dicho lapso.

Como consecuencia de lo anterior, la entidad pidió reliquidar la mesada pensional del señor Guarín Vergas conforme a las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU 395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y a los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, todos emitidos por la Corte Constitucional, y según la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018,3 del Consejo de Estado, ajustando el ingreso base de liquidación a las directrices fijadas en los artículos 21 o 36, numeral 3.º, de la Ley 100 de 1993, con los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, debidamente cotizados. 1.1.2.

Hechos El apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 22 de junio de 1947, nació el señor Luis Fernando Guarín Vargas. ii) El accionado prestó sus servicios por 28 años, 9 meses y 26 días, de la siguiente manera: • Entre el 19 de julio de 1971 y el 11 de septiembre de 1974, para el Instituto Colombiano de Comercio Exterior —INCOMEX—. • Entre el 12 de septiembre de 1973 y el 8 de septiembre de 1974, para la ESAP Bogotá. • Entre el 9 de septiembre y el 4 de noviembre de 1974, para el Instituto Nacional de Salud. • Entre el 5 de noviembre de 1974 y el 30 de marzo de 1978, para el Ministerio de la Protección Social. • Entre el 28 de enero y el 17 de febrero de 1975, y del 28 de febrero al 15 de marzo de 1975, para la ESAP Bogotá. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida dentro del expediente 52001 23 33 000 2012 00143, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 3 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP • Desde el 1 de abril de 1978 y el 29 de febrero de 1980, para el ICETEX, con interrupción de 30 días. • Entre el 1.º de marzo de 1980 y el 7 de agosto de 1985, para la Universidad Pedagógica Nacional. • Entre el 10 de julio de 1984 y el 25 de enero de 1987, del 24 de febrero al 5 de julio de 1987, y del 1.º al 27 de septiembre de 1987, con una interrupción de 56 días. • Entre el 5 de mayo de 1988 y el 30 de enero de 1989, para la Superintendencia de Salud. • Entre el 1.º de febrero de 1989 y el 30 de enero de 1995, para el Fondo de Cofinanciación para la Inversión —DIR—. • Entre el 13 de junio de junio de 1996 y el 18 de febrero de 1999, para la ESAP Bogotá. • Entre el 19 de febrero de 1999 hasta el 10 de septiembre de 2000, y del 1.º de marzo de 2003 al 9 de febrero de 2004, para la Universidad Pedagógica Nacional. iii) El último cargo que desempeñó el señor Guarín Vargas fue el de vicerrector administrativo y financiero. iv) El 22 de junio de 2002, el demandando adquirió su estatus pensional por edad. v) El 4 de septiembre de 2003, la extinta Cajanal emitió la Resolución 17239, a través de la cual le reconoció una pensión de vejez al señor Luis Fernando, con el 75 % del promedio de lo devengado durante 4 años, 11 meses y 28 días, por el período comprendido entre el 1.º de abril de 1994 y el 30 de septiembre de 2000, equivalente a $ 1.933.395.83 COP, efectiva a partir del 22 de junio de 2002, condicionado a demostrar el retiro del servicio. vi) El 12 de diciembre de 2003, la referida entidad profirió la Resolución 24392, por la cual se modificó la Resolución 17239 del 4 de septiembre de esa anualidad, en lo ateniente al número de días a cargo del FOPEP. 4 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP vii) El 6 de septiembre de 2004, Cajanal expidió la Resolución 7362, por la cual desató un recurso de apelación, y revocó la Resolución 24392 del 12 de diciembre de 2003, y modificó la Resolución 17239 del 4 de septiembre de ese mismo año, en cuanto al cómputo de los tiempos laborados, con lo cual ajustó la cuantía de la prestación a $ 1.989.840.60 COP, efectiva a partir del 22 de junio de 2002 y condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio. viii) El 29 de julio de 2013, la UGPP, mediante la Resolución RDP 034330, negó una solicitud de extensión de jurisprudencia al señor Luis Fernando Guarín Vargas. ix) El 22 de febrero de 2016, la UGPP expidió la Resolución RDP 7687, en la cual negó la reliquidación de la pensión de vejez del accionado con la inclusión de la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicios.

La anterior decisión fue confirmada por la Resolución RDP 016808 del 26 de abril de 2016. x) El 11 de julio de 2017, el Juzgado 54 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el señor Guarín Vargas, a través de la cual declaró la nulidad de las Resoluciones RDP 007687 del 22 de febrero de 2016 y RDP 016808 del 26 de abril de 2016, emitidas por la UGPP.

Como consecuencia de ello, dispuso la reliquidación de la pensión de vejez del señor Luis Fernando Guarín Vargas en cuantía del 75 % del promedio de los factores devengados en el último año de servicio, comprendido entre el 10 de febrero de 2003 y el 9 de febrero de 2004, con la inclusión delos siguientes emolumentos: «sueldo (1/12) bonificación por servicios prestados, prima técnica, (1/12) prima de servicios (1/12) prima de vacaciones, (1/12) prima de navidad; sueldo retroactivo,-(1/12) retroactivo bonificación por servicios prestados, retroactivo prima técnica, (1 /12) retroactivo prima de servicios.

(1/12) retroactivo, prima de vacaciones indemnizadas y (1/12) retroactivo, prima de navidad, sumas que se ordenarán a partir del 10 de febrero de 2004, pero con efectos fiscales a partir del 16 de diciembre de 2012 por prescripción trienal de las mesadas anteriores, aplicando les reajustes legales correspondientes».4 (Sic para toda la cita). 4 Página 6 de la demanda. 5 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP xi) El 17 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, profirió sentencia de segunda instancia, en la que confirmó en su totalidad el fallo referido en el numeral anterior y condenó en costas a la UGPP. xii) El 29 de junio de 2021, la UGPP profirió la Resolución RDP 016188, en la que dio cumplimiento a las decisiones judiciales aludidas, con lo cual se elevó la cuantía de la pensión del señor Luis Fernando Guarín Vargas a la suma de $ 2.971.031, efectiva desde el 10 de febrero de 2004, pero con efectos fiscales a partir del 16 de diciembre de 2012, por prescripción trienal.

Dicho acto administrativo fue confirmado por la Resolución RDP 021734 del 24 de agosto de 2021. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 17 de mayo de 2018, confirmó el fallo del 11 de julio de 2017, proferido por el Juzgado 54 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, D. C., que accedió a las pretensiones incoadas por el señor Luis Fernando Guarín Vargas, en el sentido de reliquidar su pensión de jubilación con el 75 % del promedio de los devengado durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos durante dicho lapso, a excepción de la bonificación por recreación y su retroactivo, pues dicho emolumento no es computable para efectos pensionales, dado que no está constituido como una contraprestación. Para efectos de lo anterior, aplicó el precedente establecido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, emitida por el Consejo de Estado, dentro del proceso 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-2009), con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila. 1.2.

Las causales de revisión invocadas La apoderada de la entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de esta, expuso los siguientes argumentos: 6 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP i) El juzgador se apartó de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Con ello, se desconoció el derecho al debido proceso, las formas propias de cada juicio y los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 121, 123 –inciso 2.º– y 124 de la Constitución Política. ii) En el expediente se acreditó que el señor Luis Fernando Guarían Vargas era beneficiario de la transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por ende, el régimen pensional aplicable es el dispuesto en la Ley 33 de 1985.

En este sentido, conforme al inciso 2.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las prerrogativas de transición consisten en que a las personas que queden cobijadas por estas les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. Sin embargo, en lo atinente al ingreso base de liquidación, la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, específicamente la regla que indica que el IBL para liquidar la pensión de jubilación de las personas en transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC, según certificación del DANE.

En igual sentido, lo ha señalado la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, las cuales constituyen precedente obligatorio, así como la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, del Consejo de Estado, proferida bajo el radicado 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). iii) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la prestación que percibe el demandado, comoquiera que, se insiste, él adquirió el estatus jurídico de pensionado en vigencia de la citada norma. iv) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la pensión devengada por el señor Guarín Vargas se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para tal fin, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 7 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión5 El señor Luis Fernando Guarín Vargas, por conducto de apoderada judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas por la UGPP, en virtud de los siguientes motivos: i) Los jueces de instancia aplicaron la jurisprudencia vigente para el momento en que se expidieron los fallos objeto de revisión. ii) El pensionado cumplió con todos los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario del régimen pensional anterior, consagrado en la Ley 33 de 1985, y de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, que estableció que se debían tener en cuenta todos los factores salariales percibidos por el trabajador para efectos de contabilizar el IBL. iii) El derecho a reliquidar la pensión de vejez se dio por vía judicial y en consonancia de los principios de buena fe y confianza en el sistema judicial.

Adicionalmente, la parte accionada propuso las excepciones de fondo que denominó a) buena fe; b) prescripción, y c) imposibilidad de condenar en costas. 1.4. Concepto del Ministerio Público6 El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto en el que solicitó declarar fundada la acción especial de revisión de la referencia, dado que la reliquidación ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en favor del señor Luis Fernando Guarín Vargas se dio con el desconocimiento de la Sentencia de la Corte Constitucional SU-230 de 2015, posteriormente ratificada con las sentencias SU-427 de 2016, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017, a través de las cuales se precisó y reiteró la interpretación respecto del alcance del régimen de transición general del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la cual el ingreso base de liquidación no hace parte de dicha transición pensional. 2.

Consideraciones 5 Índice 16 ibidem. 6 Índice 12 del aplicativo SAMAI. 8 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».7 Así mismo, es oportuno señalar que, de conformidad a los artículos 6.º –numeral 6– del Decreto 575 de 2013 y 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP está legitimada para la interposición de este recurso, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia SU-427 de 2016. 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión quedó en firme el 6 de julio de 20208 y la acción especial de revisión se interpuso el 18 de noviembre de 2021,9 por lo que es dable concluir que se radicó dentro del término establecido en la ley. 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del 17 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001 33 42 054 2016 00558 7 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 8 Sobre este punto, vale aclarar que la sentencia objeto de revisión data del 17 de mayo de 2018, la cual fue notificada por correo electrónico el 1.º de junio de 2020.

Por lo tanto, el término de ejecutoria transcurrió entre el 2 y el 6 de julio de 2020, ya que entre junio y julio de esa anualidad los términos judiciales aún estaban suspendidos con ocasión a la Pandemia del Covid 19. 9 Índice 3 del aplicativo SAMAI. 9 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP 01, está inmersa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la posibilidad de que el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, según sus competencias, revisen las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Así mismo, dicho mecanismo procederá cuando la mesada pensional se haya otorgado como resultado de una transacción o conciliación. Por su parte, en cuanto a las entidades legitimadas para su interposición, la precitada norma establece que la acción especial estará a cargo del Gobierno nacional (a través de los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público), del contralor general de la República y del procurador general de la Nación. De igual modo, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia SU-427 de 2016,10 habilitó a las administradoras encargadas de reconocer prestaciones periódicas para impetrarla.

A su turno, la mencionada disposición dispuso que la acción especial se adelantará conforme a las normas que regulan el recurso extraordinario de revisión, que, para el caso de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Ahora, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han establecido que la referida acción presenta aspectos que lo particularizan del recurso extraordinario de revisión propiamente dicho, por las siguientes razones: 10 En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: «( ) frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero». 10 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación.11 ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno nacional –por conducto de los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público–, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las administradoras públicas que conceden las pensiones.12 iii) Respecto a su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.13 iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita analizar de nuevo sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde, respectivamente. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.14.

Por otra parte, vale advertir que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. 11 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 12 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 11 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, en la que reiteró15 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,16 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

Con referencia a las causales de procedencia, el aludido artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos en específico: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. No obstante, lo anterior no es óbice para que las entidades legitimadas también invoquen las causales taxativas que trae el artículo 250 del CPACA.

Pese a ello, para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el Legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.4.3.

Efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 15 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 16 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 12 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP Mediante la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018,17 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Resaltado fuera del texto original). Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado N.º 52001 23 33 000 2012 00143 01. 13 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta corporación, según la Constitución Política,18 la ley y la Corte Constitucional,19 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad 18 Constitución Política, artículo 237, ordinal 1. 19 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 14 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Resaltado fuera del texto). De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios y las acciones de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, se tiene que la inconformidad de la UGPP consiste en sostener que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en la sentencia del 17 de mayo de 2018, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto confirmó el fallo de primera instancia emitido por el Juzgado 54 Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, el 11 de julio de 2017.

Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en 15 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma o en el artículo 21 ibidem.

Pues bien, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, se debe precisar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, con sustento en la sentencia del 4 de agosto de 201020 —emitida por la Sección Segunda de esta corporación—, entendió que la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios» en el último año. Concretamente, en la referida providencia, esta colegiatura concluyó lo siguiente:21 [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Es más, en la misma sentencia se reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicio. En segundo lugar, tal como lo advierte la entidad recurrente, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto.

Sobre el particular, como se expuso en precedencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente: 52001 23 33 000 2012 00143 01,22 dio unidad a la jurisprudencia 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-2009). 21 Ibidem. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001 23 33 000 2012 00143 01. 16 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP de esta corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. No obstante, en dicha sentencia se estableció que, con la nueva postura jurisprudencial, no había lugar a entenderse que «las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».23 Por tal motivo, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.

En este orden de ideas, y con relación al caso sub judice, al efectuar el respectivo análisis de las pruebas, se videncia que en la sentencia objeto de impugnación, en la que se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez del señor Luis Fernando Guarín Vargas, y sobre la cual hay cosa juzgada: el ad quem aplicó de manera integral la Ley 33 de 1985 y dispuso el reajuste de su mesada con una tasa de reemplazo del 75 % y la inclusión de todos los factores salariales que percibió en el último año de servicio, toda vez que él era beneficiario del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y adquirió su estatus pensional antes de la expedición de la Sentencia C-258 de 2013.

En otras palabras, el tribunal de instancia aplicó el 23 Ibidem. 17 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP precedente jurisprudencial vigente para la época en la que se expidió la providencia censurada, es decir, la consagrada en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Por otro lado, cabe advertir que los factores cuya inclusión se ordenó fueron devengados por el señor Guarín Vargas, tal como lo certificó el subdirector de personal de la Universidad Pedagógica Nacional.24 Allí se observa que, en el lapso comprendido entre marzo de 2003 y febrero de 2004, el demandado percibió los siguientes emolumentos: sueldo básico; pago por vacaciones; bonificación por servicios prestados; las primas de navidad, técnica, de vacaciones, de servicios; los retroactivos del sueldo, del pago de vacaciones, de las primas de navidad, técnica, de vacaciones, de servicios, de la bonificación de servicios, y de las vacaciones indemnizadas.

No obstante, si bien la UGPP manifestó que para calcular el IBL del pensionado debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, y en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema; lo cierto es que no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,25 contraerá su análisis a ello.

Así las cosas, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, la sentencia del tribunal halló fundamento en la jurisprudencia de esta colegiatura, vigente para la época, esto es, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-2009), con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Por lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial imperante para la época de su expedición, 24 Certificado visible en los folios 105 y 106 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho que reposa en el índice 16 de SAMAI, 25 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 00914 00 (3158- 2018);

C.P. William Hernández Gómez. 18 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP según el cual en el IBL se deberán incluir todos los factores percibidos durante el último año de servicio. Dicho de otro modo, la sentencia del 17 de mayo de 2018 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación aplicable a la pensión de vejez reconocida al demandado como beneficiario del régimen de transición previsto en el tantas veces citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

Igualmente, lo fue la sentencia de primera instancia emitida el 11 de julio de 2017, por el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá. Por otra parte, y respecto al presunto desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cabe señalar que si bien para entonces, en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, la alta corporación se había pronunciado sobre el IBL y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en ella únicamente se refirió al régimen pensional de los congresistas y de los altos dignatarios del Estado, una condición que no reúne el señor Luis Fernando Guarín Vargas.

De igual manera, y si bien es cierto que las Sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, que de igual modo invoca la UGPP, ya habían sido proferidas para la fecha en la que se expidió el fallo objeto de revisión; también lo es que, debido a la divergencia en la interpretación que existía entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre la manera en la que debía aplicarse el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al igual que lo hizo con relación al IBL, acogió la tesis del máximo órgano de lo contencioso administrativo en la pluricitada sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y la aplicó al caso particular del señor Guarín Vargas, sin que dicha situación sea motivo para invalidar la providencia recurrida extraordinariamente.

Finalmente, conviene reiterar que la Sala Plena del Consejo de Estado dictó sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general. Sin embargo, dicha providencia delimitó sus efectos a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables.

Por consiguiente, la tesis allí contenida no 19 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP puede extenderse al presente asunto, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para la época. Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que, como quedó visto, la sentencia cuestionada se profirió bajo los parámetros de las normas aplicables y la jurisprudencia del Consejo de Estado que estaba en vigor para el momento de su expedición, y, por ende, la prestación pensional no excedió lo debido de acuerdo con la ley. 3.

De la condena en costas Con fundamento en el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA, en el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, debido a que no se acreditó la configuración de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00777 00 (4467-2021) Demandante: UGPP 2003, contra la sentencia del 17 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del proceso 11001 33 42 054 2016 00558 00.

Segundo. Sin condena en costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.