Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 9 de septiembre de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11717-01 Demandante: Michel Alexander Rodríguez Leal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de Segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / relevancia constitucional. Síntesis del caso: La parte accionante enjuició la decisión mediante la cual se revocó la decisión de primer grado y, en su lugar se negaron las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho laboral (contrato realidad) De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia proferida el 18 de febrero de 2022 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 21 de enero de 2022, Michel Alexander Rodríguez Leal presentó acción de tutela contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y seguridad social, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la Sentencia de 9 de septiembre de 2021, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-014-2017-00467-01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “1. Se TUTELE el DERECHO FUNDAMENTAL DE DEBIDO PROCESO, DERECHO AL TRABAJO Y A LA SEGURIDAD SOCIAL, de la accionante ya identificada, al ser 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11717-01 Demandante: Michel Alexander Rodríguez Leal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Confirma - improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 víctima de una Vía de Hecho, por tanto: 2. Solicito comedidamente a la Alta Magistratura, que, como consecuencia del amparo a los derechos fundamentales mencionados en el numeral primero de las peticiones, se sirva ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN D-subsanar el ERROR GRAVE que se denota de parte de la Justicia al otorgar una interpretación caprichosa de las pruebas allegadas al proceso y al aplicar la normatividad de manera cercenada; que lo conllevan a desconocer la existencia del vínculo laboral que claramente se presenta en el caso en tratado. 3.

Solicito respetuosamente se ordene por razones de economía procesal y de manera definitiva; REVOCAR el numeral primero del fallo de segunda instancia proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN D- el 9 de septiembre de 2021, dentro del Proceso No. 11001333501420170046701, y en su lugar se confirme la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado 14 Administrativo Oral del circuito Judicial de Bogotá, reconociendo la existencia de una relación de carácter laboral. 4.

Se me reconozca personería jurídica dentro de la presente y por tanto se le ordene a la accionada se me reconozca personería jurídica, dentro del acto administrativo que dé cumplimiento a esta Sentencia.” 3. Como hechos relevantes, fueron narrados los siguientes: 4. 1) Michel Alexander Rodríguez Leal celebró múltiples contratos de prestación de servicios para brindar apoyo a la gestión en actividades operativas para el número único de seguridad y emergencia – NUSE 123 y red de comunicaciones distritales con el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias (hoy Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático – IDIGER), entre el 16 de octubre de 2013 y el 27 de febrero de 2016. 5. 2) El 18 de diciembre de 2017, el señor Rodríguez Leal presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el IDIGER orientada a obtener (se trascribe) “declaratoria de la existencia de una vinculación de carácter laboral”. 6. 3) Mediate Sentencia de 13 de febrero de 2020, el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento y pago de las haberes laborales y prestaciones derivados de la existencia de una relación laboral entre el señor Rodríguez Leal y la entidad demandada.

Contra dicha decisión, la parte vencida, esto es, el IDIGER presentó recurso de apelación. 7. 4) El 9 de septiembre de 2021, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, negó las pretensiones. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11717-01 Demandante: Michel Alexander Rodríguez Leal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Confirma - improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 8. El fundamento de la vulneración radicó en que la autoridad judicial accionada, mediante la decisión cuestionada, incurrió en los defectos (1) fáctico, concretamente en su “dimensión negativa”, por valorar de forma “caprichosa”, “poco objetiva” e “irracional” los documentos y testimonios que obran como pruebas en el proceso ordinario, lo que llevó a que se desconociera la existencia de una verdadera relación laboral y (2) sustantivo por darle un alcance descontextualizado al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 1.2.

Sentencia de primera instancia e impugnación 9. Mediante Sentencia de 18 de febrero de 2022, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, comoquiera que advirtió que lo pretendido por la parte actora fue someter su pleito a una instancia adicional por encontrarse de acuerdo con la decisión adoptada por el juez de la nulidad de segunda instancia. 10.

La parte actora impugnó la decisión de primera instancia. En su escrito, además de copiar apartes de la solicitud de amparo e insistir en los defectos fáctico y sustantivo, señaló (se trascribe) “De acuerdo a los anteriores argumentos[citas de la sentencia de tutela de primera instancia], manifiesto que los mismos no son de recibo teniendo en cuenta que el fallador incurre en un análisis poco profundo de la acción de tutela en sí misma.

Como primer elemento se evidencia por parte de estos funcionarios judiciales una interpretación errada de la situación motivante de la acción de tutela que los lleva a determinar la improcedencia de la misma. Los falladores consideran que con la acción de tutela impetrada el accionante buscó que el Consejo de Estado actuara como una tercera instancia, cuando la realidad es que el actuar del Tribunal en segunda instancia se alejó de un análisis guiado por la sana critica de las pruebas allegadas al proceso, incurriendo en un DEFECTO FACTICO en su dimensión negativa, lo que conllevó a un fallo nugatorio.

El juzgador de segunda instancia, desarrolla una valoración irracional y caprichosa de las pruebas testimoniales practicadas así como de las pruebas documentales allegadas, desconociendo la existencia del elemento de la subordinación, el que realizando una correcta valoración probatoria hubiese dado cabida para desvirtuar el contrato de prestación de servicios, lo que terminó por afectar los derechos fundamentales de mi mandante.”

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusiones. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11717-01 Demandante: Michel Alexander Rodríguez Leal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela. Segunda instancia Decisión: Confirma - improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 2.1.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial2 11. la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, por falta de relevancia constitucional, toda vez que logró advertir, como lo hizo en su momento la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que la parte demandante pretendió obtener que su controversia sea sometida a una nueva instancia. 12.

De conformidad con la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez [de tutela] no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”3. 13. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de 2 elementos: la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela4; que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia5; y que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad6. 14.

Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional7. 15. En ese orden, tal como lo advirtió en su momento el juez constitucional de primera instancia, los reparos planteados en el escrito de tutela, a través de la aparente configuración de los defectos fáctico y sustantivo se presentan, en efecto, como una mera discrepancia interpretativa con la decisión del juez de la nulidad y restablecimiento del derecho. 2 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 4 Consejo de Estado.

Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 5 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 6 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 7 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11717-01 Demandante: Michel Alexander Rodríguez Leal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Confirma - improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 16. La Sala evidenció que los cargos planteados, los fundamentos jurídicos, y los medios probatorios que fundamentaron la decisión adoptada, fueron suficientemente sustentados por la autoridad judicial accionada, como juez natural del asunto8. 8 “A fin de dilucidar el problema puesto a consideración de la Sala, se debe analizar si la vinculación del actor con el ente demandado estuvo o no rodeada por cada uno de los elementos de una relación de carácter laboral: (i) la prestación personal del servicio, (ii) la remuneración y (iii) la subordinación, requisito en el que hace énfasis la entidad demandada, que no se cumplió en el presente caso.

(…) recurso de alzada, hace énfasis en que el actor no logró demostrar la subordinación que presuntamente existió en el periodo que laboro, dado que lo que se trató fue de una coordinación entre contratante y contratista.// Como primera medida, observa la Sala que se encuentra probado que el actor suscribió varios contratos de prestación de servicios con la entidad demandada, y que el desempeño de sus labores fue por el lapso de más de 2 años, con la interrupción señalada en el cuadro expuesto en líneas atrás, circunstancia que evidencia que no se trató de un vínculo ocasional o con una temporalidad mínima característica propia del contrato de prestación de servicios, al tenor del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino que, por el contrario, el tiempo de vinculación prolongado, constituye un "indicio claro de que bajo la figura del Contrato de Prestación de Servicios se dio en realidad una relación de tipo laboral” (…) Lo anterior permite evidenciar, que el actor fue contratado para labores particulares específicas, esto es, la prestación de servicios de apoyo a la gestión en actividades operativas para el Número Único de Seguridad y Emergencias-NUSE 123 y la red de comunicaciones Distrital, regulación en el flujo de comunicaciones de los diferentes canales y medios disponibles para la intercomunicación, recopilación y procesamiento en las herramientas tecnológicas y análogas definidas por la entidad, presentación de boletines diarios de reporte de eventos y emergencias e informes en el desarrollo del objeto contractual, cumplimiento del protocola distrital de radioperador para el manejo de la información, diligenciamiento de solicitudes de apoyo a través de la red de comunicaciones y atender requerimientos e instrucciones impartidas por la parte pasiva, entre otras, obligaciones que se encuentran relacionadas de manera directa con la prestación del servicio, pues resultan ser permanentes y por ende del giro ordinario del objeto de la entidad enjuiciada.// No obstante lo anterior, de las actividades consagradas en los contratos, infiere la Sala, que el demandante pudo ejecutarlas con cierta independencia, como se analizará más adelante, toda vez que no implicaba que una persona le estuviera dando órdenes, sino que simplemente necesitaba pautas para el desarrollo de las labores, lo cual se infiere de la naturaleza de las mismas, y del hecho que no obran pruebas contundentes que indiquen, que hubiera estado bajo subordinación.// También es necesario resaltar, que como lo señaló la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, en donde el personal de planta no resulta suficiente para prestar en debida forma el servicio público, la entidad se ve en la imperiosa necesidad de contratar personas ajenas a la institución, en este caso al actor para adelantar labores de apoyo a la gestión de actividades operativas para el Número Único de Seguridad y Emergencias y la red de comunicaciones Distrital que allí se necesitaran, la que denota que era necesario que el contratista respetara las pautas, las jomadas en las cuales era requerido, y la coordinación por parte de la entidad accionada, sin que por ello se observe una real subordinación del demandante, respecto del personal de la institución donde desarrolló las labores contractuales.// De lo anterior se infiere, que los contratos de prestación de servicios se llevan a cabo, porque no se cuenta con el personal de planta que pueda garantizar la prestación del servicio público.// En efecto, se recibieron los testimonios de José Alejandro Forero Cuellar, Iván Santiago Aranza Forero, y Fredy Augusto Peralta López, quienes fueron compañeros de trabajo del demandante en el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climática de Bogotá - IDIGER, y el interrogatorio de parte solicitado por la entidad, quienes manifestaron lo siguiente: (…) En resumen, se advierte que los testigos fueron compañeros de trabajo del accionante, coinciden en señalar que en efecto el señor Michel Alexander Rodríguez Leal tenía una jornada laboral que realizaba bajo el cumplimiento estricto de un horario de trabajo que podía ser una semana de 6 a 12, otra semana de 2 a 10 y otra semana de 1 a 6, con una semana de descanso en las instalaciones de la entidad; sus actividades siempre se desarrollaron de manera continua y bajo una relación. subordinada y carente de independencia, porque debían permanecer en su sitio de trabajo que era en el Centro de Mantenimiento de redes de la ETB donde tenía la sede de la línea 123, sumado a que recibían órdenes de su supervisor principal; igualmente, para ausentarse de su lugar de trabajo, debían pedir permiso primero de manera verbal y luego a través del correo electrónico del citado supervisor, y que las labores que ejecutaron, según los testigos, eran exactamente iguales a las funciones ejercidas por algunos empleados de planta de la entidad enjuiciada.// Se infiere que las labores que debían ejecutarse, derivadas de los contratos, no requieren de una persona que constantemente le esté dando órdenes para su realización por parte de la persona encargada, porque son actividades operativas para el funcionamiento del Número Único de Seguridad y Emergencias - NUSE 123, para lo cual basta con que se den unos lineamientos o instrucciones por parte de la entidad, y que se rindan unos informes de baja complejidad por parte del contratista.

Los testigos no señalan cuáles eran las órdenes que supuestamente le daban al demandante, no se infieren de sus testimonios.(…) De otra parle, si bien es cierto tenían que cumplir unos turnos u horarios, se debía a la naturaleza misma de las labores contratadas, porque se requiere que el contratista esté allí en esos turnos, para atender las solicitudes de emergencia. (…) En consecuencia, dichas pruebas testimoniales no resultan suficientes para acreditar fehacientemente el elemento subordinación, como requisito necesario para establecer si bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios, se ocultó una verdadera relación laboral entre las partes, en cuanto, si bien es cierto solicitó y se practicaron los testimonios relacionados, no allegaron pruebas documentales que refuercen su tesis, las cuales son necesarias para complementar esas pruebas testimoniales, conforme a la actual exigencia de la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, que señala que la simple declaración de testigos no es suficiente para concluir que en efecto se presentó una relación subordinada, como se explica a continuación: (…) Nótese, que a pesar de que en el expediente también obran los informes que debía rendir el accionante a su supervisor (Cd-Room a folio 300), no puede olvidarse que en casos como el que se examina, la presentación de éstos no puede considerarse como elementos de subordinación laboral, pues hacen parte de la supervisión que efectúa el contratante según el objeto contractual, de conformidad con lo previsto Radicación: 11001-03-15-000-2021-11717-01 Demandante: Michel Alexander Rodríguez Leal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Confirma - improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 17. En otras palabras, como fue advertido en el fallo de tutela impugnado, más allá de una indebida interpretación o aplicación normativa, lo pretendido por el accionante era que se analizara nuevamente su controversia, pues se observó una inconformidad con la decisión adoptada, es decir, pretendió que su asunto fuera sometido a una instancia adicional. 18.

En ese orden, se recuerda que las diferencias interpretativas que existieren entre el demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante.

Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional9. 2.2. Conclusiones 19. La Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela, por no superarse el requisito de relevancia constitucional. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de tutela proferida el 18 de febrero de 2022, por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por Michel Alexander Rodríguez Leal.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier en el artículo 4 numerales 111 y 412 de la Ley 80 de 1993, lo que significa simplemente que es una obligación legal, sin que pueda derivar, una subordinación o dependencia para el contratista.” 9 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11717-01 Demandante: Michel Alexander Rodríguez Leal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: Acción de tutela. Segunda instancia Decisión: Confirma - improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin10.

TERCERO: Por Secretaría General, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con salvamento de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 10 secgeneral@consejodeestado.gov.co.