CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Germán Eduardo Palacio Zúñiga Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia de 10 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 4 a 20). El señor Javier Mauricio Betancourth Patiño, mediante apoderado, ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, para el estudio de las siguientes pretensiones. 1.2 Pretensiones.
(i) Se Inaplique por inconstitucional, algunos artículos de los Decretos 658 de 2008, 722 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, expedidos por el Gobierno Nacional que regularon la prima especial de servicios. (ii) Se declare la nulidad del oficio SG 005491 de 23 de octubre de 2015 y la Resolución 1041 de 22 de diciembre de 2015, a través de los cuales la Procuraduría General de la Nación negó el derecho de petición formulado.
De conformidad con lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la accionada (i) reconocer, reliquidar y pagar las diferencias salariales entre lo pagado y efectivamente por pagar, teniendo en cuenta el salario, la bonificación por servicios, primas de vacaciones, servicios y navidad, auxilio de cesantías, intereses de las cesantías y demás emolumentos percibidos, con inclusión del 30% tomado como prima especial, desde su vinculación como procurador y hasta su permanencia;
(ii) liquidar las prestaciones sociales con la base del 100% de la remuneración básica mensual, sin deducir el 30% pagado como prima especial de servicios; (iii) indexar los valores reclamados según el índice de precios al consumidor; (iv) ajustar las sumas solicitadas en los términos dispuestos en el CPACA; y (v) condenar en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos.
En cuanto a los hechos relacionados en la demanda, narra el demandante que presta sus servicios a la Procuraduría General de la Nación, como procurador regional de Caldas, desde el 6 de junio de 2012 “a la fecha”. Que, el Gobierno Nacional en desarrollo de sus atribuciones constitucionales creó una prima especial de servicios mediante el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, equivalente al 30% del salario básico mensual para los beneficiarios de ella, no obstante, para el cálculo de sus prestaciones sociales la demandada la ha realizado con una base salarial inferior a la que realmente corresponde, es decir, en el porcentaje del 70%, puesto que se le ha descontado del sueldo básico el 30% para tomarlo como prima especial de servicios sin carácter salarial, disminuyéndole así sus ingresos mensuales desde la fecha en que inició a laborar.
Agrega que, con derecho de petición de 13 de octubre de 2015, le solicitó a la Procuraduría la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión del 30% de la prima especial, lo cual le fue negado por medio del del oficio SG 005491 de 23 de octubre de 2015 y la Resolución 1041 de 22 de diciembre de 2015. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Señala que los actos administrativos enjuiciados violentan las siguientes disposiciones legales: artículos 2, 13, 25, 48, 53, 150, 215 (num. 9) y 256 (num. 7) de la Constitución Política; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 152 (num. 7) de la Ley 270 de 1996; 24, 32 y 35 del Decreto Ley 546 de 1971; 8 del Decreto Ley 244 de 1981; 9 del Decreto 603 de 1977; 2 del Decreto 1726 de 1973; 127 del Código Sustantivo del Trabajo; 6 y 7 del Decreto 658 de 2008; 4 del Decreto 722 de 2009; 8 del Decreto 1388; 8 del Decreto 1039 de 2011; 8 del Decreto 874 de 2012; 8 del Decreto 1024 de 2013 y 8 del Decreto 194 de 2014 y convenios de lo OIT 87, 95, 98, 100 y 111.
Que, con la interpretación dada a la Ley 4ª de 1992 por parte de la entidad, se han menoscabado los derechos adquiridos de los funcionarios de la Procuraduría acreedores de la prima especial, habida cuenta que tuvieron una desmejora en los ingresos laborales, por el contrario, a los demás funcionarios a quienes no los cobija la aludida prima, se les continuó pagando en su integridad el salario y prestaciones sociales, sin sufrir modificación, lo cual contradice lo estipulado en el artículo 2 de la mencionada Ley, el cual prohíbe desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 94 a 105).
La accionada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y respecto a los hechos acepta los relativos a los cargos desempeñados por el actor. Que, es el Gobierno Nacional en uso de sus facultades el competente para determinar el régimen salarial de los servidores públicos y por ende el monto de los salarios, por lo que los actos demandados están expedidos en cumplimiento de las normas constitucionales y legales al no poderse efectuar reconocimientos laborales distintos o con montos diferentes a los establecidos expresamente.
Como aspecto central de su defensa, asegura que al demandante en su condición de procurador judicial I, le fueron ajustados sus ingresos en el porcentaje previsto en el Decreto 1251 de 2009, tomado dicho porcentaje sobre la totalidad de los ingresos devengados por los magistrados de las Altas Cortes, de suerte que no existe posibilidad jurídica de devengar un monto superior a lo allí consignado.
Como excepción propuso la de prescripción trienal. 1.6 Sentencia de primera instancia (ff. 198 a 208). El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en sentencia de 10 de abril de 2019, accedió parcialmente a las peticiones de la demanda, al estimar que el accionante al desempeñarse como procurador Regional de Caldas se encuentra cobijado al amparo de la Ley 4ª de 1992, por tanto, le asiste el derecho de que se le reliquide sus prestaciones sociales con inclusión de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la citada Ley, con carácter salarial, en la equivalencia del 30% y al pago de las diferencias salariales durante el tiempo de prestación del servicio con la entidad demandada, esto es, por el período comprendido del 6 de junio de 2012 al 11 de marzo de 2016 (fecha de presentación de la demanda).
Respecto a la excepción de prescripción, estableció que no esta llamada a prosperar al haberse demostrado el carácter salarial de la prima especial a favor de los agentes del Ministerio Público, además, que, en virtud de la sentencia de 29 de abril de 2014, no se configuró dicho fenómeno dado que la reclamación administrativa se dio el 15 de octubre de 2012 Corolario de lo anterior, declaró la nulidad de los actos acusados, ordenó el reconocimiento parcial de las pretensiones formuladas y condenó en costas y al pago de agencias en derecho a la entidad. 1.7 Recurso de apelación (f. 212 a 222).
La entidad demandada, presentó recurso de apelación, con el que pide se revoque la decisión adoptada en precedencia y se nieguen las pretensiones de la demanda, al determinar que ella, así como la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, tienen establecido su propio régimen salarial, el cual difiere sustancialmente del expedido a otros entes públicos al punto que no pueden aplicarse respecto de uno u otro, y de modo generalizado, las mismas consideraciones.
Afirma que en vigencia y aplicación del Decreto 1251 de 2009, no existe lugar al reconocimiento y pago de suma alguna de dinero, adicional a lo que pagó por nómina, es por ello que, si en gracia de discusión se le llegase a conceder los efectos salariales de la prima especial de servicios a los montos pagados a dicho título, y por eso hubieren que reliquidarse las prestaciones sociales del actor, como consecuencia, es dable del mismo modo, reliquidar y reducir la bonificación o ajuste de que trata el Decreto 1251 de 2009, toda vez que los ingresos percibidos en cada año laborado como procurador judicial I no pueden superar el porcentaje total de los ingresos percibidos por un magistrado de Alta Corte.
Por último, que debe declararse probada la prescripción trienal extintiva de derechos en materia laboral, como medio para salvaguardar la seguridad jurídica e imponer límites sobre derechos particulares. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 16 de diciembre de 2019 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 25 de octubre de 2021, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA.
Durante la etapa procesal fijada en el numeral 5 ibidem, se prescindió de audiencia de alegaciones y juzgamientos y se corrió traslado para alegar con auto de 12 de septiembre de 2022, oportunidad aprovechada por la demandada. 2.1 Procuraduría General de la Nación. Reitera lo anunciado en el recurso de apelación, puesto que los actos administrativos gozan de legalidad al liquidársele los salarios conforme a la ley, y en ese mismo sentido se aplique la prescripción y se despachen desfavorablemente las suplicas de la demanda. 2.2.
En cuanto al demandante y el Ministerio Público, guardaron silencio en esta etapa final. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. 3.2 Nota preliminar.
Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 Problema jurídico.
De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el presente asunto se contrae a determinar si opera el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos laborales reclamados por el demandante, en caso negativo, si tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el porcentaje del 30%, y a la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100% del salario básico devengado durante la prestación de sus servicios como procurador judicial I. A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales, en virtud de los períodos que se reclaman en la demanda. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Certificación laboral de 14 de junio de 2017, en el que se señala que el demandante laboró al servicio de la Procuraduría General de la Nación como Procurador 179 Judicial I Administrativo grado EG de Manizales, desde el 6 de junio de 2012 hasta el 1° de noviembre de 2016 (f. 106). Derecho de petición de 13 de octubre de 2015 a través del cual el señor Betancourth Patiño solicitó la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo el 30% pagado como prima especial y en igual sentido el pago de dicho porcentaje en los términos previstos en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 (ff. 21 a 28).
Oficio 5491 de 23 de octubre de 2015, con el que la Procuraduría General de la Nación desata desfavorablemente el derecho de petición que antecede, al considerar que no es jurídicamente posible efectuar reconocimientos labores distintos a los establecidos en los actos administrativos que se expidan para ese efecto (ff. 31 y 32). Recurso de reposición de 20 de noviembre de 2015 formulado por el actor contra el oficio que niega una petición (ff. 33 a 40).
Resolución 1041 de 22 de diciembre de 2015, por medio de la cual la Procuraduría señala que, de reconocerse efectos salariales a la prima especial, no habría lugar al reconocimiento y pago de valor alguno adicional a lo que se le pagó por nómina al demandante, con base en ello no repuso el acto impugnado descrito en la letra c (ff. 42 a 44).
Conciliación extrajudicial de 2 de marzo de 2016 entre el actor y la Nación – Procuraduría General de la Nación, la cual fue declarada fallida (f. 70). Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios públicos, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” 3.6 De la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
Conforme a lo explicado y con los elementos de juicio allegados al plenario, se concluye que el señor Javier Mauricio Betancourth Patiño, se vinculó a la Procuraduría General de la Nación desde el 6 de junio de 2012 hasta el 1° de noviembre de 2016, tiempo durante el cual se desempeñó como Procurador 179 Judicial I Administrativo, en ese sentido, se haría beneficiario de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y en consecuencia al reajuste prestacional pedido.
En relación con lo antes afirmado, también se comprueba que presentó derecho de petición el 13 de octubre de 2015 ante la Procuraduría General de la Nación, seccional Manizales, con el que deprecó se reconocieran “los efectos salariales y prestacionales del 30% que a título de "Prima especial servicios (2)" se le venía descontando de su remuneración (…), razón por la cual se deberá ordenar la reliquidación de todos sus salarios y prestaciones sociales, tales como: vacaciones; prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, cesantías, intereses a las cesantías, cotizaciones a la seguridad social, etc., incluyendo este 30% de la remuneración”, solicitud que fue resuelta de manera negativa a través del oficio SG 005491 de 23 de octubre de 2015 y la Resolución 1041 de 22 de diciembre del mismo año. Así las cosas, contabilizando los tres años hacía atrás teniendo en cuenta la fecha de la reclamación ante la entidad, y conforme a las reglas previstas en la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación, para la Sala es procedente declarar probada la prescripción trienal de los derechos laborales que anteceden al 13 de octubre de 2012 y comoquiera que las pretensiones de la demanda van encaminadas desde el 6 de junio de 2012 (fecha de vinculación) el reconocimiento se efectuará a partir del 13 de octubre de 2012 y hasta el 1° de noviembre de 2016 (fecha de desvinculación).
Por otro lado, es menester precisar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la demandante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
A su turno, es necesario examinar la orden impuesta a la demandada respecto de la condena en costas y al pago de agencias en derecho que corresponden a los gastos dentro del proceso. Sobre el asunto, se desprende que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no tuvo en cuenta aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, por lo que se revocara el numeral que así lo estableció. Conforme lo dictaminado en esta instancia, queda zanjada la discusión la cual se circunscribe a lo expresado en el recurso de apelación formulado por la Procuraduría General de la Nación, en aplicación del artículo 328 del Código General del Proceso, el cual establece que “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”; asimismo, «”El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella”.
Así las cosas, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, asimismo, es necesario advertir que la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no constituye factor de salario para la reliquidación de las prestaciones sociales reclamadas, en virtud de lo dispuesto en sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019.
Por último, se tiene que el jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación, por lo que se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de dicho otorgamiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Estarse a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. 2º. Declarase probada la excepción de prescripción trienal para los períodos que anteceden al 13 de octubre de 2012 de las acreencias laborales reclamadas por el señor Javier Mauricio Betancourth Patiño, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas ut supra. 3°.
Modificase el numeral cuarto de la sentencia emitida de 10 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en el sentido de, ordenar a la Procuraduría General De La Nación, proceda: “a) Pagar el valor correspondiente a la prima especial de servicios equivalente al 30% de su salario por el periodo comprendido entre el 13 de octubre de 2012 y el 1° de noviembre de 2016; b) Reliquidar las prestaciones sociales, incluyendo el 30% correspondiente a la especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a favor del señor Javier Mauricio Betancourth Patiño, y en consecuencia, pagarle o reintegrarle la diferencia salarial que resulte de lo pagado por concepto de salarios y demás emolumentos de carácter salarial, por el periodo transcurrido del 13 de octubre de 2012 al 1° de noviembre de 2016, debiendo tener en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año, y ordenar que en adelante sea tenida en cuenta la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como adicional al salario mensual del demandante, sin deducir o descontar su porcentaje del 100% de la remuneración básica mensual de cada año y de los demás factores saláriales de ella por derecho propio.
Situación que debe seguir mientras el demandante ocupe el cargo de Agente del Ministerio Publico”. 4°. Revócase el numeral séptimo que condenó en costas y al pago de agencias en derecho a la entidad accionada, de conformidad con lo indicado en la motivación. 5°. Confirmase parcialmente la sentencia de 10 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Javier Mauricio Betancourth Patiño contra la Nación – Procuraduría General de la Nación. 6º.
Reconócese personería a la abogada Liliana Andrea Cárdenas Zambrano, con cédula de ciudadanía 1.026.251.529 y tarjeta profesional 187.999 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la accionada, en los términos del poder otorgado. 7°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.