CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-03967-01 Accionante: Lina María Palmera Vides Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / Concede amparo por mora judicial injustificada.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 8 de agosto de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 24 de junio de 2025, Lina María Palmera Vides instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 2.
Relató que, en ejercicio del medio de control de reparación directa1, promovió demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otro, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, despacho que profirió sentencia de primera instancia el 2 de marzo de 2017. 3. Indicó que la decisión anterior fue objeto del recurso de apelación, el cual fue asignado al Tribunal Administrativo de Bolívar el 4 de julio de 2019. 4.
Afirmó que, a la fecha de interposición de la acción de tutela, habían transcurrido aproximadamente 2.160 días sin que la autoridad accionada hubiera emitido la decisión de segunda instancia, pese a las distintas solicitudes de impulso que ha presentado. Sostuvo que dicha omisión constituye una mora judicial injustificada, por cuanto excede de forma desproporcionada los términos legalmente establecidos. 5.
En ese sentido, solicitó que se ordenara a la autoridad accionada proferir la sentencia respectiva. 1 Con radicado número 13001-33-33-007-2013-00081-00/01. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03967-01 Accionante: Lina María Palmera Vides Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) B. Sentencia de primera instancia 6.
A través de la providencia del 8 de agosto de 2025, la Sección Primera de esta Corporación negó la solicitud de amparo, al estimar que no se configuró una mora judicial injustificada. Lo anterior, en la medida en que la autoridad accionada justificó con suficiencia las razones por las cuales, hasta ese momento, no se había emitido sentencia dentro del proceso de reparación directa en cuestión. Aunado a que la decisión se encontraba próxima a adoptarse, dado que el expediente estaba en el turno dos para fallo y la actuación contable requerida ya se había efectuado. 7.
El a quo señaló que, según lo informado por el Tribunal, la tardanza en la resolución de ese asunto obedecía a la carga laboral que enfrenta el despacho a cargo de su ponencia. Precisó que si bien no se emitió el fallo el 18 de julio de 2025 -fecha indicada por el magistrado ponente al contestar-, ello obedeció a que sólo hasta el 23 de julio de la presente anualidad, el expediente ingresó al despacho sustanciador con informe secretarial sobre el cumplimiento del “auto” del 11 de julio del mismo año, que ordenó remitir el proceso a la contadora del Tribunal para la liquidación de los perjuicios materiales.
Por tanto, era claro que no pudo llevarse a cabo lo indicado por la accionada, toda vez que había una actuación pendiente de surtirse para ese entonces. C. Impugnación 8. La actora alegó que únicamente con ocasión de la interposición de la presente acción el magistrado a cargo del proceso en cuestión impulsó el proceso, oficiando a la contadora de la corporación para la correspondiente liquidación, pese a que durante casi cinco años no desplegó actuación alguna encaminada a impartirle trámite a ese asunto.
Agregó que, incluso, el funcionario anunció la emisión de la sentencia en una fecha que era imposible de cumplir, porque desconocía las particularidades del caso. 9. No obstante, reprochó que, aun cuando ya se contaba con el insumo necesario para adoptar una decisión de fondo, a la fecha de la impugnación la autoridad accionada todavía no había proferido el fallo respectivo.
Lo anterior, a pesar de que en la contestación de la demanda no se indicó que el caso revistiera una complejidad particular y se afirmó que el expediente se encontraba en el turno dos para fallo, sin precisar la fecha de asignación del turno, circunstancia que, a su juicio, impide al juez de tutela verificar la trazabilidad del proceso y determinar desde cuándo el expediente permanecía en esa posición. Por tanto, adujo que aún persistía la vulneración de sus derechos.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia Radicación: 11001-03-15-000-2025-03967-01 Accionante: Lina María Palmera Vides Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 10. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
E. Análisis del caso concreto 11. Esta Subsección revocará el fallo impugnado, tras encontrar acreditada la vulneración de derechos que se alega. 12. De tiempo atrás esta Corporación ha recalcado que “no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ésta debe ser injustificada y estar probada la negligencia de la autoridad judicial accionada.”2 13.
En ese sentido, corresponde al juez de tutela valorar en cada caso concreto la conducta del funcionario o la corporación judicial, a efectos de determinar si la tardanza en la resolución del asunto es el resultado de la falta de diligencia en su actuar o, por el contrario, obedece a circunstancias ineludibles e imprevisibles que impiden que la controversia se resuelva dentro del plazo previsto por ley3. 14.
Dicho análisis comprende el estudio de los siguientes elementos: (i) la complejidad del asunto; (ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad judicial competente; (iv) el análisis global de procedimiento; y (iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho. 15. En el caso bajo estudio, se constató que los recursos de apelación interpuestos contra el fallo de primera instancia proferido en el marco del proceso ordinario promovido por la accionante, fueron asignados por reparto el 4 de julio de 2019 al Tribunal Administrativo de Bolívar.
Dicha autoridad, por auto del 28 de agosto siguiente, dispuso su admisión y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión el 18 de septiembre posterior. Una vez presentados los alegatos, el expediente ingresó al despacho ponente para fallo el 25 de octubre de ese mismo año. 16. Asimismo, se acreditó que, durante el trámite de segunda instancia, la demandante presentó dos solicitudes de impulso, el 27 de marzo de 2023 y el 23 de abril de 2025 y que, a la fecha de interposición de la acción constitucional, esto es, el 24 de junio de la presente anualidad, no se había proferido la decisión de segunda instancia. 17.
En el informe rendido en el trámite de la tutela, el magistrado a cargo de su ponencia señaló que la tardanza en la resolución de ese asunto obedeció a la congestión judicial que enfrenta su despacho y la poca planta de personal. Para 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 18 de febrero de 2009, exp. 25000-23-15-000-2008-01246-01 (AC), M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 3 Al respecto, ver sentencia SU-179 de 2021, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03967-01 Accionante: Lina María Palmera Vides Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) tales efectos, presentó datos estadísticos desde el 2019, en los que relacionó el número de providencias y salas de decisión llevadas a cabo por año. Añadió que en el 2022 fungió como vicepresidente de la Corporación y, entre 2023 y el 31 de enero de 2024, como presidente.
A su vez, informó que el expediente se encontraba en el turno dos para fallo, por lo que la sentencia debía proferirse en la próxima Sala de decisión, prevista para el 18 de julio de 2025. 18. En las condiciones anotadas, el a quo consideró que no se acreditó la existencia de una mora judicial injustificada, pues la tardanza en la resolución de ese asunto no era atribuible a la negligencia del funcionario, sino a la congestión judicial del despacho.
Si bien reconoció que no se profirió la decisión de segunda instancia el 18 de julio de 2025, como lo había anunciado el ponente, explicó que ello obedeció a que previamente debió remitirse el proceso a la liquidadora del Tribunal para la liquidación de los perjuicios, actuación que ya se había surtido al momento de adoptarse el fallo de tutela de primera instancia. Por tanto, el juez constitucional de primera instancia estimó que la sentencia estaba próxima a proferirse, dado que el proceso ocupaba el turno dos, de acuerdo a lo manifestado por la autoridad accionada. 19.
Sin embargo, en su impugnación la accionante reprochó que para ese entonces -22 de agosto de 2025-, todavía no se había emitido la sentencia de segunda instancia. 20. Revisado el aplicativo Samai, se advierte que a la fecha aún no se ha proferido el fallo en cuestión, pese a que han transcurrido más de tres meses desde que el expediente regresó al despacho con la liquidación elaborada por la contadora del Tribunal.
También se constató que la accionante solicitó nuevamente el impulso del proceso el 2 de octubre de 2025, sin obtener respuesta alguna, por lo que la dilación en la adopción de la sentencia carece de justificación y, por demás, se torna desproporcionada y excesiva. 21. Si bien en su momento el razonamiento del a quo resultó atendible, pues tuvo en cuenta la congestión judicial y el corto lapso que había transcurrido desde que el despacho recibió el expediente con la liquidación (11 días hábiles), en esta instancia el panorama es distinto, pues ya han transcurrido más de tres meses desde ese entonces, sin que se haya emitido la decisión respectiva y no se advierte ninguna circunstancia que justifique la tardanza en la resolución de ese asunto. 22.
Aunque el proceso fue impulsado el 11 de julio de 2025 con el envío del oficio a la contadora para la liquidación, dicha actuación no fue sustancial, ni efectiva, toda vez que a la fecha no se ha dictado la sentencia que motivó la interposición de la solicitud de amparo. Por ende, la mora judicial alegada aún persiste. 23. Además, no resulta admisible que, si el expediente se encontraba en el turno dos para fallo desde la contestación de la demanda de tutela (8 de julio de 2025), aún Radicación: 11001-03-15-000-2025-03967-01 Accionante: Lina María Palmera Vides Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) no se haya proferido la sentencia, máxime cuando el propio despacho informó que, en promedio, emite alrededor de 24 fallos ordinarios mensuales. 24.
Aunque no se cuenta con información del despacho con posterioridad a junio de 2025, las estadísticas reportadas en el sistema SIERJU reflejan que, durante los dos primeros trimestres del presente año, el promedio mensual de salidas efectivas del despacho era de 22 procesos, lo que coincide con lo informado en la contestación de la demanda, pues el magistrado señaló que en ese periodo el despacho profirió 149 sentencias, lo que arroja un promedio de 24 sentencias por mes; y no indicó que el caso en cuestión revistiera alguna complejidad especial.
Por ello, no resulta razonable que todavía no se haya proferido la sentencia correspondiente si el expediente ya ocupaba el turno 2 desde julio de 2025. 25. Tampoco puede considerarse que el turno del expediente haya variado por el hecho de haberse remitido a la contadora de la Corporación, ya que dicha actuación correspondió a un trámite administrativo interno, que no alteró el orden del turno. 26.
Si bien no hay evidencia de las sentencias proferidas por el despacho en los últimos tres meses, la consulta en el aplicativo web Samai da cuenta de su normal funcionamiento durante ese periodo, en la medida en que se han registrado autos proferidos por el magistrado ponente. A ello, se suma que dicho funcionario ya no desempeña funciones como presidente, ni vicepresidente del Tribunal, cargos que en su momento implicaban responsabilidades adicionales y fueron invocadas como una de las razones para excusar la dilación objeto de reproche. 27.
Bajo ese contexto, en esta instancia no se observa alguna situación que justifique la mora endilgada a la autoridad accionada. Además de que el expediente permanece en el turno 2 para proferir sentencia hace más de tres meses, no se alegó alguna complejidad en el caso y la accionante ha solicitado en reiteradas oportunidades el impulso del proceso, la autoridad enjuiciada no ha obrado con la misma diligencia, lo que conduce a concluir que se configuró una mora judicial injustificada y, con ello, la vulneración de los derechos invocados por la actora. 28.
La Corte Constitucional ha sostenido que el ámbito de protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia comprende un conjunto de garantías mínimas. Entre ellas, el plazo razonable, cuya finalidad es garantizar que los usuarios del aparato judicial obtengan una respuesta oportuna frente a las pretensiones que formulen, lo que impone un deber a las autoridades judiciales de tramitar los procesos sin omisiones ni dilaciones injustificadas4. 29.
De igual forma, en la sentencia SU-333 de 2020 el alto tribunal constitucional señaló que “se presenta una mora judicial injustificada, si: (i) es fruto de un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la 4 Al respecto, ver, entre otras, la sentencia T-183 de 2024.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03967-01 Accionante: Lina María Palmera Vides Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial”.
Lo indicado en líneas anteriores constata la concurrencia de tales presupuestos y, por ende, la configuración de una mora judicial injustificada con incidencia en la garantía de los derechos fundamentales invocados. 30. Por lo expuesto en precedencia, se revocará el fallo del 8 de agosto de 2025 proferido por la Sección Primera de esta Corporación. En su lugar, se dispondrá la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte accionante y, en consecuencia, se ordenará al Tribunal Administrativo de Bolívar que, en el término improrrogable de treinta (30) días contados a partir de la notificación de la presente decisión, profiera la sentencia de segunda instancia dentro del proceso de reparación directa objeto de la tutela. 31.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia dictada el 8 de agosto de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la accionante.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Bolívar que, en el término improrrogable de treinta (30) días contados a partir de la notificación de la presente decisión, profiera la sentencia de segunda instancia dentro del proceso de reparación directa con radicado número 13001-33-33-007-2013-00081-01.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 5 VF Radicación: 11001-03-15-000-2025-03967-01 Accionante: Lina María Palmera Vides Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.