Radicado: 25000-23-37-000-2021-00159-01 (30132) Demandante: Termoemcali I S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00159-01 (30132) Demandante: TERMOEMCALI I S.A. E.S.P. Demandada: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Temas: Contribución adicional para el fortalecimiento del fondo empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Año 2020. Pérdida de fundamento jurídico del acto administrativo. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 27 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que declaró la nulidad de los actos demandados y no condenó en costas.

La parte resolutiva de la sentencia apelada dispuso lo siguiente2: “PRIMERO: DECLARAR la existencia de los actos fictos o presuntos negativos surgidos respecto los recursos de reposición y apelación en contra de la Liquidación Adicional F.E. No. 20205340060066 del 1° de septiembre de 2020 “por medio de la cual se liquidó una contribución adicional para la vigencia 2020.” interpuesto por la sociedad demandante el 24 de septiembre de 2020, ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad de la: (i) Liquidación Adicional F.E. No. 20205340060066 del 1° de septiembre de 2020 “por medio de la cual se liquidó una contribución adicional para la vigencia 2020” y; (ii) los actos fictos o presuntos negativos surgidos respecto de los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la Liquidación Adicional F.E. No. 20205340060066 del 1° de septiembre de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho DECLÁRESE que TERMOEMCALI I S.A. E.S.P., no está obligada a cancelar el monto de la contribución adicional para los prestadores de energía del año 2020, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: Sin condena en costas. […]”

ANTECEDENTES Actuación administrativa La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) profirió la Liquidación Adicional F.E. 20205340060066 del 1° de septiembre de 2020 en la que fijó en $770.888.000 la contribución adicional del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 por el año 2020, a cargo de TERMOEMCALI I S.A. E.S.P. (TERMOEMCALI)3. 1 Ingresó al despacho para fallo el 25 de junio de 2025. 2 Índice 47 del SAMAI, Sede Electrónica del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Páginas 33 a 34. 3 SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca índice 2. 4ED_ANEXOS_ANEXOS páginas 166 a 169. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00159-01 (30132) Demandante: Termoemcali I S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Contra el acto anterior, el 24 de septiembre de 2020 la actora interpuso los recursos de reposición y subsidiario de apelación4.

Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 CPACA), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones5: “Con base en lo anteriormente expuesto, respetuosamente solicito al Honorable Tribunal:

6.1. PRETENSIONES PRINCIPALES PRIMERA: Que se declare la nulidad total de la Liquidación Oficial SSPD 20205340060066 del 01 de septiembre de 2020, considerando las nulidades incurridas en su expedición. SEGUNDA: Que se reconozca su configuración y se declare la nulidad total del acto presunto o ficto producto del silencio administrativo negativo que resolvió desfavorablemente el recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto por TERMOEMCALI y que resuelve desfavorablemente las peticiones de los recursos y confirma la Liquidación Oficial SSPD 20205340060066 del 01 de septiembre de 2020.

TERCERA: Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en las anteriores pretensiones, a título de restablecimiento del derecho se declare responsable a la demandada de los perjuicios patrimoniales generados a mi representada en virtud de los actos administrativos anulados a los que se hace referencia en las anteriores pretensiones.

CUARTA: Condenar a La Nación a pagar a mi representada la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales generados como consecuencia de las anteriores pretensiones, en la cuantía que sea probada en el presente proceso. QUINTA: Condenar a La Nación a pagar las costas del presente proceso. Igualmente, solicitamos no se condene a la demandante a agencias en derecho ni costas procesales.

6.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS En caso de no acceder a una o varias de las pretensiones principales objeto de la presente demanda, se solicita como pretensiones subsidiarias las siguientes: PRIMERA: Declarar la nulidad parcial de los actos demandados en cuanto se prueba que, como se señaló en el recurso de reposición y en subsidio de apelación, el valor real a determinar por concepto de contribución adicional asciende, aplicando los preceptos constitucionales, legales y las reglas jurisprudenciales, a $303.316.000.

Es decir, se solicita que la base gravable se determine en $30.331.568.100 y el monto total a pagar se establezca en $303.316.000. SEGUNDA: Si en gracia de discusión, se rechazaran los argumentos expuestos en esta demanda, solicito que se excluya de la base gravable el valor de $6.789.914.000 correspondientes a intereses devengados a favor de terceros independientes.

Información que fue incluida y certificada el día 19 de noviembre de 2020 en el Sistema Único de Información -SUI del período 2019 tras la aprobación de la solicitud de reversión voluntaria elevada por TERMOEMCALI. Rubro que legal y constitucionalmente se aparta de la base gravable, no haciendo parte de los costos y gastos totales depurados.

TERCERA: No condenar a mi representada al pago de intereses moratorios en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias. Con base en lo expuesto, solicitamos que expresamente se señale que en caso de que se denieguen nuestras súplicas mi poderdante no está obligada a asumir intereses moratorios hasta la fecha de ejecutoria del fallo de segunda instancia. CUARTA: No condenar en costas a mi representada en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias.” 4 Ibidem, páginas 179 a 216. 5 SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca índice 20. 35_RECIBEMEMORIALES_EXP2500023370002021, DLAMB-782241-v1-Demanda TERMOEMCALI contribución adicional 2020 páginas 75 a 77.

Reforma de la demanda. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00159-01 (30132) Demandante: Termoemcali I S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Indicó como normas vulneradas los artículos (i) 2, 29, 83, 95 numeral 9, 209 inciso 1°, 243, 338, 363, 365, 367 y 370 de la Constitución Política y (ii) artículos 3 y 137 de la Ley 1437 de 2011.

Los conceptos de violación6 expuestos por la demandante se enuncian a continuación: Falsa motivación • Violación de las normas en que debieron fundarse. Falta de competencia Comentó que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 que definió la base gravable de la contribución adicional fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-484 de 2020, al considerar que esta norma vulneró el principio de certeza tributaria y delegó en el ejecutivo el desarrollo de elementos tributarios que están reservados al legislador.

Estimó que debido a que los actos enjuiciados reprodujeron el contenido de esa norma declarada inconstitucional, desconocen el artículo 338 de la Constitución Política. En ese sentido, consideró que los actos fueron emitidos por un funcionario que carece de competencia, en la medida en que los elementos de la contribución adicional no fueron fijados por el legislador.

Indicó que en sede administrativa planteó la opción de reliquidar la contribución según lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, pero al configurarse el silencio administrativo negativo la entidad demandada perdió la oportunidad de efectuar ese ajuste. Refirió que la superintendencia en el acto ficto o presunto negativo también reprodujo una norma inconstitucional, toda vez que tendría los mismos fundamentos de la liquidación oficial recurrida.

Por las mismas razones, estimó que existió falsa motivación de los actos demandados. • Violación de normas superiores Sostuvo que, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y de contera la base gravable de la contribución adicional, desaparecieron del ordenamiento jurídico desde el 19 de noviembre de 2020, fecha en la que la Corte Constitucional profirió la sentencia C-484 de 2020.

Antes de esa fecha, TERMOEMCALI no poseía una situación jurídica consolidada, porque aún se debatía la liquidación en sede administrativa y era susceptible de debatirse en sede judicial. • Decaimiento de los actos administrativos en que se fundaron Explicó que la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020 que estableció la tarifa y la base de la contribución adicional para el año 2020, y sustentó los actos acusados, perdió su ejecutoriedad y obligatoriedad debido a que el 19 de noviembre de 2020 se declaró inexequible el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

En ese sentido, en la fecha en que la superintendencia mediante acto ficto o presunto negativo confirmó la liquidación a cargo de la actora, no existía base ni tarifa aplicable para la contribución. 6 SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca índice 20. 35_RECIBEMEMORIALES_EXP2500023370002021, DLAMB-782241-v1-Demanda TERMOEMCALI contribución adicional 2020 páginas 75 a 77.

Reforma de la demanda. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00159-01 (30132) Demandante: Termoemcali I S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 • No puede exigirse el pago en situaciones jurídicas no consolidadas. Violación de la Constitución Manifestó que la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2018 con efectos a partir del 1° de enero de 2023, fecha en la que, en todo caso, no existía una situación jurídica consolidada para TERMOEMCALI.

Por lo que, a su juicio, es inaceptable que se exija el pago de una contribución que es inconstitucional, sobre todo porque se solicitó la excepción de inconstitucionalidad previo a que se profiriera la sentencia de la Corte Constitucional. • Violación directa de las normas en que debieron fundarse. Falta de competencia, violación al derecho de defensa e indebida valoración probatoria Advirtió que la superintendencia no puede retomar la base gravable establecida en la Ley 142 de 1994 con fundamento en una supuesta reviviscencia de la norma, ya que la sentencia de la Corte Constitucional no lo dispone así. Precisó que de la base gravable deben excluirse los gastos que no estén asociados al servicio sometido a regulación y los “costos de operación”, ya que por definición no son gastos y sólo podrán incluirse en caso de que la SSPD advierta un faltante presupuestal.

Indicó que la contribución adicional tiene como finalidad la financiación de los gastos de funcionamiento y de inversión de la SSPD, y en general, la recuperación de los costos del servicio. Refirió que en sede administrativa y con el escrito de demanda aportó un certificado del revisor fiscal que demuestra los rubros que constitucionalmente deben ser excluidos de la base gravable de la contribución adicional a cargo de la actora para el año 2020, debido a que no guardan relación con la prestación del servicio.

Infracción de normas superiores. Violación al régimen constitucional de los servicios públicos. Confiscatoriedad, inequidad e ineficiencia económica. Vulneración del derecho a la propiedad privada y libertad de empresa Dijo que esta contribución implica una carga superior a aquella que la sociedad está en condición de soportar, pues debería calcularse sólo en atención a los gastos de funcionamiento asociados a la actividad regulada.

Además, es confiscatoria porque recarga a los usuarios finales de los servicios públicos con una contribución excesiva, o a los operadores en los casos en los que no es posible trasladar este valor al usuario final, lo que de paso impacta el libre mercado. Estimó que la contribución adicional viola el principio de justicia, en la medida en que la ampliación del presupuesto de la entidad de vigilancia es exagerada, mientras que el servicio que presta permanece similar.

Consideró que la contribución adicional vulnera el principio de eficiencia, pues influye en el comportamiento de los consumidores frente a servicios esenciales que, aunque se encarezcan no pueden dejar de consumir. Infracción de normas superiores y falsa motivación. Prohibición de doble imposición tributaria sobre un mismo hecho económico Afirmó que existe una doble imposición sobre el mismo hecho económico, debido a que la contribución especial y la contribución adicional tienen los mismos elementos, excepto porque la segunda tiene un destino más específico que es el Fondo Empresarial manejado por la SSPD.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00159-01 (30132) Demandante: Termoemcali I S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Expedición irregular. Falta de motivación. Indebida valoración probatoria. Violación al derecho de defensa y audiencia Manifestó que la SSPD confirmó la liquidación oficial mediante el acto presunto negativo con total ausencia de motivación, sin valorar las pruebas aportadas en el proceso administrativo y sin tener en cuenta los argumentos esgrimidos por la actora, lo que conllevó una violación al derecho de defensa de la demandante, pues si bien le dio la oportunidad de presentar los recursos legales, no los analizó. Inexigibilidad y ausencia de causación de intereses moratorios Observó que en la medida en que el acto de liquidación oficial demandado no ha adquirido firmeza, no pueden exigirse intereses respecto de esta obligación, hasta tanto no quede ejecutoriada la decisión de segunda instancia. Falsa motivación y falta de competencia. Ámbito de aplicación temporal de la contribución Estimó que toda vez que la base gravable de la contribución adicional la componen elementos de la información financiera del año inmediatamente anterior al cual se realiza el cobro, y que la vigencia de la Ley 1955 de 2019 es a partir de 2019, solamente es posible usar como base gravable hechos económicos ocurridos a partir del 2020 por tratarse de un tributo de periodo.

Contestación de la demanda La SSPD, se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos7: Expresó que, aunque la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 decidió expresamente preservar la aplicación de la norma garantizando que produjera efectos durante el periodo 2020, y para ello difirió los efectos de inexequibilidad al 1° de enero de 2023, como quedó establecido en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia C-464 de 2020.

Señaló que en la sentencia C-484 de 2020 la Corte Constitucional precisó que los tributos causados en el año 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas. Alegó que, conforme a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, la SSPD estaba facultada para liquidar y cobrar las contribuciones que se hubieren causado antes del 14 de julio de 2021, con fundamento en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, pues en esa fecha se notificó la sentencia C-147 de 2021.

Puso de presente que en sentencia del 26 de mayo de 2022 (C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), esta Sección concluyó que las Resoluciones SSPD 20201000028355 del 10 de julio de 2020 y SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020 que sirvieron de fundamento a la liquidación oficial enjuiciada, se ajustaban a la Constitución y a la ley.

Destacó que de las consideraciones de la sentencia C-484 de 2020 de la Corte Constitucional se extrae que la inexequibilidad de la totalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 se determinó a partir del año 2021, y en ese sentido, la Corte aclaró que la causación de la contribución para el año 2020 constituía una situación jurídica consolidada.

Alegó que para los tributos causados en el año 2020 resulta plenamente aplicable el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y ya se han proferido sentencias en litigios relacionados con las contribuciones del año 2020 que avalan esta posición, atendiendo 7 SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca índice 22. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00159-01 (30132) Demandante: Termoemcali I S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 a las consideraciones de la Corte Constitucional sobre la materia en las sentencias C- 464 de 2020, C-484 de 2020 y C-147 de 2021.

Sentencia apelada El Tribunal declaró la nulidad de los actos demandados y no condenó en costas8, para el efecto indicó: 1.Configuración del silencio administrativo negativo. Manifestó que, pese a que TERMOEMCALI interpuso los recursos de reposición y apelación contra el acto liquidatorio, la entidad accionada guardó silencio, por lo que se configuró la existencia de los actos fictos o presuntos negativos, conforme al artículo 86 de la Ley 1437 de 2011. 2.Situación jurídica consolidada.

Puntualizó que no existe a una situación jurídica consolidada, ya que el debate sobre la legalidad de los actos administrativos enjuiciados aún está en trámite en sede judicial. 3.Aplicación de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019. Indicó que la liquidación demandada se fundó en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 y en la Resolución SSPD 202010000033335 del 20 de agosto de 2020 que estableció en 1% la tarifa de la contribución adicional para el año 2020.

Señaló que, según el análisis de legalidad efectuado por esta Corporación de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, para la vigencia 2020 los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 eran aplicables porque produjeron efectos jurídicos desde su promulgación hasta la declaratoria de inexequibilidad. Sin embargo, dejó abierto el análisis al estudio de otros cargos de nulidad.

Precisó que posteriormente, en sentencia 28271 del 9 de mayo de 2024 (C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto) esta Sección observó que la citada resolución determinó la base gravable para la vigencia 2020 a partir de los costos y gastos incurridos en el año 2019 con fundamento en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, circunstancia que implicó una vulneración del principio de irretroactividad en materia tributaria, toda vez que esta ley entró en vigencia en el año 2019.

En consecuencia, declaró la nulidad de los actos enjuiciados, ante la declaratoria de nulidad del artículo 2° de la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020 que fijó la tarifa de la contribución para el año 2020. Por tanto, prescindió del análisis de los demás cargos formulados en el escrito de demanda y declaró que la actora no estaba obligada a pagar suma alguna por concepto de la contribución en discusión. 4.Improcedencia de la reliquidación de la contribución adicional.

Indicó que no procede la reliquidación de la contribución adicional con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, debido a que este tributo fue creado por el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, norma que fue declarada inconstitucional. 5.Reconocimiento de perjuicios. No reconoció la indemnización solicitada por la actora, porque no acreditó los perjuicios que se le causaron.

Finalmente, resolvió no condenar en costas a la parte vencida, porque la parte interesada no demostró su causación y aclaró que, aunque TERMOEMCALI aportó una factura por concepto de honorarios de servicios de consultoría jurídica, no aportó comprobante del pago ni copia del contrato de prestación de servicios, que permitan tener certeza de que efectivamente incurrió en esta erogación. 8 SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca índice 47.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00159-01 (30132) Demandante: Termoemcali I S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Recurso de apelación La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD)9 precisó que según las sentencias C-484 y C-464 de 2020 de la Corte Constitucional para los tributos causados en la anualidad 2020 eran plenamente aplicables los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 y constituían situaciones jurídicas consolidadas.

Estimó que no es aplicable la excepción de inconstitucionalidad pues la contribución adicional se rige expresamente por los alcances de las sentencias C-484 de 2020 y C-464 de 2020 de la Corte Constitucional, las cuales establecieron la aplicación de las normas declaradas inexequibles hasta el 31 de diciembre de 2022. Dijo que estaba facultada para aplicar los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, teniendo en cuenta que la ley fue promulgada el 25 de mayo de 2019, pues una cosa es la causación y otra el procedimiento de determinación del tributo.

Precisó que la contribución adicional no depende de hechos económicos surtidos dentro de un periodo determinado, sino que el hecho generador está atado a la prestación de servicios de inspección, control y vigilancia por parte de la superintendencia correspondientes al año 2020, y la base gravable toma los costos y gastos depurados del año anterior como referente, sin que incidan hechos o situaciones previas a la vigencia de la ley.

Manifestó que en 2020 estaba legitimada para liquidar la contribución adicional, pese a las modificaciones legislativas y a las decisiones judiciales posteriores. Dijo que, si bien esta Corporación anuló un aparte específico de la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020, no invalidó en su totalidad la liquidación de la contribución adicional ni la obligación de su pago.

Destacó que eximir a los prestadores de servicios del pago de la contribución adicional para el año 2020 podría afectar el cumplimiento de las funciones de la SSPD, ya que la contribución busca financiar las actividades de control y vigilancia de la superintendencia. Estimó que existe una situación jurídica consolidada y que no se vulneró el principio de irretroactividad de la ley, pues si bien los hechos reportados entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2019 sirvieron de base para liquidar la contribución adicional, lo cierto es que el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 se encontraba vigente para la liquidación del tributo por el año 2020.

Pronunciamientos finales Las partes guardaron silencio esta etapa procesal. El Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Conforme a los expresos motivos de inconformidad formulados en la apelación presentada por la parte demandada, compete definir: i) ¿Existe una situación jurídica consolidada respecto de la contribución adicional causada en el año 2020? 9 SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca índice 50.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00159-01 (30132) Demandante: Termoemcali I S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ii) ¿Los actos administrativos demandados no vulneraron el principio de irretroactividad tributaria porque el tributo en discusión no es de periodo? iii) ¿Resulta improcedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad frente a los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019? Análisis normativo y aplicación al caso concreto Para resolver el asunto de fondo la Sala tendrá en cuenta lo decidido en la sentencia 27733 del 26 de junio de 202410, que declaró la nulidad del artículo 2° de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 202011.

Lo anterior, por cuanto la liquidación objeto de control estableció la base gravable de la contribución adicional con fundamento en lo dispuesto en la citada norma. Esta Sección en sentencia del 26 de junio de 2024 declaró la nulidad del artículo 2° de la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020, ya que al estudiar los cargos de nulidad relativos a la violación de los artículos 338 inciso final y 363 de la Constitución Política, concluyó que la SSPD vulneró el principio de irretroactividad tributaria, en la medida en que para el año 2020 fijó la base gravable de la contribución especial y de la contribución adicional con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, con base en la información (hechos) del mismo año en que fue expedida la Ley 1955 (2019), y no con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como correspondía12.

Ahora bien, la Sala ha indicado que, la declaratoria de nulidad de un acto de carácter general surte efectos inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, que son aquellas susceptibles de ser discutidas ante la administración o la jurisdicción contencioso administrativa13. En este caso, la legalidad de los actos que liquidaron la contribución adicional por la vigencia 2020 a cargo de TERMOEMCALI I S.A. E.S.P. se debate precisamente en este proceso, cuya segunda instancia se define en esta providencia, lo que significa que la situación jurídica de la demandante respecto a ese tributo no está consolidada.

La Sala indicó en un caso similar que “en los casos en que se anula el acto administrativo de carácter general que reglamenta la base de la Contribución Especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se afectan las situaciones jurídicas no consolidadas” y concluyó que, debido a que “la sentencia del 12 de noviembre de 2020 (que anuló el artículo 2 de la resolución que la SSPD que fijó la base gravable para 2018) tiene efectos inmediatos en este caso, como se indicó en la providencia que se reitera, no es procedente la liquidación del tributo a cargo de la demandante adicionando los gastos operativos” 14.

Bajo esa perspectiva, de acuerdo con la sentencia del 26 de junio de 2024, los actos administrativos demandados desconocieron las garantías constitucionales, ya que 10 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 11 “Por la cual se establece la tarifa de la contribución especial a la cual se encuentran sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios para el año 2020, y se dictan otras disposiciones aplicables a esta contribución y a la contribución adicional prevista en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 para el fortalecimiento del Fondo Empresarial”. 12 En el mismo sentido: Sentencia del 22 de mayo de 2025.

Exp. 29777, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; Sentencia del 22 de agosto de 2024. Exp. 28691, C.P. Wilson Ramos Girón; Sentencia del 1° de agosto de 2024. Exp. 28518, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; Sentencia del 8 de agosto de 2024. Exp. 28328, C.P. Milton Chaves García; Sentencia del 22 de agosto de 2024. Exp. 28691, C.P. Wilson Ramos Girón;

Sentencia del 26 de septiembre de 2024. Exp. 28781, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; Sentencia del 14 de noviembre de 2024. Exp. 29038, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 13 Entre otras: Sentencia del 14 de noviembre de 2024. Exp. 28773, C.P. Wilson Ramos Girón; Sentencia del 31 de octubre de 2024. Exp. 28791, C.P. Wilson Ramos Girón;

Sentencia del 16 de marzo de 2023. Exp. 28288, C.P. Milton Chaves García; Sentencia del 25 de febrero de 2021. Exp. 23397, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; Sentencia del 3 de marzo de 2022. Exp. 24658, C.P. Milton Chaves García; Sentencia del 8 de febrero de 2018. Exp. 21803, C.P. Milton Chaves García. 14 Sentencia del 9 de septiembre de 2021.

Exp. 25197, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Reiterada en: Sentencia del 22 de mayo de 2025. Exp. 29777, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00159-01 (30132) Demandante: Termoemcali I S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 determinaron la contribución adicional a cargo de la sociedad accionante por la vigencia 2020, con sustento en un acto administrativo, que como ya se dijo, vulneró el principio de irretroactividad, lo que implica la nulidad de los actos objeto de control.

De otra parte, se aclara que la jurisprudencia que invocó la SSPD en apelación, no constituye precedente para el caso concreto, debido a que en la sentencia 25441 del 26 de mayo de 2022 de esta Sección15 y en las sentencias C-464 y C-484 de 2020, y C-147 de 2021 de la Corte Constitucional, no se analizó la violación al principio de irretroactividad tributaria.

A su vez, la Sala precisa que la sentencia del 15 de febrero de 2024 emitida por la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso con número de radicado 11001-33-37-041-2021-00113-0116, no pudo valorar los efectos inmediatos de la sentencia del 26 de junio de 2024, por tratarse de una decisión previa, de modo que no existe identidad jurídica con el presente caso.

Además, no se trata de un precedente vinculante para esta Corporación por ser el máximo tribunal de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Conclusión La Sala reitera que procede la nulidad de los actos administrativos de carácter particular demandados ante la nulidad del acto administrativo general que les sirvió de fundamento, debido a que la situación jurídica no se encuentra consolidada.

Condena en costas Ante la no prosperidad de la apelación de la demandada, hace procedente la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 – numerales 1 y 8- del CGP. Así, se fijarán como agencias en derecho el equivalente a un smlmv al momento de la ejecutoria de providencia, según las reglas previstas en el artículo 366 ibidem y los lineamientos dispuestos en el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia del 27 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”. 2.

Condenar en costas a la demandada en segunda instancia. En consecuencia, se ordena al Tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. 15 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 16 M.P. Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00159-01 (30132) Demandante: Termoemcali I S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente Aclaro el voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador