Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: Andrés David Calle Aguas como presidente, Fernando David Niño Mendoza como primer vicepresidente y Juan Fernando Espinal Ramírez como segundo vicepresidente de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Tema: Participación de las minorías en la primera vicepresidencia de la Cámara de Representantes SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el acostumbrado respeto, me permito manifestar que, aun cuando comparto algunas de las decisiones adoptadas mediante la sentencia del 7 de marzo de 20241, esto es, las de negar las pretensiones por los cargos de falta de competencia y expedición irregular del acto acusado, disiento de la postura que sustentó la declaratoria de nulidad del señor Fernando David Niño Mendoza como primer vicepresidente de la Cámara de Representantes.

En relación con tal providencia, para efectos de determinar si el partido al cual pertenece el demandado (Conservador) es minoritario, la Sala empleó un criterio netamente cuantitativo, a partir de una fórmula matemática cuyo objetivo es determinar el promedio de curules por partidos, movimientos políticos o fuerzas políticas con representación en la Cámara de Representantes.

A partir de dicha fórmula, se establece que los partidos, movimientos políticos o fuerzas políticas que hayan obtenido menos cantidad de escaños de acuerdo con el promedio (7.79)2, se consideran como partidos o movimientos políticos minoritarios. Ello, se adoptó textualmente en la sentencia, conforme la redacción que sigue: Para ello, la Sala encuentra que, aritméticamente, las tres medidas más comunes de tendencia central son: la media, la mediana y la moda.

Con todo, la Sala usará la media aritmética para efectos de determinar el promedio de las curules obtenidas por cada partido, movimiento o fuerza política, con el fin de establecer cuáles son mayoritarios y cuáles minoritarios, teniendo en cuenta que dichos datos son uniformes. Se pone de presente que las colectividades que superen el promedio de curules se considerarán mayoritarias y las que no, minoritarias. 1 Índice 92 SAMAI. 2 En la providencia se indica que dicho promedio debe aproximarse a 7, por cuanto, las curules no son susceptibles de ser fraccionadas y el criterio que debe garantizarse es el de las minorías.

Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Con esta fórmula se logra extraer un criterio objetivo cuantitativo de comparación entre las colectividades que participan en una corporación pública y, en consecuencia, establecer si por la representación que ostentan son mayoritarias o minoritarias.

Se parte entonces del promedio, para tener un «techo» de representatividad de las fuerzas políticas en la Cámara de Representantes, que se erija como un límite máximo que dote de mayores garantías el derecho de las minorías de acceder a la primera vicepresidencia; es decir, que realmente sean las agrupaciones políticas que tengan esa connotación, las que tengan un asiento al interior de la respectiva mesa directiva.

Igualmente, cobra especial importancia aclarar que, al ser un asunto que su respuesta es eminentemente numérica, acudir a la ciencia exacta permite al juez establecer reglas objetivas, ante el vacío legal para identificar a los grupos políticos minoritarios en las corporaciones públicas. La referida cifra se obtendrá de la sumatoria de todas las curules y el resultado se dividirá en el número de partidos, movimientos o fuerzas políticas con representación en la Cámara de Representantes.

Esta es la fórmula: En ese sentido, al resolver el caso concreto se concluye que el Partido Conservador supera el promedio obtenido, toda vez que obtuvo 27 curules y, por tanto, se declara la nulidad de la elección, pues no podían estar en la primera vicepresidencia las minorías enunciadas en el artículo 40 de la Ley 5 de 1992.

Previo a exponer las razones de mi disenso, considero oportuno resaltar que en las discusiones que se propiciaron en la Sección Quinta, surgieron dos tesis con el objetivo de resolver de la manera más ajustada al ordenamiento jurídico el presente caso: a) La primera, que resultó la posición mayoritaria de la Sala, tuvo asidero en la interpretación exegética y teleológica del inciso 2.° del artículo 40 de la Ley 5 de 1992, a partir de la cual se estableció que, en esa primera vicepresidencia de la mesa directiva de la Cámara de Representantes debían tener asiento las minorías.

La operación matemática es la siguiente: 32 +28+27+18+15+15+12+16+5+3+2+2+1+1+1+1+1+1+1+1+1+1+1+1=187 = 7.79 24 Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Además, se indicó que, para efectos de determinar el partido o movimiento político minoritario, lo factible era revisar el número de escaños que el Partido Conservador Colombiano ostentaba en la Cámara de Representantes. b) La segunda, que recoge los argumentos de mi salvamento de voto, partió de la interpretación sistemática de los artículos 112 constitucional; 11 y 18 de la Ley 1909 de 2018 (Estatuto de la Oposición) y el inciso 2.° de la Ley 5 de 1992, hermenéutica que permitía concluir, como lo ampliaré seguidamente, que al menos una de las posiciones de la mesa directiva es la de oposición, mientras que en las restantes, tendrían asiento el partido o movimiento político que eligieran las mayorías.

Desde mi punto de vista, ambas posturas tienen sustento tanto en el ordenamiento constitucional y legal, como en la jurisprudencia de la Corte Constitucional en lo concerniente a la participación de las minorías en las mesas directivas de Senado y Cámara. No obstante, encuentro que la razón que incidió para que la Sala se decantara por la primera postura, la cual soportó la declaratoria de nulidad del acto de elección demandado, fue meramente interpretativa porque el debate se surtió en torno a si, desde la hermenéutica exegética, teleológica o sistemática, las minorías tienen participación en la enunciada mesa directiva y en cómo se determinaría el partido minoritario a ocupar la respectiva posición. Al respecto, la mayoría consideró prevalente el criterio fijado por la Corte Constitucional en las sentencias C–122 de 2011 y SU–073 de 2021, en lo atinente a los conceptos de minorías y su participación en las mesas directivas del enunciado artículo 40 de la Ley 5 de 1992, de manera que no se acogió la interpretación sistemática sugerida desde los artículos 112 constitucional, 11 y 18 de la Ley 1909 de 2018, en concordancia con la sentencia C–018 de 2018, que hizo el control automático de constitucionalidad de aquella norma.

Así las cosas, reitero que la providencia del 7 de marzo de 2024, de la cual me aparto en el presente escrito, contiene argumentos y razonamientos sustentados de manera suficiente en la Constitución y la ley, los cuales han sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, al igual que aquellos que expondré aquí. En ese sentido, en el acápite siguiente profundizaré respecto de las razones por las cuales considero que la interpretación sistemática de los artículos 112 constitucional; 11 y 18 de la Ley 1909 de 2018 y el inciso 2.° del 40 de la Ley 5 de 1992, también era un criterio razonable para resolver el cargo en contra de la elección del señor Niño Mendoza.

Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Para tales efectos, me referiré a los siguientes aspectos: i) El marco constitucional y legal en la elección de los miembros de las mesas directivas de las Cámaras del Congreso de la República, ii) El criterio cuantitativo para determinar el concepto «minorías»; y iii) La aplicabilidad de las sentencias C–122 de 2011 y SU–073 de 2021 para resolver el presente caso. 1.

El marco constitucional y legal en la elección de los miembros de las mesas directivas de las Cámaras del Congreso de la República 1.1. Marco constitucional En primer lugar, quiero destacar que la elección de las mesas directivas de las Cámaras es una prerrogativa o facultad de cada una de ellas, en los términos del ordinal 1.° del artículo 135 de la Constitución Política que señala: «[s]on facultades de cada cámara: 1) Elegir sus mesas directivas […]».

Por su parte, el artículo 147 superior indica que: «[l]as mesas directivas de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional». Ahora bien, el texto constitucional no se ocupa de señalar expresamente cómo está conformada la mesa directiva, es decir, si se trata, además de una presidencia, de una o varias vicepresidencias, por ende, en virtud de la autonomía parlamentaria, les corresponderá a las respectivas cámaras, en su reglamento, señalar dicha composición. No obstante, lo que sí quiso el constituyente, en el marco de una democracia pluralista y con respeto a la regla democrática de mayorías y minorías, es que los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tuviesen «derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos»3.

Es importante anotar que esta disposición no señala en cuál o cuáles posiciones les corresponde. Así las cosas, se puede concluir, desde el punto de vista constitucional, que la elección de las mesas directivas es una facultad que tiene cada Cámara, en virtud del principio de separación de poderes y de la autonomía parlamentaria, reconocidos en el texto superior; que para tal elección, como sucede en los sistemas democráticos, se aplica la regla de la mayoría, como se desprende del artículo 146 constitucional que dispone que en el Congreso pleno, las Cámaras y las comisiones 3 Artículo 112 constitucional, el cual resulta pertinente aclarar que, desde el texto original de dicho artículo en la Constitución, incluso con la reforma del Acto Legislativo 01 de 2003, el inciso normativo citado conserva la misma redacción. Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 permanentes, por regla general, «[…] las decisiones se tomarán por la mayoría de los asistentes […]».

Entonces, le corresponde a la plenaria de cada Cámara elegir por mayoría a los miembros de sus mesas directivas, en los siguientes términos: i) será por períodos de un año; ii) quienes ocupen esas dignidades no podrán ser reelegidos en el respectivo período constitucional y iii) en todo caso, los partidos minoritarios tendrán derecho a participar en la mesa directiva. 1.2.

Marco legal En segundo lugar, afirmé previamente que la que la Constitución no se ocupó de la regulación o reglamentación in extenso de la conformación y elección de las mesas directivas, lo que lleva a concluir que le correspondería al legislador el desarrollo de esa materia, en principio en dos tipos de leyes: orgánica y estatutaria.

Por un lado, en virtud de la autonomía reglamentaria, a través de una ley orgánica en los términos del artículo 151 superior: «[e]l Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras». En efecto, el primer desarrollo normativo constitucional lo encontramos previsto en el reglamento del Congreso, expedido mediante la Ley orgánica 5 de 1992, específicamente en el artículo 40, que dispuso las siguientes reglas: a) Composición: «[l]a Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes […]». b) Elección y periodo: «[…] elegidos separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio».

No se ocupó el reglamento de establecer ninguna mayoría especial o calificada, lo que significa la aplicación de la regla general: la mayoría de los asistentes. c) Participación de las minorías: «[l]as Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías». d) No reelección y renovación anual: «[n]ingún Congresista podrá ser reelegido en la respectiva Mesa Directiva dentro del mismo cuatrienio constitucional […] serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio […]».

Ello, no es otra cosa que la reiteración de las reglas constitucionales sobre el particular. e) Las reglas sobre las mesas directivas de las comisiones: «[e]n tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político».

Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sin embargo, el artículo 112 superior, único en el capítulo 3.° que se titula «DEL ESTATUTO DE LA OPOSICION», en lo que nos corresponde, señala que: «[l]os partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos»; y luego dispone que: «[u]na ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia».

En otras palabras, reitera la reserva de ley estatutaria ya prevista en el artículo 152 superior. En ese punto se destaca que, hasta el año 2018, la única norma legal sobre las mesas directivas era la antes referenciada del Reglamento del Congreso y no generó mayores dificultades en su aplicación, y tal vez alguna controversia giró sobre la forma de entender la expresión «minorías», «minorías políticas» o «minorías de oposición».

No obstante, 27 años después de expedida la Constitución Política de 1991, y tras varios intentos, el legislador expidió la Ley estatutaria de la Oposición Política, conforme lo establecen los artículos 1124 y 1525 superior. Así las cosas, mediante la Ley 1909 de 2018 se adopta el «Estatuto de la Oposición Política» y, de conformidad con lo previsto en el artículo 112 constitucional, se ocupó del tema de la participación de las minorías en las mesas directivas.

En esta se señala que son derechos de las organizaciones políticas declaradas en oposición, entre otros, la «[…] e) [p]articipación en mesas directivas de plenarias de las corporaciones públicas de elección popular»6. Asimismo, el artículo 18 desarrolla este derecho y reitera que: «[l]as organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la correspondiente corporación pública, tendrán participación a través de al menos una de las posiciones de las mesas directivas de las Plenarias del Congreso de la República […]».

Adicional a ello, establece algunas reglas sobre el particular: i) los candidatos para ocupar la plaza que le corresponda a la oposición solo podrán ser postulados por dichas organizaciones y ii) la organización política que hubiese ocupado este lugar en las mesas directivas no podrá volver a ocuparlo hasta tanto no lo hagan las demás declaradas en oposición, salvo que por unanimidad así lo decidan.

De lo expuesto, se concluye que el desarrollo o marco constitucional sobre la elección de las mesas directivas del Congreso de la República se encuentra en dos cuerpos normativos, a saber: en una ley orgánica (reglamento del Congreso – Ley 5 de 1992) y en una ley estatutaria (que contiene el Estatuto de la Oposición – Ley 1909 de 2018). 4 «[…] Una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia». 5 «Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: […] c) […] estatuto de la oposición […]». 6 Artículo 11 de la Ley 1909 de 2018.

Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Reglamento del Congreso – Ley 5 de 1992 Estatuto de la Oposición – Ley 1909 de 2018 ARTÍCULO 40.

COMPOSICIÓN, PERÍODO Y NO REELECCIÓN. La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio. Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías.

(…)

ARTÍCULO 11. DERECHOS. Las organizaciones políticas declaradas en oposición de que trata la presente ley, tendrán los siguientes derechos específicos: (…) e) Participación en mesas directivas de plenarias de las corporaciones públicas de elección popular.

ARTÍCULO

18. PARTICIPACIÓN EN MESAS DIRECTIVAS DE PLENARIAS DE CORPORACIONES PÚBLICAS DE ELECCIÓN POPULAR. Las organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la correspondiente corporación pública, tendrán participación a través de al menos una de las posiciones de las mesas directivas de las Plenarias del Congreso de la República, (…) Acá se imponen varios interrogantes o problemas jurídicos: • Las dos normas ¿son excluyentes, es decir, son incompatibles?; y si es así, ¿cómo se resuelve dicha incompatibilidad?; o bien ¿pueden interpretarse de forma armónica o sistemática, de tal manera que no se excluyan? Una primera interpretación de las normas sería que, de acuerdo con la Ley 5 de 1992, la primera vicepresidencia está reservada para los partidos minoritarios; que otra posición de la mesa directiva, en este caso sería la presidencia o la segunda vicepresidencia, está reservada para los partidos de oposición (la ley no señala expresamente cuál posición) y, finalmente, los partidos mayoritarios solo tendrían un lugar en la mesa directiva.

A mi juicio, considero que la interpretación planteada y defendida en la sentencia de la cual disiento, no se acompasa i) con la interpretación sistemática aplicable a los artículos 112 superior y el inciso 2.° del 40 de la Ley 5 de 1992, ii) con el principio democrático ni iii) con la regla de la mayoría, que tiene respaldo en el propio texto constitucional, como ya se advirtió. Al respecto, la interpretación sistemática del artículo constitucional y legal referenciado permite concluir que los partidos y movimientos minoritarios para efectos de la conformación de las mesas directivas del Congreso, son los de oposición. En virtud de ello, cuando el inciso 2.° del artículo 40 de la Ley 5 de 1992 señala que «[l]as Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Directivas de Senado y Cámara», está refiriéndose a las garantías de la oposición conforme se desprende del artículo 112 superior.

Aunado a lo anterior, la interpretación sistemática también comprende lo prescrito por los artículos 11 y 18 de la Ley 1909 de 2018 que, como se anotó anteriormente, se ocuparon de regular el tema de la participación de las minorías en las mesas directivas, indicando respectivamente que las organizaciones declaradas en oposición i) tienen derecho a participar en las mesas directivas de plenarias de las corporaciones públicas de elección popular y ii) que dicha participación será al menos en una de las posiciones de las mesas directivas de las Plenarias del Congreso de la República.

A su vez, valdría la pena acotar que las razones hasta aquí expuestas, guardan armonía con lo considerado por la Corte Constitucional en la Sentencia C–018 de 20187, en la que se planteó lo siguiente: a) La referencia que se hace en el artículo 40 de la Ley 5 de 1992 sobre partidos minoritarios, se trata de las mismas organizaciones políticas declaradas en oposición a los que se refiere el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición. b) Las expresiones de partidos minoritarios y de oposición son equivalentes, pues así lo sugiere el propio artículo 112 de la Constitución. c) Si bien en dicho artículo constitucional se refiere a organizaciones políticas minoritarias, por el contexto de la norma es dado concluir que se hace referencia a organizaciones políticas en oposición. Por su parte, la jurisprudencia de esta Sala Electoral, en sentencia del 30 de noviembre de 20108, concluyó que los partidos minoritarios que integran las mesas 7 Mediante la cual se efectúo la revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara.

En algunos apartes de la sentencia se señaló expresamente lo siguiente: […] 101. Debe precisarse que la participación de los partidos minoritarios en las mesas directivas de las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes hasta el momento ha estado regulado mediante la Ley 5ª de 1992 (en su artículo 40). Podría pensarse entonces que el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición, en caso de ser sancionado, derogaría el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, con el argumento de que, en efecto, el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición regula la participación de los partidos y movimientos de oposición en las mesas directivas de las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, pues los “partidos minoritarios” a los que se refiere el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 son las mismas organizaciones políticas declaradas en oposición a los que se refiere el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición. […] 102.

Con todo, si bien es cierto que las expresiones antes mencionadas son equivalentes, pues así lo sugiere el propio artículo 112 de la Constitución. […]. 540. En cuanto al artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición, recuerda la Corte que el artículo 112 de la Constitución señala expresamente que “[l]os partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos”.

En ese sentido, la norma mencionada del PLE Estatuto de la Oposición se limita a desarrollar un mandato constitucional expreso. Aunque el artículo 112 de la Constitución se refiere a organizaciones políticas minoritarias, por el contexto de la norma es dado concluir que se hace referencia a organizaciones políticas en oposición, por lo que no se aprecia una limitación o un desconocimiento del mandato previsto en la mencionada norma constitucional. [énfasis propio] 8 Expediente: 11001-03-28-000-2009-00039-00.

MP. Susana Buitrago de Valencia. Resulta pertinente aclarar que en este caso no se accedió a la pretensión anulatoria de la elección de la mesa directiva correspondiente pues, como lo aclaró la Sala en ese momento, no se había expedido Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 directivas del Senado y la Cámara de Representantes son los declarados en oposición. Así se desprende de algunos de sus apartes, el cual, además, hizo parte de la regla de la decisión: Porque no es jurídicamente posible concluir transgresión del artículo 112 de la C.P. mientras por ley estatutaria no se reglamente el procedimiento garantista para que tanto en las mesas directivas del Senado y de la Cámara de Representantes como en sus comisiones, de acuerdo a su representación en ellos, los partidos y movimientos minoritarios, es decir, los declarados en oposición, obtengan, en todas las ocasiones, representación en sus mesas directivas. [énfasis original] Del criterio jurisprudencial expuesto también se desprende que, como lo señaló el artículo 112, una ley estatutaria regularía íntegramente la materia.

Por ello, con ocasión de la expedición de la Ley 1909 de 2018, se reguló esa participación de las minorías como de oposición. Adicional a ello, el artículo 146 señala que: «[e]n el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes […]». Sobre el particular, el juez constitucional indicó: «[e]l principio de las mayorías, que parte de suponer que las decisiones del parlamento tienen que reflejar la voluntad del sector mayoritario presente en la respectiva sesión. Dicho axioma actúa como una garantía del principio de representación [ ]»9.

Pues bien, la manifestación del principio mayoritario también se refleja en punto de la composición de las mesas directivas. Tanto es así, que la Constitución estableció la excepción: garantizar la representación de los partidos minoritarios, ahora de oposición, con al menos un lugar en esa mesa directiva. Finalmente, la postura acogida en la providencia del 7 de marzo de 2024 en lo referente al inciso 2.° del artículo 40 de la Ley 5 de 1992, podría desconocer los principios rectores del derecho parlamentario incorporados en el artículo 2.° de la citada ley: PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN DEL REGLAMENTO.

En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios: […] 3. Regla de mayorías. El Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común. 4.

Regla de minorías. El Reglamento garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución. la ley estatutaria en ese momento. Por tal razón, ante la existencia de tal vacío normativo no era posible declarar la ilegalidad de la designación controvertida. 9 Corte Constitucional, sentencia C–087 del 24 de febrero de 2016, MP.

Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Así las cosas, considero que los artículos 112 superior y el 40 de la Ley 5 de 1992 (inc. 2.°) deben interpretarse de forma sistemática, de tal manera que, sin desconocer la regla de la mayoría, al menos uno (de tres) de los puestos de las mesas directivas debe ser para los partidos de oposición en los términos de la Ley 1909 de 2018.

De lo contrario, los partidos mayoritarios serían la minoría de una mesa directiva y, obviamente, esta circunstancia no refleja la composición política de las respectivas cámaras legislativas, salvo que sea una decisión de las mayorías parlamentarias en dicho proceso eleccionario. Entonces, una conclusión se impone: es perfectamente posible que, en la elección de las mesas directivas, dos de las tres dignidades queden para los partidos mayoritarios (principio de decisión mayoritaria), si, y solo sí, la tercera quedó para el partido de oposición, de acuerdo con las reglas previstas en el Estatuto de la Oposición. 2.

El criterio cuantitativo para determinar el concepto «minorías» Una vez concluido que, desde la hermenéutica sistemática de las enunciadas normas, las minorías que tienen derecho a participar en la mesa directiva de las Cámaras del Congreso de la República son las de la oposición, entonces, resulta apenas evidente que el criterio preponderante para determinarlas es el cualitativo, criterio que se desprende de los artículos 410 y 1811 de la Ley 1909 de 2018.

En efecto, a partir del enunciado artículo 4.°, un partido minoritario de oposición se distingue por la función constitucional que desempeña en el sistema político, toda vez que se trata del partido que critica, fiscaliza, cuestiona, es decir, aquel que es alternativa al partido de gobierno. Desde tal definición, resulta evidente que el criterio cuantitativo resulta inaplicable para definir la participación que le corresponde a la oposición en al menos una de las posiciones de las mesas directivas de las Plenarias del Congreso de la República, como lo prescribe el artículo 18.

En síntesis, de la interpretación sistemática expuesta se desprende que al menos una de las dignidades de la mesa directiva del legislativo debe ser garantizada y efectivamente ocupada por la oposición, por cuanto la ley 1909 de 2018, que desarrolló el 112 constitucional, únicamente hizo alusión a la garantía de participación de aquellos grupos que no se benefician de las posiciones mayoritarias del Congreso. 10 «La oposición política permite proponer alternativas políticas, disentir, criticar, fiscalizar y ejercer libremente el control político a la gestión de gobierno, mediante los instrumentos señalados en el presente Estatuto, sin perjuicio de los derechos consagrados en otras leyes». 11 «Las organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la correspondiente corporación pública, tendrán participación a través de al menos una de las posiciones de las mesas directivas de las Plenarias del Congreso de la República […]».

Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Frente a las otras posiciones en la mesa directiva, estimo que debe prevalecer el principio democrático en cabeza de ambas Cámaras, las cuales tienen la facultad de elegirlas según lo establece el ordinal 1.° del artículo 135 de la Constitución Política, en concordancia con la regla de las mayorías prevista en el artículo 2.° de la Ley 5 de 1992. 3.

La aplicabilidad de las sentencias C–122 de 2011 y SU–073 de 2021 para resolver el presente caso En este punto, considero que debió estudiarse desde otro racero interpretativo la compatibilidad de los precedentes fijados en las sentencias C–122 de 2011 y la SU– 073 de 2021 con lo resuelto en el presente caso. A mi juicio, algunas de las afirmaciones que se acogieron en la providencia de la cual disiento no resultaban aplicables al presente juicio de legalidad.

En efecto, la sentencia de 7 de marzo de 2024 refiere lo siguiente: Puntualmente, el artículo 40 de la Ley 5ª de 199214 consagra la posibilidad de que las minorías participen en la conformación de las mesas directivas en desarrollo del artículo 112 de la norma superior. Sobre el particular, en la sentencia C-122 de 2011 la Corte Constitucional12 precisó lo siguiente: «Por esta serie de razones no encuentra la Corte que sea inconstitucional por violación de la reserva de Ley Estatutaria el parágrafo del artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso – Ley 5ª de 1992 – ya que lo que se está regulando es la elección de las directivas de las Comisiones Constitucionales y Legales, que es una labor propia del Congreso para su funcionamiento y dirección. En todo caso, es claro que en las mesas directivas de las comisiones constitucionales y las comisiones legales del Congreso consideradas en su conjunto, tendrán derecho a participar, de acuerdo con su representación, los partidos y movimientos políticos minoritarios con personería jurídica, incluidos los de oposición. Este es el sentido del inciso segundo del artículo 112 de la Constitución, precepto que no se desconoce por el parágrafo del artículo 40 demandado» [Negrilla original].

De la sentencia de la Corte Constitucional arriba trascrita, se entienden por minorías aquellas agrupaciones políticas con personería que según su representación adquieren esta connotación. Asimismo, el máximo tribunal constitucional en la sentencia SU-073 de 202113, al hacer la distinción entre partidos de oposición y minoritarios, resaltó: «Un partido de oposición se distingue por la función constitucional que desempeña en el sistema político.

Es el partido que critica, fiscaliza, cuestiona, y es alternativa al partido de gobierno. En cambio, un partido político minoritario se refiere a aquel que cuenta con pocos votos o pocas curules en comparación con otras estructuras mayoritarias. En el caso de los partidos y movimientos de oposición, el criterio para su identificación es funcional, mientras el de los partidos minoritarios es cuantitativo.

Así, existen partidos políticos con pocas curules, es decir, minoritarios, pero que no realizan tareas de control y fiscalización al gobierno, con 12 Pie de página 15 original del texto. Que en su tenor literal indica: «Corte Constitucional, sentencia C-122 del 1 de marzo de 2011, M.P: Juan Carlos Henao Pérez». 13 Pie de página 16 original del texto.

Que en su tenor literal indica: «Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-073 de 2021, M.P. Alberto Rojas Ríos». Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 lo cual, no son partidos de oposición. También hay partidos políticos de oposición que son la segunda fuerza electoral, es decir, no son minoritarios14.

De la misma manera, puede ocurrir que los partidos políticos declarados en oposición sean, a su vez, minoritarios. (…) La anterior precisión conceptual solo busca determinar la diferencia de los conceptos que usa el artículo 112 entre “oposición” y “minoría”. Es una claridad que permite comprender los titulares de los derechos de que trata la norma constitucional.

Ello no es obstáculo para que, desde otras perspectivas propias del análisis político se hagan uso de los mismos términos, pero con conceptos diferentes. Así desde el análisis político es perfectamente posible que, un partido de gobierno, por excelencia sea mayoritario, en tanto ganó las elecciones a un cargo unipersonal (Presidencia de la República, Gobernación departamental, alcalde municipal o distrital), pero en el órgano colegiado (Congreso de la República, Asamblea Departamental, o Concejo Municipal o Distrital) sea minoría (en términos aritméticos, es decir que cuente con pocas curules) siempre que lo haga a través del ejercicio de los atributos que se otorgan en un órgano constitucional como el Congreso, por ejemplo, puedan promover la moción de censura de un ministro, o le realicen un debate a un superintendente» [Negrilla original].

Dicho precedente constitucional (C–122 de 2011) se pronunció frente al parágrafo del artículo 40 de la Ley 5 de 1992, el cual se refiere a la conformación de las comisiones constitucionales y legales, y no a aquella que corresponde a las mesas directivas de Senado y Cámara. Por tal razón, como en el presente caso lo que se debatió giró en torno a la conformación de las mesas directivas de Senado y Cámara, no era aplicable lo decidido en aquel precedente constitucional.

Lo anterior, también tiene sustento en otra decisión de esta Sala Electoral, en la que, pese a que se estudió la legalidad de una elección distinta, se adoptó el criterio atinente a que, el inciso 2.° del artículo 40 de la ley 5 de 1992, que consagra la participación de los miembros de los partidos y movimientos minoritarios, no resulta aplicable a lo que señala el parágrafo en punto de la conformación de las comisiones constitucionales y legales15.

Por otra parte, al tratarse de una providencia que se profirió con anterioridad a la expedición de la Ley estatutaria 1909 de 2018, debe prevalecer lo decidido en la providencia que hizo el control automático de constitucionalidad de aquella ley, es decir, la sentencia C-018 del 4 de abril de 2018. Adicional a ello, se pone de presente que, si bien la sentencia SU-073 del 24 de marzo de 2021 retoma la distinción entre partidos y movimientos políticos 14 Pie de página 17 original del texto.

Que en su tenor literal indica: «Ob. Cit. «CAPO GIOL Jordi, Oposición y minorías en las Legislaturas Socialistas, en Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 1994, Abril-Junio, pág. 94. En el mismo sentido, Rodriguez-Rodriguez, David Armando. Ejercicio Institucionalizado de la Oposición Política en el Presidencialismo Colombiano. Universidad Nacional de Colombia. 2014.

Citado en sentencia C-018 de 2018, pie de página 158». 15 Así lo concluyó el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, rad. 11001-03-28-000-2023-00066-00, sentencia del 29 de febrero de 2024. MP.: Pedro Pablo Vanegas Gil. Ver también: sentencia del 7 de diciembre de 2023, rad. 11001-03-28-000-2023-00067-00.

MP.: Luis Alberto Álvarez Parra: «[l]uego, la normativa orgánica no exige la participación de los miembros de los partidos y movimientos minoritarios en la composición de las mesas directivas constitucionales y legales […]». Radicado: 11001-03-28-000-2023-00057-00 Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandados: miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 minoritarios y de oposición, dicho pronunciamiento se profirió en sede de tutela, razón por la cual, en principio, se reitera que prevalecen las consideraciones expuestas en la decisión que hizo el control automático a la Ley estatutaria 1909 de 2018 (C-018 del 4 de abril de 2018).

En conclusión, desde la interpretación sistemática que no acogió la Sala, al estar el Centro Democrático (oposición) en una de las dignidades de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, no era factible declarar la nulidad de la elección de Fernando David Niño Mendoza, en tanto que las mayorías de esa Corporación decidieron que ocupara dicha posición en la mesa.

En los términos expuestos dejo plasmado mi disenso frente a la sentencia del 7 de marzo de 2024 que declaró la nulidad de la elección demandada. Cordialmente, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx”.