Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO TELECOMUNICACIONES S.A. Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando se promueve en contra de una providencia judicial alegando la vulneración del principio de congruencia y falta de motivación y no se ha interpuesto el recurso extraordinario de revisión. La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada por la parte actora pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la sociedad DICO Telecomunicaciones S.A. en contra de la sentencia proferida el 11 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 68001 33 33 003 2017 00273 00/01.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
1. SÍNTESIS DEL CASO La empresa DICO Telecomunicaciones S.A., actuando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra de la precitada providencia, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…] PRETENSIONES PRINCIPALES 1. Tutelar los derechos fundamentales derecho al DEBIDO PROCESO, A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, A LA SEGURIDAD JUR[Í]DICA, por lo anteriormente expuesto. 2.
Que, como consecuencia de lo anterior, se REVOQUE la Sentencia del día ONCE (11) de [a]bril de 2024, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER M.P. DRA. CAROLINA ARIAS FERREIRA dentro del Proceso No. 2017 – 00273 – 01. 3. Que en consecuencia de lo anterior, se DECLARE NULA la Resolución No. 000664 del treinta y uno (31) de mayo del 2011, la proferida por la DIRECCIÓN TERRITORIAL DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DE SANTANDER hoy MINISTERIO DEL TRABAJO, por medio del cual se impuso sanción a la compañía DICO TELECOMUNICACIONES S.A. 4.
Que en consecuencia de lo anterior, que se DECLARE NULA la Resolución No. 001204 del veinticuatro (24) de agosto de 2011, la proferida por la DIRECCIÓN TERRITORIAL DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DE SANTANDER hoy MINISTERIO DEL TRABAJO por medio de la cual se resuelve recurso de reposición, confirmando la sanción impuesta a la compañía DICO TELECOMUNICACIONES S.A. 5.
Que en consecuencia de lo anterior, que se DECLARE NULA la Resolución No. 3262 del ve[i]ntidós (22) de agosto de 2016, la proferida por la DIRECCIÓN TERRITORIAL DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DE SANTANDER hoy MINISTERIO DEL TRABAJO, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación, confirmando la Resolución No. 000664 del treinta y uno (31) de mayo de 2011. 1 Apartes del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. Que se DECLARE que operó el fenómeno de la caducidad sancionatoria del MINISTERIO DEL TRABAJO, para sancionar a la compañía DICO TELECOMUNICACIONES S.A. 7.
Que se DECLARE que la DIRECTORA DE RIESGOS LABORALES – MINISTERIO DEL TRABAJO, omitió su deber legal de resolver en menos de un (1) año, el recurso de apelación presentado por DICO TELECOMUNICACIONES S.A frente a la Resolución No. 000664 del treinta y uno (31) de mayo del 2011. 8. Debido a lo anterior, se DECLARE que el recurso de apelación interpuesto por DICO TELECOMUNICACIONES S.A., en contra de la Resolución No. 000664 del treinta y uno (31) de mayo del 2011, es fallado a favor de la compañía recurrente, por no resolverse dentro del término estipulado dentro de la Ley 1437 de 2011. 9.
Que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER M.P. DRA. CAROLINA ARIAS FERREIRA cumplir lo ordenado en la presente acción de tutela y se proceda a emitir una sentencia con base al alcance jurídico real del Art[í]culo 34 del C.S.T, as[í] como el tener en cuenta la caducidad de la sanción. 10. Que, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER M.P. DRA. CAROLINA ARIAS FERREIRA se abstenga de emitir nuevamente sentencia con defecto material o sustantivo. 11.
Que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER M.P. DRA. CAROLINA ARIAS FERREIRA se sirva confirmar la sentencia emitida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA de fecha 19 de [a]bril de 2018 […]”. (Mayúsculas y negrillas del escrito de tutela).
2. SITUACIÓN FÁCTICA La parte accionante informó que el 21 de mayo de 2010, el señor José Alfredo Peña Riaño, trabajador de la empresa CIMEG E.U, sufrió un accidente mortal de trabajo y que, en consecuencia, el 12 de julio de 2010 la Dirección Territorial de Santander – Ministerio del Trabajo, por medio del auto nro. 14368 – 0138, ordenó iniciar investigación administrativa en contra de dicha empresa.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que CIMEG E.U. comunicó al Ministerio del Trabajo que el trabajador fallecido había sufrido el accidente de trabajo desarrollando sus labores en una obra de mantenimiento de la fibra óptica de la empresa de TELMEX COLOMBIA S.A. quien, a su vez, le indicó al Ministerio del Trabajo que el señor Peña Riaño se encontraba laborando en dicho mantenimiento, atendiendo a un servicio prestado por DICO Telecomunicaciones S.A. Señaló que la Dirección Territorial del Ministerio del Trabajo de Santander, mediante auto 14368-045 del 28 de enero de 2011, ordenó iniciar investigación administrativa en su contra “(…) fundamentándose en la solidaridad prevista en el Artículo 34 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO (…)”2.
Anotó que, mediante la Resolución nro. 000664 del 31 de mayo de 2011, se le impuso una sanción administrativa, consistente en una multa de 50 SMMLV, por “(…) supuesta solidaridad en el presunto incumplimiento de las normas relativas a la seguridad y salud en el trabajo y riesgos laborales al interior de la empresa (…)”3. Expuso que, inconforme con la decisión anterior, presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, por lo que la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución nro. 001204 del 24 de agosto de 2011, confirmando la Resolución nro. 000664 del 31 de mayo de 2011 y concedió el recurso de apelación. Agregó que, a través de la Resolución nro. 3262 del 2016, la directora de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo resolvió el recurso de apelación y confirmó en su integridad la sanción impuesta.
Relató que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación - Ministerio de Trabajo, con el fin de que se 2 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00. 3 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declarara la nulidad de los actos administrativos contenidos en las precitadas resoluciones, resaltando que “(…) [e]l reproche de DICO TELECOMUNICACIONES S.A resultó del alcance normativo y que el MINISTERIO DE TRABAJO aplicó el Artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo que únicamente es para prestaciones sociales e indemnizaciones adeudadas a los trabajadores, para sancionar con multa (…)4”.
Explicó que la demanda fue sustentada en que “(…) [n]o existe disposición normativa que otorgue la solidaridad invocada por la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SANTANDER - MINISTERIO DEL TRABAJO, violentando de esta manera flagrantemente el principio de la legalidad y el debido proceso, puesto que la entidad investigadora al ser una institución de índole público, debe dar cabal cumplimiento y aplicación al imperio de la Ley (…)5”.
En igual sentido, adujo que la demanda pretendía la declaración de la perdida de competencia del Ministerio del Trabajo al haber superado el término de un año para tomar la decisión. Precisó que la demanda correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga que, en sentencia del 19 de abril de 2018 declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados en aquellos apartes que comprometían la responsabilidad frente al artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo, sin embargo, subrayó que dicha autoridad judicial “(…) se relevó de estudiar el otro cargo propuesto de caducidad de la facultad sancionatoria alegado (…)”6.
Manifestó que, inconforme con la decisión anterior, la entidad demandada interpuso recurso de apelación y que el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 11 de abril de 2024 la revocó y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. Alegó que “(…) en virtud del principio de congruencia el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, TEN[Í]A QUE REALIZAR UN 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRONUNCIAMIENTO EXPRESO FRENTE A TODAS LAS PRETENSIONES, pues el juez de primera instancia se relevó de estudiar las demás pretensiones debido a que accedió a la pretensión de nulidad del acto administrativo, desconociendo la caducidad de la sanción administrativa (…)”7.
Sostuvo que la autoridad judicial accionada “(…) dejó en una posición desfavorable a la sociedad DICO Telecomunicaciones S.A., vulnerando el debido proceso y el principio de congruencia (…)”8, comoquiera que no analizó las pretensiones de caducidad que el juez de primera instancia se relevó de estudiar. Señaló que la directora de Riesgos Laborales del Ministerio del trabajo incumplió con su obligación de resolver el recurso de apelación interpuesto por DICO Telecomunicaciones S.A. dentro del año establecidos por la ley, por lo cual estima que “(…) OPERÓ LA CADUCIDAD de la Resolución No. 3262 del 22 de agosto de 2016 ajustada a lo establecido por la ley y la jurisprudencia, se debe entender que la sanción impuesta en la Resolución No. 000664 de 2011, en contra de DICO TELECOMUNICACIONES S.A., debe ser revocada en su totalidad (…)”9.
Aseveró que “(…) el Tribunal Administrativo de Santander cometió un defecto material o sustantivo tomando como fundamento para revocar la decisión de primera instancia un alcance inexistente de la norma, pues el legislador de manera clara, precisa y contundente estipuló que el Artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo únicamente es para prestaciones sociales e indemnizaciones adeudadas a los trabajadores (…)”10.
Indicó que “(…) no es aceptable que el Tribunal Administrativo de Santander fundamente groseramente que el Artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo hizo extensivo su alcance a las multas que sean 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emitidas por entes de control, cuando en ninguna parte del acápite normativo es posible inferir tal interpretación (…)”11.
Anotó que “(…) es errado que se condene a que DICO TELECOMUNICACIONES S.A, responda bajo un criterio de obligación solidaria, por una multa, tal como se pretende, puesto que como se ha señalado de manera clara por la ley, la figura de la solidaridad solo opera frente a prestaciones sociales e indemnizaciones, y el concepto de la sanción impuesta a mi prohijada no posee relación alguna con lo establecido por el Código Sustantivo del Trabajo, razón por la cual no existe la solidaridad invocada por la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SANTANDER - MINISTERIO DEL TRABAJO (…)”12.
Argumentó que el tribunal accionado “(…) incurrió en el defecto material o sustantivo, dando un alcance inexistente del Artículo 34 del C.S.T, sin que en el Sistema General de Riesgos Laborales en materia de Multas exista la figura de la solidaridad, pues se reitera la normativa va dirigida a la acción u omisión del empleador (…)”13. Agregó que “(…) el Tribunal Administrativo de Santander además de realizar un defecto material o sustantivo, también incurrió en la decisión sin la debida motivación, debido a que este no realizó un estudio de FONDO del caso, al NO verificar que, si bien el MINISTERIO DEL TRABAJO posee la facultad de imponer sanciones, el ejercicio de la misma no es indefinida, toda vez que para ello cuenta con una serie de términos estrictos e inmodificables que debe cumplir (…)”14.
Finalmente, arguyó que “(…) el Tribunal Administrativo de Santander de manera aligerada no realizó un estudio técnico, jurídico y básico del caso en concreto, debido a que, i) Ignoro en siquiera hacer un pronunciamiento respecto de la existencia de la caducidad facultad sancionatoria referida dentro del proceso judicial, dejando un desequilibrio procesal para mi 11 Ibidem. 12 Ibidem. 13 Ibidem. 14 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co representada ii) Tener como fundamento supuestamente la solidaridad del Artículo 34 C.S.T para revocar la decisión, maxime cuando la normatividad no da el alcance ni efectos que el Tribunal Administrativo de Santander concluye (…)”.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 28 de junio de 202415 a través del aplicativo de recepción de tutela en línea de la página web de la Rama Judicial, y correspondió por reparto a la Sección Primera que, por auto del 5 de julio de 202416 requirió al representante legal de la empresa DICO Telecomunicaciones S.A. para que allegara el poder conferido al profesional del derecho César Jamber Acero Moreno para interponer esta acción de tutela, el cual fue remitido17. 3.2.
Por auto del 22 de julio de 202418 la Sección Primera admitió la acción de tutela y dispuso notificar19 a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, así como vincular20 a la Nación - Ministerio del Trabajo y al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga, como terceros interesados en el resultado del proceso. De igual forma, requirió al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga y/o al Tribunal Administrativo de Santander, para que allegaran copia digital del expediente identificado con el radicado nro. 15 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00. 16 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00. 17 Visto en los índices 8 y 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00. 18 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00. 19 Esta orden se cumplió el 24 de julio de 2024.
Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00. 20 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68001 33 33 003 2017 00273 00/01 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue remitido21. 3.3.
La titular del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga presentó escrito22 en el que indicó que, en sentencia proferida el 19 de abril de 2018 se declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas al encontrarse acreditada la causal de nulidad de infracción de las normas superiores que se alegaron como vulneradas, ello, al considerar que la solidaridad deprecada en el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo solo recae respecto a las obligaciones laborales entre el beneficiario del trabajo y los subcontratistas que lleven a cabo la labor, y no por el incumplimiento de normas en materia de riesgo laborales, donde la responsabilidad recae exclusivamente en el empleador o patrono. Agregó que, al encontrarse demostrada dicha causal de nulidad, el despacho quedó relevado de estudiar los demás cargos de nulidad.
Anotó que “(…) [l]a mencionada providencia fue revocada por el H. Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de segunda instancia del 11 de abril de 2024, en la que se consideró que la responsabilidad solidaria del contratante frente a los empleados contratados por el contratista no solo corresponde a los salarios, prestaciones e indemnizaciones, sino, además, a todas obligaciones relativas a la seguridad y salud en el trabajo o riesgos laborales (…)”; por lo que sostuvo que la sentencia proferida por el despacho a su cargo no incurrió en ninguno de los supuestos facticos y jurídicos que jurisprudencialmente hacen procedente la tutela contra providencias judiciales. 3.4.
El señor Carlos Alfredo Acevedo Blanco, quien manifestó actuar en calidad de asesor de la Dirección Territorial de Santander del Ministerio 21 Visto en el índice 22 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00. 22 Visto en el índice 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Trabajo, allegó escrito23 en el que solicitó la desvinculación de dicha entidad del presente trámite tutelar “(…) al no existir vulneración por parte de este ente Ministerial de derechos fundamentales de la empresa accionante, toda vez que no se le ha desconocido, ni rechazado alguna reclamación o queja dentro de la órbita de las competencias, ni se ha emitido decisión contraria a derecho en el caso planteado (…)”. 3.5.
La magistrada ponente de la providencia cuestionada rindió informe24 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad. Al respecto, expuso que “(…) [l]a sociedad accionante en vez de acudir a la acción de tutela para argumentar que, en segunda instancia se omitió un pronunciamiento frente a las pretensiones que planteó en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, debió promover el medio de defensa judicial previsto en el ordenamiento jurídico para subsanar el supuesto yerro.
Sin embargo, omitió ejercerlo (…)”. Explicó que el artículo 287 del Código General del Proceso establece que la solicitud de adición procede en aquellos eventos en que la sentencia omite resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, por lo que, “(…) ante la omisión de la parte actora consistente en no presentar la solicitud de adición de la sentencia de segunda instancia, la acción constitucional deviene improcedente, comoquiera que el mecanismo de amparo no puede sustituir ni revivir etapas procesales previamente vencidas.
Como tampoco se puede ejercer con el ánimo de defender un asunto que debió ventilarse dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…)”. 23 Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00. 24 Visto en los índices 18 y 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que, la solicitud de amparo también deviene improcedente por la presunta vulneración del principio de congruencia debido a que, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el desconocimiento de dicho principio permite la interposición del recurso extraordinario de revisión, con apoyo en la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, relacionada con la nulidad originada en la sentencia 3.6.
El expediente ingresó al despacho para fallo el 1 de agosto de 202425.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199126 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,27 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202128, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201929 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente30: 25 Visto en el índice 21 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359.00. 26 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 27 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 28 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 29 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 30 Lo que se desprende del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 68001 33 33 003 2017 00273 00/01.
Visto en el índice 22 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.1. La sociedad DICO Telecomunicaciones S.A., actuando por conducto de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación - Ministerio del Trabajo, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones nro. 000664 del 31 de mayo de 2011, nro. 001204 del 24 de agosto de 2011 y nro. 3262 del 22 de agosto de 2016, por medio de las cuales se le impuso una sanción. 4.2.2.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga que, en sentencia dictada en audiencia inicial del 19 de abril de 2018, dispuso lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de las Resoluciones N° 000664 de 31 de mayo de 2010 y N° 1204 de 24 de agosto de 2011, emitidas por la Dirección Territorial del MINISTERIO DE TRABAJO y la Resolución N° 3262 de 22 de agosto de 2016 proferida por la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo, por medio de las cuales se sancionó con multa a DICO TELECOMUNICACIONES S.A., por la suma de VEINTISEIS MILLONES SETECIENTOS OCHENTA MIL PESOS M/CTE ($26.780.000), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin restablecimiento, de conformidad con lo señado en la parte motiva […]”. (Mayúsculas y negrillas originales de la providencia) 4.2.3. Inconforme con la decisión anterior, la entidad demandada interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia proferida el 11 de abril de 2024 la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
4.3. CUESTIÓN PREVIA En relación con la solicitud de desvinculación formulada por la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, se advierte que la petición no es procedente, comoquiera que el Ministerio del Trabajo fue vinculado al presente trámite tutelar por tener interés en el resultado del proceso, atendiendo a que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, objeto de esta acción, fue promovida en su contra.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo examen, la parte accionante promovió acción de tutela en contra de la sentencia proferida el 11 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, que revocó la dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 68001 33 33 003 2017 00273 01 /0131, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia. Del escrito de tutela se desprende que la solicitud de amparo la fundamenta en dos inconformidades: (i) la presunta vulneración del principio de congruencia y falta de motivación en la providencia cuestionada, y (ii) el alcance y la interpretación normativa dada al artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo por parte del tribunal accionado.
En ese sentido, y comoquiera que se trata de tutela contra providencia judicial, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Para ello, la Sala analizará de manera separada cada uno de los reparos formulados por la parte actora en aras de determinar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial. 4.4.1. En cuanto a la presunta vulneración del principio de congruencia y falta de motivación en la providencia cuestionada Frente a este reparo, la Sala considera que no está cumplido el requisito general de subsidiariedad conforme pasa a explicarse. 31 Promovido por la hoy accionante en contra de la Nación – Ministerio del Trabajo.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable32.
La Corte Constitucional ha explicado que el requisito general de subsidiariedad envuelve tres eventos que conducen a la improcedencia de la acción de tutela: (i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial, ordinarios y extraordinarios, y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico33.
No obstante, el Tribunal Constitucional ha establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de tutela: (i) cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo ni eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales, y (ii) cuando se pretende evitar la configuración de perjuicio irremediable, el cual debe acreditarse que cumple con las características de ser inminente y grave, que requiere de la adopción de medidas de carácter urgente para superar el daño y, por lo tanto, que la protección constitucional es impostergable34.
En el caso en concreto, la parte accionante alegó en el escrito de tutela que el tribunal accionado vulneró el principio de congruencia, porque no analizó la pretensión de caducidad de la facultad sancionatoria del Ministerio del Trabajo propuesta en la demanda y que el juez de primera instancia se relevó de estudiar. Adicionalmente, también argumentó que “(…) el Tribunal Administrativo de Santander (…) también incurrió en la decisión sin la debida motivación, debido a que este no realizó un estudio de FONDO del caso, al NO 32 Artículo 86 C.P.: “(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. 33 Sentencia T – 396 de 2014.
Corte Constitucional. 34 Sentencia T-150 de 2016. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co verificar que, si bien el MINISTERIO DEL TRABAJO posee la facultad de imponer sanciones, el ejercicio de la misma no es indefinida, toda vez que para ello cuenta con una serie de términos estrictos e inmodificables que debe cumplir (…)”35.
Bajo dicho contexto, la Sala considera que la acción de tutela deviene improcedente en los términos en los que se formuló, comoquiera que la parte actora aduce que la providencia cuestionada vulneró el principio de congruencia y, a su vez, asevera que adolece de una debida motivación, por lo que es posible interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia. Al respecto, esta Corporación ha puntualizado que la causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, la nulidad originada en la sentencia, “(…) [s]e puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar (…)”36.
A su vez, la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de diciembre de 202237 señaló que la causal de nulidad originada en la sentencia se ha extendido a la violación del debido proceso en los términos del artículo 29 de la Constitución Política y, dentro de ese marco, la jurisprudencia se ha ocupado de identificar variados vicios que 35 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00. 36 Sala Especial de Decisión 22, sentencia de 2 de febrero de 2016, proferida en el expediente con radicado núm. 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. También puede verse la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el 19 de marzo de 2020, radicación número 11001-03-25-000-2013-00034-00 (0089-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 37Expediente nro. 11001-03-26-000-2019-00185-00.
C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co darían lugar a su configuración38, tales como: (i) haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso, (ii) haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso, (iii) proferir una sentencia sin motivarla, (iv) dictar un fallo inhibitorio injustificado y, (v) faltar al principio de congruencia, entre otros.
En ese sentido, la parte actora tiene a su alcance el recurso extraordinario de revisión para controvertir la sentencia que aquí ataca porque lo alegado en sede de tutela encuadra dentro de la causal de nulidad originada en la sentencia, ya que su inconformidad radica en que la providencia censurada trasgredió el principio de congruencia y, a su vez, carece de una debida motivación, por lo que acción de tutela deviene improcedente por no superar el requisito general de subsidiariedad. 4.4.2.
En cuanto al alcance y la interpretación normativa dada al artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo por parte del tribunal accionado. Sobre este reparo, la Sala considera que no está cumplido el requisito general de relevancia constitucional, de acuerdo con las razones que pasan a explicarse. La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de 38 Al respecto ver: Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 20 de agosto 2021, expediente 11001-03-15-000-2020-02925-01.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”39. Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional40.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades41: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia42. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la 39 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 40 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 41 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 42 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional.
La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que43 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
(Se destaca). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”. (Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está 43 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala advierte que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Lo anterior, debido a que la petición de amparo está siendo utilizada por la accionante para reabrir el debate resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que la inconformidad expuesta en sede constitucional está encaminada a cuestionar la interpretación que el juez de la causa hizo respecto de la norma aplicable al caso, en tanto que alega que el tribunal accionado “(…) [dio] un alcance inexistente del Artículo 34 del C.S.T, sin que en el Sistema General de Riesgos Laborales en materia de Multas exista la figura de la solidaridad, pues (…) la normativa va dirigida a la acción u omisión del empleador (…)”44, ello con el fin de insistir en que no había lugar a ser sancionada “(…) bajo un criterio de obligación solidaria, por una multa (…) puesto como se ha señalado de manera clara por la ley, la figura de la solidaridad solo opera frente a prestaciones sociales e indemnizaciones, y el concepto de la sanción impuesta a mi prohijada no posee relación alguna con lo establecido por el Código Sustantivo del Trabajo (…)”45.
En esa medida, la Sala observa que la parte actora está utilizando la acción de tutela como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para controvertir la interpretación y el alcance normativo efectuada por el juez natural de la causa, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional aludida en precedencia, la 44 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03359 00. 45 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.
En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo dicho contexto, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, atendiendo lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la sociedad DICO Telecomunicaciones S.A., según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03359 00 Accionante: DICO Telecomunicaciones S.A. 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.