CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 2 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de 2024 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento Asunto: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 19 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado FALLO 1.
La Sala Especial de Decisión 2 decide el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Hubert Iván Maldonado Melo, mediante apoderada, contra la sentencia del 19 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante la cual modificó el fallo proferido el 22 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Hubert Iván Maldonado Melo contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Hospital Luis Carlos Galán Sarmiento, radicada con el número 25000-23-42-000-2013-01928-01 (0181-2019), en la cual pretendía que se declarara que entre las demandadas y el señor Hubert Maldonado existió una relación laboral y el consecuente pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos derivados de dicha relación.
ANTECEDENTES La sentencia de primera instancia y el fallo objeto de recurso de revisión 2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 22 de febrero de 2018 consideró que se encontraban probados todos los elementos para configurar una verdadera relación de trabajo entre el señor Hubert Iván Maldonado y las entidades demandadas, al estar demostrado que por la naturaleza del cargo el actor no tenía discrecionalidad.
Sin embargo, concluyó que se había configurado la prescripción frente a los derechos económicos reclamados. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento 3. En dicha decisión el Tribunal resolvió lo siguiente: “PRIMERO. Se declara probada de oficio la prescripción del derecho a que se declare la existencia de la relación laboral respecto al pago de las prestaciones sociales, a título de restablecimiento del derecho, en cuanto a las vinculaciones contractuales que culminaron antes (sic) del 26 de diciembre de 1996 al 25 de octubre de 2007.
SEGUNDO. Como restablecimiento del derecho, se condena a las entidades demandadas a reconocer y pagar al señor Hubeth (sic) Iván Maldonado Melo, los porcentajes de cotización correspondientes al empleador a pensión y salud que debió trasladar a los fondos, se aclara que no podrá ser la totalidad de dichos montos, sino la cuota parte que le correspondía a las entidades demandadas.
Trasladar al respectivo Fondo de Pensiones y a la E.P.S. Adicional a ello, la entidad demandada debe girar al respectivo Fondo de Pensiones lo correspondiente, luego de hacer la liquidación de lo efectivamente cotizado y lo que se debió cotizar durante los periodos que estuvo vinculado entre el 26 de diciembre de 1996 al 25 de octubre de 2007, sin prescripción alguna, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Negar las demás pretensiones de la demanda. […]”. 4. El 19 de enero de 2023, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación interpuesto por las entidades demandadas contra la sentencia de primera instancia dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho seguido por el señor Hubert Iván Maldonado Melo contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, en la cual decidió: “PRIMERO.- REFORMAR el numeral segundo de la sentencia de fecha 22 de febrero de 2018, en el sentido de indicar que no hay lugar a la devolución al demandante de los porcentajes de cotización, correspondientes a salud y pensión, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- Confirmar en lo demás la sentencia apelada TERCERO.- Sin condena en costas en esta instancia. CUARTO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen”. 5.
Señaló que era incuestionable que la ejecución del objeto del contrato de prestación de servicios no se hizo de manera independiente y autónoma, propia de un vínculo de carácter contractual, sino que se trató de una situación en la cual la labor asignada fue cumplida bajo los condicionamientos fijados por el jefe o coordinador del área de ginecobstetricia de la entidad, lo que se asimila a una relación de tipo laboral, máxime teniendo en cuenta que las actividades ejercidas requerían de una dependencia y subordinación. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento 6.
Igualmente, en la sentencia se consideró que se debía confirmar la declaración de prescripción, toda vez que se determinó que el último vínculo contractual culminó el 25 de octubre de 2007, mientras que la solicitud de reconocimiento de la relación laboral se presentó ante las entidades demandadas el 13 de noviembre de 2012. 7. No obstante, se advirtió que había lugar a aplicar la tesis planteada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida el 25 de agosto de 2016, en lo que se refiere a la imprescriptibilidad de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, sin que hubiera lugar a la devolución de los aportes efectuados por el demandante a salud y pensiones, teniendo en cuenta que dichos aportes al sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos, y no constituyen un crédito a favor del contratista, es decir, que no pueden pagarse directamente al interesado.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 8. El 28 de agosto de 2023, el señor Hubert Iván Maldonado Melo, actuando a través de apoderada, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida, el 19 de enero de 2023, por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado. Invocó la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 9.
Como resumen de los hechos que dieron origen al presente recurso, indicó: 10. Que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación y la Fiduprevisora S.A. Lo anterior, para que se declarara que existió una relación laboral entre el demandante y el Instituto de Seguros Sociales y la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, teniendo en cuenta que se suscribieron sendos contratos de prestación de servicios entre diciembre de 1996 y octubre de 2007.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se pagaran los salarios, prestaciones sociales legales y extralegales y demás emolumentos que correspondan a un trabajador de planta de las entidades demandadas. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento 11.
Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 22 de febrero de 2018, resolvió: (i) declarar probada de oficio la prescripción del derecho a que se declare la existencia de la relación laboral respecto al pago de las prestaciones sociales; (ii) condenar a las entidades demandadas a reconocer al demandante los porcentajes de cotización correspondientes al empleador a pensión y salud que debió trasladar a los fondos, así como girar al respectivo Fondo de Pensiones lo correspondiente, luego de hacer la liquidación de lo efectivamente cotizado y lo que se debió cotizar durante los periodos que estuvo vinculado entre el 26 de diciembre de 1996 y el 25 de octubre de 2007, sin prescripción alguna;
(iii) negar las demás pretensiones de la demanda. 12. La parte demandante apeló la anterior decisión bajo dos argumentos; el primero, teniendo en cuenta que, si bien en la parte considerativa se indicó que se configuraron los elementos de un contrato realidad, en la parte resolutiva no se hizo mención a ello; y, el segundo, porque consideró que no se había configurado la prescripción declarada de manera oficiosa, pues existía una prueba que demostraba lo contrario y que no fue tenida en cuenta en la sentencia, pese a que fue enunciada en la misma. 13.
Que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 19 de enero de 2023 decidió: (i) reformar el numeral segundo de la sentencia de 22 de febrero de 2018, en el sentido de indicar que no hay lugar a la devolución al demandante de los porcentajes de cotización, correspondientes a salud y pensión: (ii) confirmar en lo demás el fallo apelado; y (iii) no condenar en costas. 14.
El recurrente señaló que en la sentencia cuestionada se confirmó lo resuelto por el Tribunal respecto a la prescripción de las sumas reclamadas, sin valorar un documento que obraba en el expediente, en el cual se evidenciaba que en el año 2010 se había presentado una reclamación ante la administración, previo a que vencieran los tres años contados a partir de la terminación del último contrato de prestación de servicios, sin embargo, solo se hizo mención a dicha prueba en la página 10 de la sentencia, sin tomarla en consideración para resolver sobre la prescripción. 15.
Advierte que la causal invocada se configuró porque en la sentencia recurrida no se aplicaron los artículos 29 y 53 de la Constitución, no se tuvo en cuenta una 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento prueba aportada oportunamente con la demanda, así como tampoco el precedente jurisprudencial de las Altas Cortes que resultaba favorable al caso. 16.
Formuló como pretensiones las siguientes: “1.- Dejar sin efecto, la sentencia de segunda instancia dictada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, el día 19 de enero de 2023. La misma confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” el día 22 de Febrero de 2018, haciéndole una reforma al numeral segundo. Con esta decisión, no se resolvieron como verdaderamente correspondía, los puntos que fueron apelados por la parte demandante y sobre los que se formularon cargos como fueron: 1) El reconocimiento expreso de que se configuró el contrato realidad durante todo el tiempo en que el demandante laboró de manera ininterrumpida para el ISS y la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, en la parte resolutiva de la sentencia. De ello se habló en la parte considerativa. 2) Lo relativo a la prescripción. 2.- Como consecuencia de la anterior declaración, ordene dictar sentencia conforme a derecho, concediendo el restablecimiento deprecado por encuadrarse el desmedro legal advertido, en la causal 5° del artículo 250 del CPACA.
Y, cualquiera otra norma que sea aplicable por ser concordante y estar vigente. […]”. Trámite del recurso extraordinario de revisión 17. Repartido el recurso extraordinario de revisión, por auto del 27 de septiembre de 2023, se admitió el mismo y se ordenó notificar personalmente a los representantes legales de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Hacienda y crédito Público, Fiduagraria S.A. (como manejadora del PAR ISS), a la Fiduprevisora S.A. (manejadora del PAR de la extinta ESE Luis Carlos Galán Sarmiento) y al Ministerio Público1. 18.
Mediante providencia del 23 de febrero de 2024 se otorgó el valor legal como pruebas a los documentos aportados por las partes y se prescindió del periodo probatorio2. Oposición al recurso extraordinario de revisión 19. La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social señaló que no le asiste razón a la parte recurrente, toda vez que la sentencia del 19 de enero de 2023 se encuentra ajustada a lo probado en el proceso3. 1 Visible en el índice 4 de Samai. 2 Visible en el índice 23 de Samai. 3 Visible en el índice 19 de Samai. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento 20.
Advirtió que lo pretendido en el recurso extraordinario de revisión es que se revoque la declaratoria de prescripción trienal efectuada de oficio, sin embargo, según lo probado en el asunto, solo se encontró acreditada la reclamación presentada por el demandante en el año 2013. 21. Distira Empresarial S.A.S., sociedad que actúa como apoderada del PAR ISS, solicitó que se declaren improcedentes las pretensiones del recurso, bajo el argumento que es evidente la ausencia de cualquier relación diferente a la emanada del contrato de prestación de servicios, pues la entidad demandada solo generó labores de coordinación para el efectivo cumplimiento del servicio, sin que pueda hablarse por ello de una subordinación4. 22.
Indicó que concuerda con lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y confirmado por el Consejo de Estado respecto de la prescripción, pues el vínculo contractual culminó el 25 de octubre de 2007 y las primeras reclamaciones fueron presentadas el 13 de noviembre de 2012, sobrepasando el término de los 3 años previstos en la norma. 23.
Planteó las siguientes excepciones: prescripción, inepta demanda, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la relación laboral, buena fe de la entidad, falta de acreditación de los presupuestos procesales y genérica. Concepto del Ministerio Público 24. El Ministerio Público no conceptuó en el asunto de la referencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 25.
Esta Sala Especial de Decisión, sin exclusión del integrante de la Sección que profirió la decisión, tiene competencia para decidir el presente recurso extraordinario de revisión, conforme con los artículos 111 y 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5, en concordancia 4 Visible en el índice 21 de Samai. 5 “CPACA.
Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…).2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia”. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento con el artículo 107 ibidem6 y el Acuerdo 321 de 2014 –compilado en el Acuerdo 080 de 2019- por el cual la Sala Plena del Consejo de Estado reglamentó la creación de salas especiales de decisión, encargadas de resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones de esta Corporación7.
Oportunidad en la presentación del recurso extraordinario de revisión 26. El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 28 de agosto de 2023, es decir, dentro del término previsto en el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado fue proferida el 19 de enero de 2023 y quedó ejecutoriada el 8 de febrero de 2023, según constancia que obra a folio 447 y siguiente del expediente ordinario8.
Problema jurídico 27. En el presente asunto la Sala debe determinar si en el fallo proferido el 19 de enero de 2023 por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, se incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; en concreto: si la decisión recurrida es nula (i) por violación del debido proceso al no resolver un punto objeto del recurso de apelación y no valorar una prueba obrante en el proceso;
“CPACA. Artículo 248. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”. “CPACA. Artículo 249. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. 6 “CPACA.
Artículo 107. Integración y composición. (…) “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. “La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. 7 “Acuerdo 321 de 2014.
(…). Artículo 2º. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. 8 “CPACA. Artículo 251. Término para interponer el recurso.
El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. “En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.
“En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento y (ii) por desconocimiento del precedente jurisprudencial y del principio de favorabilidad. 28.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por el demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. Resolución del problema jurídico Objeto y alcances del Recurso Extraordinario de Revisión 29. Ha sido jurisprudencia pacífica de la Corporación considerar que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que, si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia, que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos casos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial. 30.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. 31. En efecto, las causales del recurso extraordinario de revisión están previstas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo así: “Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7.
No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. 32. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 2 de marzo de 2010, precisó la naturaleza de este recurso extraordinario, que, aunque el análisis se efectuó frente a las disposiciones del Código derogado, la similitud de las causales permite reiterar en esta ocasión dicho criterio, así: “[…] Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, enlistadas de manera taxativa en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza.
Ciertamente, a excepción de la causal del numeral 5°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo, ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 6°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°).
Como lo sostuvo esta Sala Plena en anterior oportunidad, “la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política” [1].
Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material”. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto9.
Por ello, dice la Corte, “El recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”. […] De modo que por la vía del recurso extraordinario de revisión no es posible reabrir el debate propio de las instancias, sino revisar la sentencia mediante la cual fue resuelta esa controversia a fin de determinar la justicia de ese pronunciamiento a la luz de estrictas causales legales”10. 33.
De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios11.
De la causal 5a del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 34. Bajo el mismo criterio restrictivo que demanda el recurso extraordinario de revisión, como se vio en la jurisprudencia transcrita, es necesario examinar la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 35.
Las nulidades procesales son irregularidades que se presentan durante el trámite de una actuación, y que, por su connotación, tienen la entidad de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso. En razón a su gravedad, el legislador estableció la posibilidad, a modo de sanción, de que todas aquellas actuaciones que se adelantaron viciadas sean invalidadas, con el fin de salvaguardar los intereses superiores de las partes. 36.
Dada su importancia en el marco de la normativa procesal, especialmente por su función protectora, el legislador permitió que las nulidades fueran incluidas como motivo válido para acudir ante las autoridades jurisdiccionales en revisión, 9 Folio 1 cuaderno Anexo 1 del Recurso Extraordinario de Revisión. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp.
No.11001-03-15-000- 2001-00091-01(REV). 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, Exp. 15001-03-15-000-01027-00. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento pues, incluso, en la sentencia que pone fin a los procedimientos es posible que se presente una irregularidad que no es subsanable. 37.
En este contexto, es importante señalar que la nulidad debe darse en la sentencia, no en etapas anteriores donde los hechos que la originan pudieron ponerse en conocimiento del juez para poder sanearlos o tomar la medida que fuera necesaria para llevar a cabo un debido proceso. Así, y como lo señaló la Sala 8 Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado en pronunciamiento, que se reitera, “para que esta causal de revisión prospere, entre otras, debe tratarse de situaciones originadas bien en la misma sentencia recurrida o bien en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar hubiera sido distinta; que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él; que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico está sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas dan lugar a que se configure aquella; que se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo y cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de Magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus”12. 38.
Para ello es necesario que el recurrente aduzca una anomalía que se haya configurado en el momento de dictar la sentencia, que se informe de algún hecho o circunstancia de carácter procesal que implique el desconocimiento de alguna ritualidad propia de la actuación con el fin de estudiar con claridad el vicio que se presenta, con la consecuencia que el mismo acarrearía. 39.
Sobre esta causal, la Sala Plena en la sentencia que se citó en párrafos anteriores, del 10 de marzo de 2010, señaló: “Acerca de las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse nulidad originada en la sentencia, es pertinente la siguiente ilustración de esta Sala Plena: “En esta materia - (nulidad originada en la sentencia) - los procesalistas están de acuerdo en enseñar que ésta se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso.
Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, sentencia del 6 de febrero de 2018, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Exp. REV-2016-01127-00. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley.
Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que: ´Toda sentencia deberá ser motivada´. […] En época más reciente, la Sala Plena consideró que sólo podían considerarse motivos de nulidad originada en la sentencia, para efectos del recurso extraordinario de revisión, las causales que como nulidad del proceso taxativamente señala el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.
Dijo en aquella oportunidad: “Lo expuesto sería bastante para desestimar la censura, pero vale decir que el proceso solamente es nulo, en todo o en parte, por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos. […] Y, en otra oportunidad, luego de traer a colación el anterior aparte jurisprudencial, esta Sala anotó: Desde la providencia que profirió esta Sala el 11 de mayo de 1998, expediente Rev- 93, actor Gabriel Mejía Vélez, se dijo que los motivos de nulidad que afectan la sentencia, para los efectos de la respectiva causal de revisión, son los establecidos en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. […] En aquella oportunidad y en lo pertinente la Sala se pronunció de la siguiente manera: […] En punto a la primera hipótesis planteada, y aunque no es la propia para resolver el recurso propuesto, la Sala debe aclarar que la falta de jurisdicción o competencia tiene que haberse originado en la sentencia, porque de lo contrario el vicio se habría originado a partir de la providencia que admitió la demanda o la contrademanda y en esta hipótesis no sería causal de revisión […]”13. 40.
Asimismo, la Corporación ha mantenido el criterio según el cual hay otros motivos que, aunque no están señalados dentro del catálogo taxativo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o del artículo 133 del Código General del Proceso, pueden dar lugar a invalidar la sentencia contra la que no procede ningún 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp.
No.11001-03-15-000- 2001-00091-01(REV). 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento recurso. Estos motivos surgen de la violación al debido proceso, derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. 41.
Así lo ha señalado, por ejemplo, la Sala Especial de Decisión Veintidós de la Sala Plena del Consejo de Estado, al considerar: “la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento.
Así también lo entendió esta Sala Especial de Decisión en reciente fallo de 7 de febrero de 201714: ‘En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso’”15. 42.
La falta al debido proceso se configura cuando la sentencia impugnada desconoce alguna de las siguientes premisas fundamentales: i) la garantía de ser juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto imputado, ante autoridad judicial competente y según las formas propias de cada juicio; ii) la aplicación de la ley más permisiva o favorable, antes que la restrictiva o desfavorable, aunque aquella sea posterior, en los casos que ello sea procedente; iii) la presunción de inocencia; iv) el derecho de defensa y de ser asistido por un abogado en aquellos casos que la ley lo indique; v) un proceso sin dilaciones injustificadas; vi) el principio del non bis in ídem; vii) la posibilidad de presentar, conocer y controvertir las pruebas dentro del trámite procesal; viii) la posibilidad de impugnar aquellas providencias condenatorias; y ix) la nulidad de pleno derecho de la prueba que haya sido obtenida ilícitamente16. 43.
En todo caso, aún bajo el amparo de invocar una nulidad constitucional, al igual que en la invocación de cualquier causal que implique la nulidad originada en la sentencia, se requiere que el hecho que la motiva ocurra en la misma providencia; que se trate de una irregularidad procesal y que sea de tal envergadura que, de no haberse presentado, la decisión a adoptar hubiera sido distinta.
No se admite, para este evento, que, so pretexto de aducir la violación al debido proceso constitucional, 14 Expediente 11001-03-15-000-2016-02260-00 C.P (E). Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 4 de abril de 2017. Expediente No. 11001-03-15-000-2016-02425-00(REV).
C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, Exp. 11001-03-15-000-2008-01027-00. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento se utilice el recurso extraordinario de revisión para reabrir un debate jurídico o probatorio que se dio en la instancia correspondiente. 44.
Sobre el parámetro temporal de la causal de nulidad, la Sala Cuarta Especial de Decisión, en sentencia del 23 de julio de 2019, señaló que este debe ocurrir en “la expedición del fallo mismo, y no instancias o etapas anteriores, salvo “… que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida”17, comoquiera que lo contrario desnaturalizaría la esencia de la causal, pues la norma que la consagra es suficientemente explícita en la oportunidad de configuración. Esta concepción impide el acaecimiento de la inexorable confusión entre el instrumento de corrección y saneamiento del proceso con el de realización de la justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis”18. 45.
Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo también comprende la violación del principio de congruencia, que puede presentarse, verbi gratia cuando el accionado es condenado por una cantidad superior a la pretendida en la demanda, o por objeto y causa diferentes a los invocados en ésta; igualmente se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate19. 46.
Sobre el principio de congruencia de la sentencia, el artículo 281 del Código General del Proceso, establece que la providencia debe estar acorde con los hechos y pretensiones de la demanda, así: “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tres Especial de Decisión, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia del 4 de diciembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00888-00(REV). 18 Expediente No. 11001-03-15-000-2018-04345-00(REV) M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 19 Al respecto consultar el auto del 1 de abril de 2009, Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, proceso con radicado AP 25000-23-26-000-2005-00240-01 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]” 47.
El citado principio tiene dos ámbitos de aplicación, la congruencia interna y la externa. La primera consiste en la coherencia entre la motivación del fallo y la parte resolutiva; y la segunda trata de la armonía entre lo expresado por las partes y lo decidido por el fallador20. 48. Entonces, la falta de coherencia de la sentencia puede acarrear la invalidez de la decisión, siempre y cuando sea de tal envergadura la incongruencia que sea necesario corregirla mediante su anulación, por ello “el juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando como una tercera instancia -propia de los recursos ordinarios o de la discusiones de instancia-, y no para enervar la inmutabilidad del fallo a partir de la naturaleza especial del recurso extraordinario”21. 49.
De todo lo anterior es posible concluir que, para que sea procedente infirmar la sentencia cuestionada en sede de revisión, con base en esta causal de nulidad originada en la sentencia, es necesario: (i) que la nulidad se origine en la sentencia o por hechos posteriores a ella, ya que no puede darse en un momento previo, pues en tal caso las partes deben poner el hecho en conocimiento del juez conductor del proceso, salvo que no se pudieron invocar antes porque solo se tuvo conocimiento de ellos cuando se dictó la sentencia; y (ii) que la nulidad alegada sea de tal entidad, que influya en la decisión a adoptar, ello en razón a que no cualquier irregularidad tiene la fuerza suficiente de romper esa cosa juzgada de la que la sentencia está investida.
Caso concreto 50. La causal en la que se sustenta el presente recurso extraordinario de revisión es la prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues, a juicio de la parte 20 Consultar sentencia del 1 de octubre de 2019, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2;
M.P. César Palomino Cortés; proceso: 11001-03-15-000-2013-02216-00 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV) 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento recurrente, en la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, se incurrió en una nulidad por (a) vulneración del debido proceso porque no se resolvió un punto objeto del recurso de apelación y por no valorar una prueba obrante en el proceso; y (b) desconocimiento del precedente jurisprudencial y del principio de favorabilidad. 51.
Con el fin de estudiar el problema jurídico planteado, la Sala analizará los motivos de inconformidad que sustentan la causal invocada. Frente a la presunta vulneración del debido proceso por no resolver un punto del recurso de apelación y por falta de valoración de una prueba 52. La parte recurrente considera que en la sentencia cuestionada se vulneró el debido proceso al resolver la segunda instancia sin tener en cuenta la sustentación del recurso de apelación de la parte demandante, ni la prueba documental que fue aportada con la demanda, y que era base fundamental del recurso. 53.
Lo anterior, bajo el argumento que si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, hubiera analizado la prueba a la que se refirió la parte demandante en el recurso de apelación, y que incluso fue citada en la sentencia, la decisión habría sido diferente, pues dicho documento muestra que el interesado presentó una reclamación ante la administración el 13 de mayo de 2010, es decir, cuando todavía no había operado la prescripción, toda vez que la relación contractual finalizó el 25 de octubre de 2007. 54.
Pues bien, con el fin de resolver sobre este punto, la Sala observa que el señor Hubert Maldonado enlistó en el acápite de pruebas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otras, las siguientes pruebas22: “[…] PRUEBAS I Documental […] 10. Solicitud elevada ante la ESE pidiendo el reconocimiento de esos contratos. […] 14.
Derecho de petición a la ESE para reconocimiento del tiempo de trabajo en contratación administrativa. 22 Visible a folios 239-240 del proceso ordinario. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento […]”. 55.
En efecto, se encuentra en los folios 101 a 107 del expediente ordinario copia de la petición presentada el 13 de mayo de 2010 por el señor Hubert Maldonado ante la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación, en la cual se hicieron, entre otras, las siguientes peticiones: “1.1. Reconocer que entre el petente y la E.S.E. LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO EN LIQUIDACIÓN, existió una relación personal permanente, subordinada y dependiente originada en la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios suscritos entre ellos, entre el lapso comprendido del 01 de julio de 2003 y el 03 de Septiembre de 2007, inclusive. 1.1.
(sic) Reconocer que como funcionario al servicio de la E.S.E. LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO EN LIQUIDACIÓN, en su calidad de “MÉDICO ESPECIALISTA GINECOOBSTETRICIA”, funciones que desempeñó durante el lapso referido, mi mandante tiene derecho al reconocimiento y pago de todas sus prestaciones sociales, incluidas las primas, cesantías, vacaciones y demás, así como a las indemnizaciones por su no pago íntegro, total y oportuno de conformidad a lo dispuesto en el Despacho 797 de 1949 en concordancia con el artículo 65 del C.S. del T., por todo el tiempo laborado. […]”. 56.
Adicional a lo anterior, al revisar el expediente del proceso ordinario, la Sala observa que la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social al contestar la demanda propuso varias excepciones, dentro de las cuales estaba la prescripción de derechos laborales23. En ejercicio del derecho de contradicción, la parte demandante se pronunció sobre las excepciones planteadas y puntualmente frente al punto de la prescripción, indicó: “[…] 2.- Prescripción de los derechos laborales No le asiste razón frente a este medio exceptivo por las siguientes razones: Desconoció que los derechos laborales que se piden constituían prestaciones periódicas de índole salarial las cuales se pueden solicitar en cualquier tiempo.
(Caducidad). Igualmente ignoró otras solicitudes de pago que reposan en el expediente las cuales evitaron que acaeciera este fenómeno jurídico. Se debe tener en cuenta que se respetaron los términos luego de que acaeció la desvinculación definitiva del trabajador. De ahí que no puede operar la prescripción. […]”. 57. En la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, 23 Visible a 281 del proceso ordinario. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento Sección Segunda, Subsección A, se enlistaron las pruebas aportadas con la demanda, dentro de las cuales están las consignadas en los numerales 10 y 14, que hacen referencia a peticiones radicadas ante la ESE24; sin embargo, resolvió que había operado la prescripción de las sumas reclamadas teniendo en cuenta que la relación laboral terminó el 25 de octubre de 2007, mientras que las peticiones ante las entidades demandas se presentaron el 13 de noviembre de 2012, es decir, cuando habían transcurrido más de tres años entre dichas fechas. 58.
Contra esta decisión la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos25: “Como apoderada de la parte demandante en el proceso referenciado, con todo respeto me dirijo al Despacho para manifestar, que interpongo recurso de APELACIÓN contra la sentencia calendada en Febrero 27 del año en curso.
Para sustentar me permito manifestar, que quiero discutir ante el superior lo expuesto por el señor Magistrado para negar las pretensiones de la demanda y, que hace relación, con la prescripción declarada. Considera esta representante, que esa figura no se ha configurado en este proceso, por cuanto indudablemente se hizo reclamación de los derechos dentro de los términos estipulados por la ley y la jurisprudencia desde el año 2009, con lo cual se evitó precisamente que se diera este fenómeno jurídico.
Siendo entonces este y otros puntos lo que deseo que sean revisados por el Consejo de Estado, ruego su Señoría concederme el recurso incoado”. 59. Adicionalmente, en los alegatos de conclusión en segunda instancia, la parte actora manifestó lo siguiente sobre la prescripción declarada por el Tribunal: “[…] Quiero señalar a esa Superioridad, que esta afirmación no corresponde con la realidad procesal por los siguientes motivos: a) No tuvo en cuenta que se propuso la conciliación extra-procesal ante la Procuraduría antes de presentar la demanda, la cual tuvo ocurrencia el 20 de Febrero de 2013. b) El señor Juez de Instancia en su providencia (Fol. 8) manifiesta, que encuentra probado que el Dr. MALDONADO MELO suscribió contratos de prestación de servicios para el cargo de Ginecoobstetra (sic), por el periodo comprendido entre el 26 de diciembre de 1996 y el 25 de octubre de 2007. c) Así las cosas, tenemos que si él laboró según lo reconocido por el A quo hasta el 25 de Octubre de 2007 como lo indica en la providencia, el demandante hizo una reclamación que radicó en Mayo 13 de 2010, es decir, faltando un poco más de 5 meses para se cumplieran los tres años de su desvinculación definitiva del ISS y la ESE. 24 Folios 323 y 324 del proceso ordinario. 25 Visible a folio 339 del expediente del proceso ordinario. 19 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento La reclamación se anexó con la demanda y fue foliada con los números 0101 a 0107 si mal no recuerdo, la cual se elevó por intermedio de apoderado. d) Cuando volvió a radicar reclamaciones en Noviembre 13 de 2012, dejando de presente que el ISS nunca le dio respuesta a la reseñada en el punto c) y, antes de que se volvieran a cumplir los tres años que tenía de prórroga, lo hizo ya con el ánimo de llamar a conciliación como evidentemente ocurrió y luego proceder a presentar la demanda como también sucedió. Un documento de tanta importancia como el que estoy refiriendo, NO LO PODÍA IGNORAR EL JUEZ DE CONOCIMIENTO, porque era una violación al derecho de defensa, al debido proceso, al principio de favorabilidad y más exactamente una violación a los Art. 53 y 58 de la Carta Magna.
Si el A quo hubiera examinado esa pieza procesal, indudablemente que la decisión hubiera sido otra, jamás la de declarar la PRESCRIPCIÓN como evidentemente lo hizo. Por eso ruego a esa Superioridad, examine este cargo desde los diferentes puntos de vista planteados; examine el documento a que hago referencia y, con absoluta certeza, sé que la (sic) señor Consejero revocará lo atinente a este punto y en su defecto reconocerá el derecho que le asiste al Dr. MALDONADO MELO en sus pretensiones.
Los tres años con que contaba para hacer esa primera reclamación vencían el 25 de octubre de 2010. […]”. (Subrayado fuera de texto) 60. Pues bien, al momento de decidir en segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, se refirió a dicha petición. la del 13 de mayo de 2010, cuando resumió los alegatos de conclusión de la parte demandante, así: “[…] 5.2.
Por la parte demandante Mediante apoderada judicial, el demandante presentó alegatos de conclusión en escrito visible a folio 397 a 408 del expediente, en el cual solicita se reconozca la existencia del contrato realidad sin prescripción, por lo que solicita se ordene el pago de las pretensiones planteadas en la demanda. Señaló que, el demandante trabajó bajo subordinación y dependencia, es decir, no tuvo autonomía para cumplir y desarrollar el objeto contratado, cumpliendo las labores de manera personal, percibió un salario, y cumplió estrictos horarios.
Con relación a la declaratoria de oficio del fenómeno de la prescripción, consideró que este no operó, toda vez que realizó una reclamación el 13 de mayo de 2010, sin que se haya cumplido el término de ley para ello, reiterada la solicitud el 13 de noviembre de 2012, sin que se haya dado respuesta a la solicitud. Solicitó se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada, fijándose una suma concreta por este concepto. […]”. 61.
Y aunque al plantear el problema jurídico no mencionó el argumento controvertido por la demandante en su recurso de alzada, la petición presentada el 13 de mayo de 2010, fue señalada como un hecho probado en los siguientes términos: 20 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento “[…] 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si el señor Hubert Iván Maldonado Melo le asiste el derecho o no para reclamar el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculado a la entidad, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre formalidades, o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró, se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral. […] 2.3.2.
De lo probado en el proceso […] Mediante peticiones radicadas el 13 de noviembre de 2012 ante la Fiduprevisora S.A.26, al Ministerio de Salud y la Protección Social27, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público28, ante el Instituto de Seguros Sociales29 y ante la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento30, el demandante solicitó se declare que se presentó una relación laboral permanente, subordinada y dependiente entre el 26 de junio de 2003 al 4 de julio de 2007, sin solución de continuidad entre las partes.
Que, como consecuencia de lo anterior, se le liquide y pague los salarios y prestaciones sociales causados (salarios, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas de todo orden, bonificaciones e intereses, etc.), así como las sumas correspondientes a los aportes por concepto de salud, pensión, riesgos profesionales, que fueron asumidas por el demandante. [ ]” 62.
Pese a lo anterior, al resolver el caso concreto, la sentencia recurrida nada dijo frente a dicha prueba que acreditaba el hecho que interrumpía la prescripción. Así lo consideró el Consejo de Estado: “[…] 2.3.3. Caso concreto […] Ahora bien, la sala debe estudiar si en el presente caso, se debe aplicar el fenómeno de la prescripción conforme lo realizó el a quo en la sentencia objeto de censura, al verificar que el demandante presentó reclamación el 13 de noviembre de 2012, es decir, más de 4 años después de haber cesado la prestación del servicio, originada en los contratos que en este proceso se relacionan.
Oportuno es entonces, traer a colación lo manifestado por el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, en donde se establece el término de tres años para aplicar la prescripción extintiva de los derechos prestacionales, que deberán contarse a partir de la finalización de cada contrato, a menos que haya continuidad de estos, de conformidad con lo estimado en el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978., que erige: […] 26 Folio 80-83. 27 Folio 84-87. 28 Folio 88-91. 29 Folio 95-98. 30 Folio 101-107. 21 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento Conforme con lo anterior, la prescripción declarada en la sentencia de primera instancia, deberá ser confirmada, teniendo en cuenta que en el plenario se logró determinar que el último vínculo contractual se presentó el 25 de octubre de 2007.
Por lo tanto, al verificar que la solicitud del reconocimiento fue presentada ante las entidades demandadas el 13 de noviembre de 2012, encontramos que todas las prestaciones sociales se encuentran prescritas, por no haber sido reclamadas dentro del término de los tres (3) años que la ley permite, y, por ende, debe confirmarse, en estos términos, la excepción de prescripción. No obstante lo argüido, se aplicará la tesis planteada por la Sala de Sección en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, en lo que se refiere a la imprescriptibilidad de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, conforme así lo realizó la sentencia de primera instancia, en donde la entidad accionada deberá tomar todos los interregnos comprendidos entre el 26 de diciembre de 1996 al 25 de octubre de 2007, teniendo en cuenta el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante, mes a mes y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista (si los hubo) y los que se debieron efectuar, para cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador. […]”. 63.
Pues bien, de acuerdo con lo anterior, aunque en principio en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no se hizo una mención expresa sobre la petición que se presentó en mayo de 2010 ante la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, lo cierto es que sí se encontraba enlistada en el acápite de pruebas y fue anexada según se evidencia a folios 101 a 107 del expediente.
Igualmente, en el escrito de oposición a la excepción de prescripción y en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, la apoderada de la actora insistió que existía otra petición que evitaba la configuración de la prescripción. 64. Sin embargo, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, en la sentencia objeto de revisión, no resumió el recurso de apelación interpuesto por el señor Hubert Iván Maldonado contra la decisión de primera instancia y, en consecuencia, los motivos de inconformidad allí planteados tampoco fueron abordados en el planteamiento del problema jurídico. 65.
Sumado a lo anterior, es claro, como quedó transcrito, que en la providencia recurrida se resumió lo manifestado por la parte demandante en los alegatos de conclusión respecto a la prescripción, no obstante, dichos argumentos no fueron objeto de pronunciamiento por parte del juez de segunda instancia, y, aunque en los hechos probados se enlistó la petición radicada ante la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento el 13 de mayo de 2010, se abordó el análisis de la prescripción de las sumas reclamadas, sin tener en cuenta aquella solicitud. 66.
Lo expuesto lleva a esta Sala de Decisión a establecer que en la sentencia 22 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento objeto de revisión no se efectuó un estudio completo sobre los argumentos planteados por la parte demandante sobre la prescripción, tal como fueron reiterados en el recurso de apelación y en los alegatos de conclusión presentados en segunda instancia, defecto que constituye una violación al debido proceso, máxime si se tiene en cuenta que en la decisión recurrida no se resolvió el contenido del recurso de apelación, sino que se analizó la prescripción de las sumas pretendidas de forma oficiosa, como quiera que en dicha providencia se anunció que “se desata el recurso de apelación interpuesto por las entidades demandadas contra la sentencia proferida [ ]”. 67.
Así las cosas, esta Corporación ha considerado que “la competencia del juez de segunda instancia abarca los temas implícitos en aquellos aspectos propuestos por el recurrente, aunque no hayan sido expresamente mencionados en el recurso, que estén íntimamente ligados al aspecto materia de impugnación”31, siendo así que el juzgador “para resolver un aspecto global de la controversia, por haber sido objeto del recurso, tiene igualmente la atribución para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único”32. 68.
A modo de conclusión, la Sala encuentra demostrada la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. Esto, en razón a que se generó una vulneración del derecho al debido y del principio de congruencia al no resolverse lo planteado en el recurso de apelación interpuesto por el señor Hubert Iván Maldonado contra el fallo de primera instancia, respecto a la prescripción de las sumas reclamadas, por lo cual se declarará la nulidad de la decisión recurrida, para que se resuelva conforme a las pruebas allegadas al proceso. 69.
En virtud de lo anterior, al encontrarse configurada la causal invocada, la Sala se abstendrá de resolver el segundo motivo de inconformidad planteado por la parte recurrente. Devolución del proceso a la autoridad judicial de origen 31Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 1, sentencia de 26 de octubre de 2022, radicado 11001-03-15-000-2016- 02271-00 32Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación de 9 de febrero de 2012, radicado 05001- 23-26-000-1994-02321-01 (20104). 23 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento El artículo 70 de la Ley 2080 de 202133 modificó el artículo 255 del CPACA en cuanto a la sentencia que resuelve el recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 255.
Sentencia. Vencido el período probatorio se dictará sentencia. Si el competente encuentra fundada alguna de las causales de los numerales 1 a 4 y 6 a 8 del artículo 250 de este código, o la del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde. En la sentencia que invalide la decisión revisada se resolverá sobre las restituciones, cancelaciones, perjuicios, frutos, mejoras, deterioros y demás consecuencias de dicha invalidación. Si en el expediente no existiere prueba para imponer la condena en concreto, esta se hará en abstracto y se dará cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 193 de este código.
Si halla fundada la causal del numeral 5 del señalado artículo 250, o la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la causal que dio lugar a la revisión, y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda.
Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Subrayado fuera de texto Así las cosas, a partir de la norma citada y al encontrarse configurada la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se declarará la nulidad de la sentencia y se devolverá el proceso a la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado para que dicte una nueva sentencia en la cual se resuelvan los recursos de apelación interpuestos por las partes, teniendo en cuenta la totalidad de las pruebas allegadas al proceso.
Condena en costas 70. El artículo 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que procede la condena en costas cuando se declara infundado el recurso extraordinario de revisión. Esta norma resulta aplicable al caso bajo estudio, como quiera que el recurso se interpuso el 28 de agosto de 2023. 33 Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo - Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 24 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento En virtud de lo anterior, no hay lugar a condenar en costas debido a que se encontró fundada la causal invocada por el recurrente, consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 2 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Hubert Iván Maldonado Melo, contra la sentencia del 19 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la sentencia proferida el 19 de enero de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Hubert Iván Maldonado Melo contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento.
TERCERO: DEVOLVER el proceso a la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo de Estado, para que dicte sentencia de nuevo, subsanando la irregularidad advertida en el presente fallo.
CUARTO: Sin lugar a condenar en costas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN GONZALO BERMÚDEZ MUÑOZ MILTON CHAVES GARCÍA Con salvamento de voto 25 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04693-00 Recurrente: Hubert Iván Maldonado Melo c/ Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Con salvamento de voto Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.