Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Defecto fáctico – ampara. Defecto procedimental y desconocimiento del precedente judicial – niega. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. La Sala1 decide la acción de tutela formulada por Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith Mosquera, Ángel De La Noys Martínez Córdoba, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba, Nelson Rentería, Javinson Palacios Palacios y Holly Aldrish Marmolejo contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado 4 Administrativo de Quibdó. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 2. El 18 de marzo de 2025, Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith Mosquera, Ángel De La Noys Martínez Córdoba, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba, Nelson Rentería, Javinson Palacios Palacios y Holly Aldrish Marmolejo por intermedio de apoderado judicial, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso (defensa y contradicción), trabajo en condiciones dignas, igualdad y acceso a la administración de justicia; así como los principios de buena fe y confianza legítima. 3.
Como consecuencia de lo anterior, solicitaron que se dejaran sin efectos las sentencias proferidas el 19 de marzo de 2020 y el 14 de febrero de 2025 por el Juzgado 4 Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, 1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 respectivamente, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 27001-33-33-004-2014-00451-00/01, para que, en su lugar, se concedieran las súplicas de la demanda total o parcialmente.
Adicionalmente, de forma subsidiaria, peticionó que dictara una nueva decisión, en la que se tuvieran en cuenta las consideraciones expuestas en el escrito de tutela. 4. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora señaló que, por conducto de abogado, presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Alto Baudó (Chocó), con el fin de obtener la nulidad de los actos presuntos derivados del silencio administrativo negativo, por la falta de respuesta a unas peticiones relacionadas con el reconocimiento y pago de ciertas acreencias laborales. 5.
De un lado, Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Ricardo Córdoba Murillo, Ángel de la Noys Martínez Córdoba, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba y Holly Aldrish Marmolejo Mosquera basaron sus solicitudes y pretensiones en la relación legal y reglamentaria que tenían con la entidad demandada.
Por el otro, Javinson Palacios Palacios y Nelson Rentería reclamaron el reconocimiento de una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios 6. El 19 de marzo de 2020, el Juzgado 4 Administrativo de Quibdó negó las pretensiones de la demanda. Lo anterior, tras considerar que las pruebas no eran suficientes para demostrar cada uno de los elementos requeridos para la existencia de una relación laboral, por lo que las pretensiones respecto de los señores Rentería Muñoz y Palacios Palacios, no estaban llamadas a prosperar. 7.
Adicionalmente, indicó que, al revisar las pruebas allegadas al expediente, evidenció que existía una relación legal y reglamentaria entre la entidad demandada y Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith, Ricardo Córdoba Murillo, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Ángel de la Noys Martínez Córdoba, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba y Holly Aldrish Marmolejo Mosquera, pero de igual manera advirtió que, según el Decreto No. 105 de 30 de diciembre de 2011, expedido por el alcalde del municipio mencionado, se reconoció a favor de las demandantes primas, vacaciones, cesantías definitivas y los salarios correspondientes a la vigencia 2011. 8.
Explicó que frente a las reclamaciones administrativas radicadas el 11 de marzo de 2014, las personas mencionadas no solicitaron ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de cesantías ni sanción moratoria, por lo que no existió congruencia entre lo reclamado en sede administrativa con lo solicitado en la demanda. 9. La parte demandante interpuso recurso de apelación, puesto que, en su criterio, el juez de primera instancia incurrió en un grave error de interpretación del Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 verdadero y único acto administrativo a demandar (oficio petitorio de reconocimiento y pago de las acreencias laborales clamadas por sus poderdantes), pues el Decreto No. 105 de 30 de diciembre de 2011 solo fue presentado como prueba documental para mostrar la deuda del municipio.
Además, afirmó que el acto administrativo mencionado no tiene ningún efecto jurídico, ya que este no fue notificado a los demandantes ni indicó los recursos que procedían, ni las autoridades ante quien podían presentarse. 10. Mediante Sentencia de 14 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión de primera instancia. Para ello, sostuvo que los demandantes tenían pleno conocimiento de la existencia del Decreto No. 105 de 30 de diciembre de 2011 y, por lo tanto, de existir inconformidad con las sumas allí reconocidas lo procedente era haberlo demandado en su oportunidad ante la jurisdicción de lo contencioso y no proceder, como en este caso se hizo, a buscar un nuevo pronunciamiento de la Administración para tratar de revivir términos. 11.
Adicionalmente, respecto de Nelson Rentería Muñoz y Javinson Palacios Palacios, explicó que ellos celebraron contratos de prestación de servicios con el municipio del Alto Baudó, regulados por la Ley 80 de 1993, por un periodo inferior a 1 año. Sin embargo, consideró que no se probó de forma incontrovertible los 3 elementos de la relación laboral, debido a que no se demostró el elemento de subordinación, pues los demandantes mencionados no cumplieron con la carga procesal que les correspondía, esto era, acreditar el cumplimiento de un horario estricto de trabajo y que la actividad desarrollada por ellos estaba bajo el control y vigilancia de su superior jerárquico. 12.
Como fundamentos de derecho, el accionante afirmó que las autoridades accionadas incurrieron en las siguientes causales específicas de procedencia: 13. Defecto fáctico, porque «ni la primera ni la segunda instancia […] cuentan con el material probatorio para dar por reconocidas las acreencias laborales pretendidas [por la] carencia de un título ejecutivo».
Al respecto, indicó que el Decreto No. 105 de 2011 no tenía las características de un título ejecutivo, pues no cumplía con los requisitos de (i) contener una obligación clara, expresa y exigible; (ii) identificar al acreedor y deudor de manera indubitable y (iii) ser un acto administrativo con fuerza ejecutoria, notificado y ejecutoriado debidamente. 14.
Señaló que el mencionado decreto no fue debidamente notificado, no era un acto administrativo de carácter particular y concreto, y la verdadera destinataria era la Contraloría del Departamento del Chocó. Luego, no era vinculante para los hoy accionantes y no era susceptible de enjuiciamiento judicial, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA) sino del de nulidad (artículo 137 ídem). 15.
Estimó que no se valoró el material probatorio obrante en el expediente. Concretamente, los testimonios de Oba Sembene Smith Mosquera y Nelson Rentería Muñoz, incorporados al proceso mediante prueba trasladada «del Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 expediente 27001-33-33-003-2018-00077-002,», los cuales demostraban de manera incontrovertible el elemento de la subordinación, necesario para probar la existencia de una relación laboral encubierta. 16.
Error inducido por parte del apoderado judicial del municipio de Alto Baudó, comoquiera que el municipio presentó un incidente de nulidad, con el argumento de que se configuraba un título ejecutivo por tratarse de obligaciones claras, expresas y exigibles por estar certificadas por la entidad, y, además, que el juez administrativo carecía de competencia para conocer el proceso porque debía ser tramitado por la jurisdicción ordinaria laboral, Dicho incidente fue rechazado por el juzgado accionado, comoquiera que no existía un verdadero título y los argumentos del incidente eran extemporáneos y carecían de sustento legal.
Sin embargo, las autoridades judiciales accionadas, de manera contradictoria, en las sentencias censuradas, acogieron la tesis que había sido desestimada en el trámite incidental, lo que constituyó un error inducido. 17. Defecto procedimental, puesto que el ente territorial no contestó la demanda dentro del término legal, ni propuso excepciones de fondo en tiempo, sino que su primera intervención se dio al interponer el mencionado incidente de nulidad, lo que vulneró el principio de preclusión y lealtad procesal.
De igual forma, manifestó que se incurrió en dicho yerro, comoquiera que los accionados acogieron en las sentencias los planteamientos que ya se habían rechazado al resolverse el incidente de nulidad, lo que representa una incongruencia procesal y afectó la seguridad jurídica del proceso. 18. Defecto sustantivo, comoquiera que las autoridades judiciales, en las providencias acusadas, dieron por existente un título ejecutivo desconociendo la normativa vigente y la jurisprudencia desarrollada sobre el particular, puesto que no se cumplían los requisitos esenciales para la existencia de este.
Adicionalmente, tratándose de títulos emanados por la administración, tampoco se encontraban reunidos los siguientes requisitos: (i) existencia de un acto administrativo de carácter particular, (ii) que hubiese sido notificado válidamente al destinatario y (iii) que el acto cuente con constancia de ejecutoria, es decir, que hubiese quedado en firme. 19.
Desconocimiento del precedente judicial porque los accionados no tuvieron en cuenta (i) la Sentencia C-154 de 1997, mediante la cual la Corte Constitucional estableció las diferencias entre el contrato de trabajo y el contrato de prestación de servicios, dentro de las cuales de forma inequívoca radica el requisito de subordinación, «en el entendido que sí y solo si este se da en un contrato de prestación de servicios se está frente a una relación laboral»; y (ii) la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021, en la que la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció un período de 30 días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicio. 2 Al respecto, al revisar la demanda se advierte que el proceso corresponde al radicado 27001-33-33-003-2013-00415-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 20. Ahora, sobre la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, indicó que el Consejo de Estado, en sus salas decisión ha sostenido que: «[e]l juez, solamente debe tener en cuenta para la materialización de la sanción moratoria los quince (15) días hábiles del derecho de petición, cuarenta y cinco (45) días hábiles que cuenta la administración pública para el pago de las cesantías definitivas, más cinco (5) días hábiles de la ejecutoria de los actos administrativos, a partir de este lapso de tiempo, siempre se genera la sanción moratoria desde la fecha en que se hicieron exigibles hasta que se realice su pago». 21.
Concretamente, citó las sentencias proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los procesos con radicado 20001-23-31-002-2002 00012-01 (6050-05) y 52001-23-31-000-2002-00036. Intervenciones3 22. El Juzgado 4 Administrativo de Quibdó manifestó que realizó una valoración integral de todas las pruebas aportadas al proceso, a través de las cuales evidenció de «forma irrefutable» que no se configuró el elemento esencial de subordinación para la determinación de una relación laboral en los casos de Nelson Rentería Muñoz y a Javinson Palacios Palacios. 23.
Igualmente, indicó que, respecto a los demás demandantes, el municipio de Alto Baudó (Chocó) ya había reconocido sus derechos laborales mediante el Decreto No. 105 de 30 de diciembre de 2011. Así, sostuvo que la anterior situación contradice lo solicitado en la demanda, ya que, habiéndose reconocido los derechos laborales a esos demandantes, no resultaba procedente formular nuevas pretensiones orientadas a obtener el reconocimiento de una relación laboral presuntamente encubierta bajo contratos de prestación de servicios. 24.
En ese sentido, explicó que la vía procesal correcta, en caso de inconformidad con los factores y montos reconocidos por la entidad accionada, era demandar directamente el acto administrativo contenido en el Decreto No. 105 de 30 de diciembre de 2011; sin embargo, al no haberse enjuiciado, a ese despacho no le era posible pronunciarse al respecto, toda vez que la demanda se dirigió contra el acto ficto generado por el silencio administrativo frente a las peticiones del 11 de marzo de 2014, centradas en el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las acreencias, siendo sobre esas pretensiones que basó su decisión. 25.
Ahora, en relación con el incidente de nulidad por falta de jurisdicción y competencia presentado por el municipio de Alto Baudó, aclaró que no aceptó los argumentos del demandado y, prueba de ello, es que se dictó sentencia de primera 3 El 26 de marzo de 2025, se admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado 4 Administrativo de Quibdó. Asimismo, se vinculó al municipio de Alto Baudó (Chocó).
Posteriormente, el 23 de abril de 2025, se vinculó a Gabriel Forastero Chamorro, Yefferson Abadía Díaz y Milton Palacio Asprilla, en calidad de terceros con interés legítimo en los resultados del proceso y, en vista que el apoderado de la parte demandante aclaró que el accionante Ricardo Córdoba Murillo «solo fue mencionado en el escrito de tutela por ser una de las personas que le otorgaron poder especial para instaurar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho», sin ostentar la calidad de accionante en esta causa, modificó su condición procesal para reconocerlo como como parte vinculada, con el fin de garantizar su adecuada participación en el proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 instancia, asumiendo plenamente la competencia, lo que contradice lo afirmado por la parte accionante. 26. Finalmente, aseguró que tanto la sentencia de primera como de segunda instancia se encuentran debidamente fundamentadas en el análisis probatorio y se ajustan a los parámetros legales y constitucionales que rigen la materia.
En esos términos, solicitó negar el amparo invocado por el accionante, ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales. 27. El Tribunal Administrativo del Chocó y el municipio de Alto Baudó no rindieron el informe solicitado, a pesar de que fueron debidamente notificados del auto admisorio de la acción de la referencia. II.
CONSIDERACIONES Cuestión Previa 28. Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que el análisis se centrará únicamente en la providencia emitida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó, al ser la autoridad judicial que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado 4 Administrativo de Quibdó. 29.
Por otra parte, debe ponerse de presente que analizada dicha providencia de cara al material probatorio que obra en el expediente de la referencia, logró evidenciarse que el objeto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tuvo 2 partes. De un lado, Patricia Rico Acevedo, Benyair Romaña Andrade, Oba Sembene Smith, Rodrigo Portocarrero Mosquera, Ricardo Córdoba Murillo, Ángel de la Noys Martínez Córdoba, Luz Estela Mosquera Cabrera, Judith Palacios Palacios, Amancio Mosquera Mosquera, Cerafin Borja Rentería, Yenny Palacios Córdoba y Holly Aldrish Marmolejo Mosquera reclamaron el reconocimiento y pago de ciertas acreencias laborales en el marco de relaciones legales y reglamentarias, como exempleados del ente territorial; y, por el otro lado, Javinson Palacios Palacios y Nelson Rentería solicitaron el reconocimiento de unas relaciones laborales encubiertas, a través de contratos de prestación de servicios, junto con sus respectivas consecuencias prestacionales. 30.
Como consecuencia de lo anterior, la Sala precisa que no efectuará pronunciamiento alguno respecto de los cargos que versan sobre el título ejecutivo, toda vez que dichos aspectos no guardan relación directa ni sustancial con el objeto del análisis y la decisión adoptada por el Tribunal accionado, por lo que una decisión al respecto excedería sobre lo resuelto por el juez natural de la causa.
En ese orden, los reparos a analizar, de llegar a ser procedente la acción de tutela, serán los defectos fáctico (por la falta de valoración de los testimonios de Oba Sembene Smith Mosquera y Nelson Rentería Muñoz, y falta de notificación del Decreto No. 105 de 2011), procedimental (por avalar la tesis presentada en el incidente de nulidad, así como por la falta de contestación de la demanda) y desconocimiento del precedente Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (sobre las sentencias sobre contrato realidad y sanción moratoria por pago tardío de cesantías).
Problema jurídico 31. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencial judicial, si el Tribunal Administrativo del Chocó, al expedir la Sentencia de 14 de febrero de 2025, incurrió en los defectos fáctico, procedimental y desconocimiento del precedente judicial y, por ende, vulneró los derechos fundamentales invocados por los accionantes.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 32. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, comoquiera que (1) el asunto reviste relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso (defensa y contradicción), trabajo en condiciones dignas, igualdad y acceso a la administración de justicia y los principios de buena fe y confianza legítima, por la presunta configuración de yerros de carácter probatorio y procedimental, así como el desconocimiento de reglas jurisprudenciales aplicables al caso.
Además, se advierte que los reparos no constituyen una reiteración de los discutido durante el trámite ordinario; (2) se tiene acreditada la legitimación, tanto activa como pasiva, puesto que los accionantes son los titulares de las garantías constitucionales que se invocan como vulneradas, y el Tribunal Administrativo del Chocó fue la autoridad que profirió la decisión que se cuestiona en el escrito de amparo;
(3) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de sus derechos constitucionales; (4) la acción de tutela se presentó el 18 de marzo de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia del 14 de febrero de 20254; (5) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (6) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza.
Análisis de vulneración alegada: estudio de los defectos 33. La Sala concederá el amparo deprecado por Nelson Rentería Muñoz y Javinson Palacios Palacios, tras encontrar configurado el defecto fáctico, en relación con la valoración de la prueba testimonial trasladada, y negará en todo lo demás la acción de tutela, por las razones que pasan a explicarse. 34.
Los accionantes solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso (defensa y contradicción), trabajo en condiciones dignas, igualdad y acceso a la administración de justicia y, junto con ellos, los principios de buena fe y confianza legítima, los cuales consideraron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Chocó, al proferir la Sentencia de 14 de febrero de 2025, 4 La providencia fue notificada el 19 de febrero de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 comoquiera que incurrió en defecto fáctico, al no valorar los testimonios de los señores Oba Sembene Smith Mosquera y Nelson Rentería Muñoz, incorporados al proceso mediante prueba trasladada del expediente No. 27001-33-33-003-2013- 00415-00, los cuales demostraban de manera incontrovertible el elemento de la subordinación, necesario para probar la existencia de una relación laboral encubierta. 35.
Pues bien, para resolver la anterior inconformidad, se considera necesario analizar los argumentos en que se apoyó la corporación judicial accionada para confirmar la sentencia de primera instancia. Así, se observa que el Tribunal Administrativo del Chocó, luego de realizar un análisis normativo y jurisprudencial del contrato realidad y el principio de primacía de la realidad sobre las formas en materia laboral, expuso lo siguiente: «En el presente asunto, se observa que el señor Nelson Rentería, suscribió el “contrato estatal de servicio de apoyo a la gestión administrativa nro. 038 de 2011” el 01 de febrero de 2011, cuyo objeto era prestar los servicios como bibliotecario por parte del contratista.
El valor del contrato ascendía a catorce millones setecientos mil pesos ($14.700.000), pagaderos en mensualidades vencidas de un millón cuatrocientos mil pesos de ($1.400.000), con plazo de ejecución de 10 de meses y 15 días a partir del 01 de febrero al 15 de febrero de 2011[…] Igualmente, se evidencia que el señor [J]avinson Palacios Palacios, suscribió el contrato estatal de apoyo a la gestión administrativa nro. 094 de 2011, el 20 de mayo de 2011, cuyo objeto era prestar los servicios como Técnico de la UMATA del municipio del Alto Baudó. El valor del contrato ascendía a la suma de Tres millones cuatrocientos veintiséis mil pesos ($3.426.000), pagaderos en mensualidades vencidas por la suma de un millón ciento cuarenta y dos mil pesos ($1.142.000) y el plazo de ejecución se acordó en 3 meses, a partir del 20 de mayo al 20 de agosto de 2011.
Así mismo, obra circular suscrita por el Secretario (sic) de Gobierno y Gestión Administrativa, por medio de la cual informa a los funcionarios de la administración municipal el horario de trabajo de la entidad. En este contexto, la Sala resalta que, en efecto, los señores Nelson Rentería Muñoz y [J]avinson Palacios Palacios, celebraron contratos de prestación de servicios con el Municipio del Alto Baudó, regulados por la Ley 80 de 1993, por un periodo inferior a un (1) año. Sin embargo, es de advertir que en el presente caso no se probó de forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral.
Esto, en atención a que, si bien se configuraron los elementos de la prestación personal del servicio y la contraprestación económica, no sucedió lo mismo con el elemento de la subordinación. Toda vez, que, los demandantes no cumplieron con la carga procesal que les correspondía, en acreditar el cumplimiento de un horario estricto de trabajo y que la actividad desarrollada por ellos estaba bajo el control y vigilancia de su superior jerárquico.
Tampoco se infiere que hayan existido llamados de atención o cualquier otra conducta de la que se pudiere desprender una relación laboral». 36. Analizada la anterior transcripción, se colige que el Tribunal Administrativo del Choco consideró que en el caso bajo estudio no se demostraron los 3 elementos de la relación laboral, ya que solo se acreditaron los elementos de prestación personal del servicio y de remuneración, pero no el de subordinación, pues los demandantes no cumplieron con la carga de probar un horario fijo de trabajo y que la actividad desarrollada por ellos estaba bajo el control y vigilancia de su superior jerárquico. 37.
Sin embargo, la Sala advierte que la corporación judicial precitada omitió Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 valorar las pruebas que los accionantes echan de menos con el fin de demostrar el elemento de subordinación para acreditar la existencia de una relación laboral, esto es, las declaraciones rendidas por Oba Sembene Smith Mosquera y Nelson Rentería Muñoz, incorporadas al proceso en calidad de prueba trasladada del expediente 27001-33-33-003-2013-00415-00, las cuales, según lo manifestado por el Juzgado 4 Administrativo de Quibdó en la sentencia de primera instancia, fueron debidamente recaudadas. 38.
Así las cosas, se tiene que a pesar de que los anteriores testimonios hicieron parte de las pruebas solicitadas por los demandantes y fueron decretadas y recaudadas, la autoridad judicial accionada obvió su estudio y simplemente se limitó a señalar que los demandantes no cumplieron con la carga procesal que les correspondía de acreditar la relación de subordinación o dependencia con la entidad, sin hacer ninguna apreciación frente a los elementos de juicio que hoy discuten los accionantes. 39.
Conviene precisar que el juez ordinario goza de un amplio margen para valorar las pruebas del proceso judicial y, por lo tanto, al juez de tutela no le corresponde definir la correcta valoración de estas en el proceso, pues la acción de tutela «no puede constituirse en una instancia para “revisar” las valoraciones probatorias de otros jueces ordinarios5».
Sin embargo, en el caso bajo estudio se trata es de la omisión en la valoración de las declaraciones rendidas por los señores Oba Sembene Smith Mosquera y Nelson Rentería Muñoz. 40. Por lo anterior, la Subsección amparará el derecho fundamental al debido proceso de Nelson Rentería y Javinson Palacios Palacios, por ser frente a quienes el Tribunal Administrativo del Chocó omitió la valoración de la prueba testimonial trasladada, al momento de analizar la existencia de una relación laboral encubierta entre estos y el municipio de Alto Baudó (Chocó). 41.
En consecuencia, dejará sin efectos la sentencia proferida el 14 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Chocó, para que, en el término de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, dicte una nueva decisión en la que se examinen las declaraciones rendidas por Oba Sembene Smith Mosquera y Nelson Rentería Muñoz, incorporadas al proceso en calidad de prueba trasladada del expediente 27001-33-33-003-2013-00415-00. 42.
Ahora, en relación con el desacuerdo sobre la falta de notificación del Decreto No. 105 de 30 de diciembre de 2011, se advierte que la autoridad judicial, en la providencia cuestionada, analizó esta situación de la siguiente forma: «Pese a la existencia de dicho acto administrativo el apoderado de los demandantes presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con la cual busca se reconozcan nuevamente dichas acreencias a los accionantes, argumentando que el acto administrativo en mención no nació a la vida jurídica, debido a que el mismo no fue notificado ni se indicaron los recursos que procedían contra dicho acto administrativo. 5 Ver: Corte Constitucional.
Sentencia T-086 de 2007. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Respecto a la notificación de los actos administrativos particulares o concretos, se manifiesta que esta debe realizarse de manera personal a los interesados, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada para notificarse al correo electrónico o a la dirección aportada en el escrito petitorio.
Lo anterior se hace para darle cumplimiento al principio de publicidad y para que los interesados puedan ejercer su derecho de defensa. Sin embargo, cuando se alega la falta de notificación de un acto administrativo y la parte interesada realiza reclamación o aporta dicho acto se entiende notificado por conducta concluyente. A juicio de la Sala en el presente asunto, existe una contradicción entre lo señalado por el apoderado de los demandantes en su escrito de apelación y lo consignado en la demanda, toda vez, que en la narración de los hechos, indicó que “mediante Decreto 105 de fecha treinta (30) de diciembre del año 2011 denominado cuentas por pagar, al igual que mediante resoluciones, constancias y/o certificaciones, el Municipio del Alto Baudó reconoció gran parte de las obligaciones debidas a mis poderdantes, a título de salario y prestaciones sociales, en consideración a la relación laboral dada entre las partes (personal de planta)” y a su vez, lo aportó al plenario como prueba.
Sin embargo, manifiesta que dicho acto administrativo no fue notificado por parte de la Administración Municipal a sus poderdantes. De lo anterior, se colige que tanto el togado como los actores tenían pleno conocimiento de la existencia del Decreto 105 del 30 de diciembre de 2011, por lo tanto, de existir inconformidad con las sumas allí reconocidas lo procedente era demandar en su oportunidad este acto administrativo ante la jurisdicción de lo contencioso y no proceder como en este caso se hizo, buscando la expedición de un nuevo acto para con ello tratar de revivir términos caducos». 43.
En eso términos, la Sala considera que el análisis realizado por la autoridad accionada no resulta irrazonable ni arbitrario, comoquiera que, a pesar de que los accionantes alegaron la indebida notificación del Decreto No. 105 de 30 de diciembre de 2011, aquellos lo aportaron como prueba y, adicionalmente, fue mencionado en la demanda, por lo que era dable inferir que había operado la notificación por conducta concluyente, pues la ocurrencia de las anteriores situaciones demostraba que la parte actora estaba plenamente enterada de lo dispuesto en el citado acto administrativo.
En ese sentido, no se configuró el yerro que pretenden atribuirle los accionante a la sentencia cuestionada. 44. De otra parte, se advierte que los accionantes también alegaron que el Tribunal accionado incurrió en un defecto procedimental bajo el argumento, según el cual, el municipio mencionado no contestó la demanda dentro del término legal, ni propuso excepciones de fondo en tiempo, sino que su primera intervención se dio al interponer el incidente de nulidad, fundado en la supuesta existencia de un título ejecutivo, lo que vulnera el principio de preclusión y lealtad procesal. 45.
Sin embargo, no se evidencia la configuración del defecto alegado, por cuanto no se aprecia que la corporación tutelada hubiese desconocido alguna etapa propias del trámite procesal y, además, el accionante para sustentar ese yerro solo se limitó a mencionar las actuaciones surtidas dentro del proceso, sin aportar elementos que permitan establecer de manera concreta en qué consistió la supuesta irregularidad ni mucho menos demostrar que la autoridad judicial pretermitió alguna fase del proceso. 46.
Adicionalmente, en relación con el reparo sobre la incongruencia procesal en que incurrió la accionada, debido a que al resolver el incidente por falta de Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 jurisdicción y competencia, formulado por el municipio de Alto Baudó, desestimó los argumentos allí planteados, pero, posteriormente, en la sentencia los acogió. No obstante, la Sala observa que, contrario a lo sostenido por los accionantes, las accionadas en ningún momento declararon su falta de competencia para conocer el caso, sino que todo lo contrario dictaron sentencia de primera y segunda instancia. 47.
Ahora bien, se observa que la parte accionante invocó como desconocidas las Sentencias C-154 de 1997 de la Corte Constitucional y la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 48. Sobre el particular, se advierte que, en el primer pronunciamiento, la Corte, al analizar la exequibilidad del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, determinó la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, y luego de definir sus características y establecer las diferencias con el contrato de trabajo, dispuso que el ejercicio de tal potestad se ajusta a la Carta Política, siempre y cuando la Administración no lo utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal, subordinada y dependiente. 49.
Adicionalmente, en el proveído de unificación de 9 de septiembre de 2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció los parámetros para identificar cuando existe una relación laboral encubierta. 50. En ese sentido, y de acuerdo con la transcripción realizada en párrafos precedentes, la Sala considera que el Tribunal Administrativo del Chocó lejos de desatender los lineamientos trazados en las anteriores providencias las evaluó, no obstante, lo hizo bajo el derrotero según el cual no estaba probada la subordinación. En ese orden, aquellas subreglas jurisprudenciales tendrán que ser nuevamente analizadas, de cara a lo que resulte probado a partir del amparo que aquí se concede. 51.
Ahora bien, en relación con las providencias emitidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 27 de marzo de 2008 y el 24 de abril de 2008, en los procesos con radicados 20001-23-31-000-2002-00012-01 y 52001-23-31-000- 2002-00036-01, en las que se estudió el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, la Sala aclara que el Tribunal accionado no se pronunció frente a esta indemnización, al estimar que existía una incongruencia entre lo solicitado por los accionantes ante la administración y lo pretendido en la demanda.
En efecto, aquella autoridad, en la sentencia reprochada, sostuvo lo siguiente: «[N]o se advierte que los demandantes, a través de su apoderado, hayan solicitado al Municipio del Alto Baudó, en el mismo derecho de petición, el reconocimiento y pago de las cesantías y la sanción moratoria por el no pago de las mismas. Lo anterior es, a juicio de la Sala, suficiente para admitir que frente a este tercer presupuesto no hubo congruencia entre lo pedido por los accionantes en sede Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 administrativa y lo ahora pretendido por aquellos en sede judicial. en consecuencia, se procederá a confirmar la providencia recurrida». 52.
Así las cosas, no puede predicarse la configuración de la causal aquí analizada y, por tanto, la Subsección negará el amparo solicitado con respecto al defecto procedimental y el desconocimiento del precedente judicial. Conclusión 53. La Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso de Nelson Rentería Muñoz y Javinson Palacios Palacios, por haberse configurado un defecto fáctico, en relación con la valoración de la prueba testimonial trasladada, y, en consecuencia, dejará sin efectos la sentencia proferida el 14 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Chocó y se le ordenará que, en el término de 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, dicte una nueva decisión en la que se examinen las declaraciones rendidas por Oba Sembene Smith Mosquera y Nelson Rentería Muñoz, incorporadas al proceso en calidad de prueba trasladada del expediente 27001-33-33-003-2013-00415-00, con respecto al análisis de una relación laboral encubierta entre los señores Rentería Muñoz y Javinson Palacios Palacios y el municipio de Alto Baudó (Chocó). 54.
Es preciso aclarar que, la orden que aquí se emite no implica que deban concederse de forma automática las pretensiones de la demanda, sino que el juez de la nulidad y el restablecimiento del derecho deberá analizar y resolver como en derecho corresponda, a partir del análisis del material probatorio que aquí se echa de menos. 55. Adicionalmente, negará el amparo solicitado, en relación con los demás cargos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de Nelson Rentería y Javinson Palacios Palacios y, en consecuencia, dejar sin efectos la Sentencia proferida el 14 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Chocó, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 56.
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Chocó que, en el término de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, dicte una nueva decisión en la que se examinen las declaraciones rendidas por Oba Sembene Smith Mosquera y Nelson Rentería Muñoz, incorporadas al proceso en calidad de prueba trasladada del expediente 27001-33-33-003-2013-00415-00, con respecto al análisis de una relación laboral encubierta entre los señores Nelson Radicado: 11001-03-15-000-2025-01643-00 Accionantes: Patricia Rico Acevedo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Rentería Muñoz y Javinson Palacios y el municipio de Alto Baudó (Chocó), de conformidad con los lineamientos aquí planteados.
TERCERO: NEGAR la protección solicitada por los accionantes, con respecto a los cargos de defecto procedimental y desconocimiento del precedente judicial.
CUARTO: En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente Con salvamento parcial de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA A. R. F.