Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho (Ley 1437 de 2011) Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022)1 Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales2 Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Secretaría de Educación del municipio de Manizales Tema: intereses moratorios.
Subtema. Homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación de Manizales. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 1° de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Bárbara Rosa García Montoya prestó sus servicios como empleada administrativa y fue incorporada en la planta de personal de la Secretaría de Educación de Manizales. Debido a esto se realizó la homologación y nivelación salarial del empleo. En el presente proceso, el cónyuge supérstite de la señora García Montoya solicita la nulidad del acto administrativo que le negó el pago de los intereses moratorios presuntamente causados sobre las sumas que le pagó la Secretaría de Educación del municipio de Manizales por concepto de la nivelación y homologación salarial.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda3 1. El señor Arles de Jesús Castaño Grajales, en la calidad de cónyuge supérstite de la causante, señora Bárbara Rosa García Montoya, por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho4 de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se señalan. 1 Expediente electrónico. 2 El señor Arles de Jesús Castaño Grajales es el cónyuge supérstite de la señora Bárbara Rosa García Montoya. 3 Índice 2 Samai, 4ED_001170012333000201, págs. 3 a 20. 4 18 de agosto de 2017.
Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones 2. La parte demandante solicitó la nulidad del oficio SEM UAF 1129 del 10 de abril de 2017, dictado por la Secretaría de Educación de Manizales, que le negó el reconocimiento de los intereses moratorios causados por el pago tardío del valor retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 3.
A título de restablecimiento del derecho, el actor pidió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios desde el 1°. de enero de 2003 hasta el día del pago efectivo de la obligación, en el mes de mayo de 2014. 4. Igualmente, reclamó que la sentencia se cumpla en los términos del artículo 192 del CPACA y que se condene en costas a la parte demandada. 2.1.2.
Hechos 5. La Sala sintetiza los principales hechos de la demanda, así: 6. La señora Bárbara Rosa García Montoya prestó sus servicios como personal administrativo de la Secretaría de Educación de Manizales. 7. La citada señora y Arles de Jesús Castaño Grajales contrajeron matrimonio el 8 de julio de 2013, no tuvieron hijos y aquella falleció el 19 de enero de 2016. 8.
El Ministerio de Educación certificó al municipio de Manizales para la administración del servicio educativo, mediante la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002. En consecuencia, el municipio de Manizales, a través del Decreto 011 del 20 de enero de 2004, incorporó la planta de cargos del departamento de Caldas a la administración municipal.
Sin embargo, no se homologaron salarialmente los cargos, pese a que quienes fueron incorporados devengaban una asignación salarial inferior. 9. Derivado de esta situación, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 9 de diciembre de 2004, estableció que las entidades territoriales debían efectuar la correspondiente nivelación salarial, y el mayor valor tenía que ser pagado por la nación. 10.
Posteriormente, la Secretaría de Educación Municipal efectuó el estudio técnico de homologación y nivelación de cargos que fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional, en el oficio 2007EE6185 del 21 de diciembre de 2007. Por ende, el municipio de Manizales expidió el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008 que homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación. Posteriormente, a través del Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012, el municipio modificó la homologación y nivelación salarial. 11.
Por lo tanto, la Secretaría de Educación Municipal, en la Resolución 492 del 11 de abril de 2014, le reconoció a la señora Bárbara Rosa García Montoya el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial causado desde el 1°. de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011, pero el pago se realizó solamente hasta mayo de 2014.
Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12. Por consiguiente, el señor Arles de Jesús Castaño Grajales pidió el reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío, lo que fue negado por la entidad a través del oficio SEM-UAF-1129 del 10 de abril de 2017, al afirmar que no existía mora en el cumplimiento de las obligaciones laborales. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 13. En la demanda se invocan las siguientes normas: De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 72, 93, 123, 209 y 350. Del Código Civil, los artículos 1608, 1617 y 1649. Del Decreto 01 de 1984, el artículo 177. 14. La parte actora explicó el concepto de violación, así: 15.
En atención a la implementación del proceso de descentralización del servicio educativo, la homologación fue un procedimiento que consistió en la comparación de funciones y requisitos del empleo en una planta de personal para encontrar el equivalente en la planta que iba a incorporarlo. Sin embargo, en el presente caso la entidad demandada, pese a haber reconocido y pagado de forma tardía el valor retroactivo de las diferencias salariales y prestacionales, negó el reconocimiento de intereses moratorios. 16.
En contraposición a lo expuesto por la Secretaría de Educación, el hecho de no haberse presentado los recursos procedentes contra la resolución que ordenó el reconocimiento y pago de la homologación no impide que se reclame el pago de intereses moratorios, comoquiera que no se superó el término de prescripción de los derechos laborales.
Por otra parte, agregó que el Ministerio de Educación y la Secretaría de Educación debieron prever el reconocimiento de intereses moratorios en los estudios técnicos para la aprobación de la homologación y nivelación salarial. 17. En el presente caso se pretende el pago de intereses moratorios, dado que la homologación y nivelación salarial fue pagada años después de haberse causado, tal como consta en la certificación expedida por la Secretaría de Educación. Por lo tanto, esta entidad no puede negar el pago de intereses moratorios porque es improcedente que alegue su propia culpa, bajo el argumento que el pago tardío de la obligación derivó de la complejidad de todo un proceso administrativo. 2.1.4.
Contestación de la demanda5 18. La Secretaría de Educación de Manizales, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, así: 19. El proceso de reconocimiento de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la entidad territorial se realizó acatando la Ley 715 de 2001 y las instrucciones definidas por el Ministerio de Educación Nacional.
En efecto, el proceso de homologación se surtió en diferentes etapas consistentes en la identificación de los cargos que pertenecían a la nación, la comparación de las denominaciones de cada 5 Índice 2 Samai, 4ED_001170012333000201, págs. 84 a 96. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 empleo teniendo en cuenta las funciones y requisitos de cada uno, y finalizado el estudio técnico, se evaluó el costo de la nivelación y la respectiva disponibilidad presupuestal.
El Ministerio de Educación era la entidad competente para revisar las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificar el monto a pagar por concepto de la homologación de personal entregado por la nación a la entidad territorial. 20. La parte demandante no tiene derecho al pago de intereses moratorios sobre las sumas reconocidas por la homologación y nivelación salarial, comoquiera que no existe un término legal para el pago de las sumas que resultaron del estudio técnico realizado por el municipio de Manizales, que concluyó con la expedición del Decreto 388 de 2012.
Aunado a que los referidos valores fueron debidamente indexados, de modo que lo pedido por la parte implicaría una doble sanción para la entidad. 2.2. Sentencia de primera instancia6 21. El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de sentencia del 1°. de octubre de 2021, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora, con fundamento en las siguientes consideraciones: 22.
Las sumas reconocidas por concepto de la homologación y nivelación salarial fueron indexadas, de tal suerte que la pretensión de obtener el pago de los intereses de mora no tiene vocación de prosperidad, debido a la incompatibilidad entre los intereses y la indexación. En todo caso, el tiempo que transcurrió entre la fecha de reconocimiento y el pago del retroactivo fue razonable si se tienen en cuenta las gestiones administrativas que adelantaron las entidades públicas.
Igualmente, el pago de intereses de mora es eminentemente sancionatorio, y solo sería viable si existiera una norma que los regule para el supuesto del pago tardío de la homologación y nivelación salarial. 23. El Tribunal condenó en costas a la parte actora al estimar que la entidad demandada debió asumir su defensa judicial y sufragar los gastos procesales. 2.3.
Recurso de apelación7 2.3.1. Parte demandante 24. La parte actora, a través de apoderado, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, al afirmar que: 25. Los intereses de mora y la indexación no constituyen un doble pago por la misma causa, dado que tienen diferentes definiciones, causa y objeto; en efecto, la mora es la sanción que se causa por no pagar oportunamente una obligación, mientras que la indexación se refiere a la actualización de la deuda. 26.
El personal administrativo fue transferido a la planta territorial desde el 1997, sin embargo, solo hasta el 2011 se realizó la homologación salarial y el pago del 6 Índice 2 Samai, 4ED_001170012333000201, págs. 205 a 228. 7 Índice 2 Samai, 4ED_001170012333000201, págs. 231 a 248. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 retroactivo se hizo en el 2014.
Por ende, la parte interesada tiene derecho al pago de los intereses de mora porque la obligación de la nivelación salarial surgió desde el momento en que la servidora fue trasladada de una planta de personal a otra, entonces, en aplicación del principio de igualdad sus salarios debieron ser ajustados simultáneamente. Máxime cuando la Secretaría de Educación de Manizales tenía el deber legal de realizar todas las actuaciones administrativas y presupuestales que permitieran el pago de un salario en iguales condiciones respecto del personal perteneciente a la planta territorial. 27.
El fallo apelado indicó que debe existir una norma que regule el pago de intereses de mora cuando se reconozcan nivelaciones salariales por homologación, lo cual en criterio del recurrente desconoce que el Código Civil regula el efecto del incumplimiento de las obligaciones, normativa a la que debe acudir el intérprete en virtud de la analogía. Esto, teniendo en cuenta que el pago de los valores retroactivos de la homologación sí fue tardío, toda vez que se hizo 16 años después del traslado a la planta territorial.
Se insiste en que lo pretendido en el proceso es el reconocimiento de forma preferente de los intereses moratorios efectivos a partir de los 30 días posteriores al 1°. de enero de 2003, fecha del traslado a la planta de personal municipal, hasta mayo de 2014, data del pago efectivo de la obligación. 28. En cuanto a la condena en costas, la parte recurrente indicó que únicamente procede cuando en el expediente aparezca que se causaron, en la medida de su comprobación, asimismo el fallador debe analizar la conducta y buena fe de la parte, pues la condena no se impone de forma automática respecto de quien es vencido en el litigio.
Por tanto, contrario a lo decidido en primera instancia, es improcedente la condena en costas a la parte actora. 2.3.2. Trámite procesal en segunda instancia 29. Mediante auto del 23 de junio de 2022, se admitió el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte demandante, y al no existir pruebas se prescindió del periodo para correr traslado a las partes, en aplicación del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 20218.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problema jurídico 31. Se circunscribe a establecer, según lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora contra el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, si procede el pago de intereses moratorios sobre el valor 8 Índice 4 Samai. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 reconocido por concepto de la homologación y nivelación salarial, comoquiera que el retroactivo se causó desde el 1°. de enero de 2003 hasta 2011, pero el pago se efectuó en mayo de 2014. 32.
Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 3.3.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo; 3.3.2. Hechos probados; y 3.4. Caso concreto. 3.2.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo 33.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado explicó que la Ley 43 de 19759 nacionalizó la educación primaria que antes era prestada por los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias, en consecuencia, los gastos de la prestación servicio educativo estaban a cargo de la nación. En virtud del proceso de descentralización del sector educativo, dispuesto en las Leyes 60 de 199310 y 715 de 200111, los departamentos y municipios debieron recibir el personal administrativo vinculado previamente con la nación, mediante un trámite de homologación de los cargos, funciones y salarios, que sirvió de base para su incorporación a las plantas territoriales de personal12. 34.
La referida Ley 60 de 1993 implementó la descentralización del servicio educativo y, por ende, desmontó la nacionalización ordenada por la Ley 43 de 1975; en consecuencia, la nación debió entregar a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos. También dispuso que correspondería a los departamentos administrar los recursos cedidos por la nación para la prestación del servicio de educación, y las plantas de personal a pasaron ser departamentales en virtud de la incorporación, así: ARTÍCULO 6o.
Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.
Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas 9 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 10 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 11 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 12 Así lo expuso la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, proceso CE-SC-RAD2005-N1607, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.
El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. […]. 35. El personal administrativo del sector educativo que laboraba para la nación también debió ser entregado a los entes territoriales, mediante un proceso de incorporación que exigía «la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.
Cabe recordar que según el decreto 2400 de 1968 - art. 48 - 13, la incorporación operaba por reorganización de dependencias o el traslado de funciones de una entidad a otra o por la supresión de cargos de carrera y, conforme a la Ley 443 de 199814, también por la supresión del empleo de carrera o por fusión o supresión de entidades o traslado de una entidad a otra o modificación de planta»15. 36.
Es importante destacar que la homologación e incorporación de los cargos de los empleados administrativos provenientes del orden nacional requirió, en los casos donde no existían cargos equivalentes, una nivelación salarial. Además, implicó el reajuste de la estructura de las entidades territoriales encargadas de prestar el servicio educativo.
Para ello, fue necesario considerar la clasificación, funciones, grado de responsabilidad y requisitos asociados a cada empleo, con el fin de determinar adecuadamente la remuneración. 37. Ahora bien, una vez se implementó el proceso de descentralización en la educación, se expidió la Ley 715 de 2001 que reguló la incorporación de los empleados administrativos docentes a las plantas de personal, quienes mantendrían su vinculación sin solución de continuidad.
Los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 desarrollaron el procedimiento para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones «antes situado fiscal». Con este fin, se requería realizar un estudio técnico para fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos y luego proceder a la provisión de dichos 13 Modificado y derogado en lo pertinente, art. 87 Ley 443 de 1998. 14 Derogada por la Ley 909 de 2004. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, CE-SC- RAD2005-N1607, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional.
Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 cargos en la planta de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo.
Los citados artículos señalan: Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan. …] Artículo 38.
Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.
Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta. […] 38.
En el marco de estos trámites administrativos, el Ministerio de Educación Nacional en la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, reguló los parámetros que debían seguir las secretarías de educación para realizar la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo. 39. En síntesis, la prestación del servicio educativo pasó de la nacionalización a la descentralización. Este proceso implicó la transferencia de responsabilidades, bienes, personal y recursos desde la nación hacia los entes territoriales, con el fin de fortalecer la gestión educativa.
A su vez, la homologación e incorporación del personal administrativo a las plantas de personal territoriales garantizó la continuidad laboral y el respeto a los derechos salariales y prestacionales de los empleados. 3.3.2. Hechos probados 40. El 8 de julio de 2013, la señora Bárbara Rosa García Montoya contrajo matrimonio con el señor Arles de Jesús Castaño Grajales16.
El 19 de enero de 2016, la señora García Montoya falleció como lo acredita el registro civil de defunción17. 16 Índice 2 Samai, 4ED_001170012333000201, pág. 53. 17 Índice 2 Samai, 4ED_001170012333000201, pág. 55. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 41.
Consta en la Resolución 492 del 11 de abril de 2014 que la Secretaría de Educación de Manizales presentó un estudio técnico ante el Ministerio de Educación para la homologación y nivelación salarial, de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos exigidos para el cargo y el grado salarial. Al ser aprobado el citado estudio técnico, el municipio de Manizales expidió el Decreto 83 del 2008, modificado por el Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, que homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación18. 42.
La Secretaría de Educación de Manizales liquidó y reconoció a la señora Bárbara Rosa García Montoya la suma de $85.296.265, por concepto de homologación y nivelación salarial del periodo comprendido entre el 1°. de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011, mediante la citada Resolución 492 del 11 de abril de 201419. 43. El señor Arles de Jesús Castaño Grajales, como beneficiario de la causante, señora Bárbara Rosa García Montoya, a través de apoderado, presentó una reclamación administrativa el 6 de abril de 2017, ante la Secretaría de Educación de Manizales, para obtener el pago de los intereses moratorios presuntamente causados por la mora en el pago de la homologación y nivelación salarial, desde el 1°. de enero de 2003 hasta mayo de 2014, fecha de pago del retroactivo20. 44.
La Secretaría de Educación de Manizales, mediante el oficio SEM – UAF- 1129, negó lo pedido por el actor al afirmar que no existió mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino «una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado, fundamentada en el concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado»21. 45.
En lo que concierne a la fecha de pago, la Secretaría de Educación de Manizales informó que los siguientes valores reconocidos en la Resolución 492 del 11 de abril de 2014 fueron pagados en mayo de 2014 22: Año Devengos (sic) Indexación Total año 2003 $6.621.584 $3.060.772 $9.682.356 2004 $7.027.821 $2.675.656 $9.703.477 2005 $7.405.732 $2.327.889 $9.733.621 2006 $6.928.885 $1.803.098 $8.731.983 2007 $6.685.882 $1.297.246 $7.983.128 2008 $7.104.734 $823.767 $7.928.501 2009 $7.648.512 $542.584 $8.191.096 2010 $7.381.045 $348.006 $7.729.051 2011 $7.612.897 $95.686 $7.708.583 18 Información contenida en la Resolución 492 del 11 de abril de 2014, índice 2 Samai, 4ED_001170012333000201, págs. 46 a 50. 19 Índice 2 Samai, 4ED_001170012333000201, págs. 46 a 50. 20 Índice 2 Samai, 4ED_001170012333000201, págs. 21 a 28. 21 Índice 2 Samai, 4ED_001170012333000201, págs. 32 a 39. 22 Índice 2 Samai, 4ED_001170012333000201, págs. 52.
Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.3. Caso concreto 46. El accionante como beneficiario de la señora Bárbara Rosa García Montoya solicitó la nulidad del acto administrativo que le negó el pago de los intereses moratorios presuntamente causados sobre las sumas que le pagó la Secretaría de Educación de Manizales por concepto de nivelación y homologación salarial, reconocidas por la incorporación de la causante como empleada administrativa en la planta de personal municipal. 47.
El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda al considerar que es improcedente el pago de intereses moratorios, comoquiera que no existe una norma que así lo ordene ante la tardanza en el pago de la homologación y nivelación salarial. También precisó que las sumas adeudadas fueron debidamente indexadas, por lo cual es improcedente el pago de intereses moratorios. 48.
Inconforme con esta decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación e indicó que la nivelación salarial debió pagarse desde el momento de la incorporación y no 16 años después; agregó que los intereses moratorios sí son compatibles con la indexación y que, en gracia de discusión, debió preferirse el pago de los citados intereses; finalmente, precisó que aunque no exista una norma en concreto que ordene el pago de los intereses, el juez debe acudir a la analogía y a los criterios auxiliares como la equidad. 49.
Ahora bien, con el objeto de resolver el problema jurídico, en el proceso se acreditó que la señora Bárbara Rosa García Montoya prestó sus servicios como empleada administrativa de la Secretaría de Educación de Manizales; asimismo, la Secretaría en la Resolución 492 del 11 de abril de 2014 le reconoció las diferencias salariales y prestacionales derivadas de la homologación y nivelación salarial, debido a su incorporación en la planta de personal municipal, desde el 1°. de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011; valores que fueron pagados en mayo de 2014 y que incluyeron la actualización de las sumas. 50.
Bajo esta perspectiva, y conforme a lo establecido en el marco normativo, la Ley 60 de 1993 dispuso la descentralización del servicio educativo que anteriormente estaba bajo la responsabilidad de la nación. Como resultado, los empleados administrativos que formaban parte de las plantas de personal fueron integrados a las entidades territoriales, encargadas desde entonces de gestionar dicho servicio y administrar los recursos transferidos por la nación. Este proceso de incorporación fue reglamentado a través de los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001. 51.
En consecuencia, tal como se narró en los hechos probados, la Secretaría de Educación de Manizales presentó un estudio técnico ante el Ministerio de Educación para la homologación y nivelación salarial. Una vez se surtió la aprobación del estudio técnico, el municipio de Manizales expidió el Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, que homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del municipio, pagada con recursos del Sistema General de Participaciones.
Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 52. Como respuesta a lo planteado en el recurso, la Subsección señala que el criterio pacífico y reiterado de las Subsecciones A y B de esta Sección ha consistido en que los intereses moratorios tienen un carácter sancionatorio lo que implica que deben estar regulados para que la autoridad esté facultada para reconocerlos en los eventos de los pagos de los valores retroactivos por homologación y nivelación23. 53.
Ciertamente, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se indicó que no es viable reconocimiento de los intereses moratorios sobre el valor retroactivo de la nivelación salarial, porque en el marco del derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto24. 54.
A su vez, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento25. 55. Por otra parte, en sentencia del 28 de septiembre de 2017, la Subsección B partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento del retroactivo de la nivelación salarial frente a la fecha del pago, y observó que transcurrió un plazo mínimo, prudente y proporcional de cara a la complejidad de los trámites administrativos para materializar el proceso homologación y nivelación salarial26. 56.
Finalmente, es importante resaltar que las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado han declarado infundados los recursos extraordinarios de revisión interpuestos en casos de similares hechos, al indicar que el criterio de la Secciones A y B del Consejo de Estado ha consistido en27: a) Que el proceso de homologación de cargos administrativos del sector educación, que se dio en virtud de la descentralización del servicio educativo, requirió de una serie de 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-00 (0905-2015); sentencia del 19 de septiembre de 2024, proceso con radicado 08001-23-33-000-2014-00916-01 (3341-2019), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15), M.P. William Hernández Gómez. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15), M.P. César Palomino Cortés. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00406-01 (2488-15), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Demandado: Min.Educación y el departamento del Tolima. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, proceso con radicado 11001-03-15-000-2023-00392-00 (586), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. En el mismo sentido, ver el fallo del 28 de octubre 2024, Sala Especial de Decisión 8, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 etapas en las que influyeron varias normas que fueron expedidas mientras este se llevaba a cabo y esto no comprometió la responsabilidad de la administración porque la demora en el pago de la nivelación salarial estuvo justificada por la necesidad de adelantar esas gestiones. b) Que el reconocimiento de intereses moratorios por parte de la administración en estos eventos demanda la preexistencia de normas expresas que los reconozcan de forma clara, dado su carácter sancionatorio. 57.
En este orden de ideas, siguiendo el precedente de la Sección se concluye que la parte actora no tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios, en tanto no existe norma que lo ordene, y la Resolución 492 del 11 de abril de 2014, que concedió las diferencias salariales y prestacionales derivadas de la homologación y nivelación salarial, no dispuso la causación de intereses. 58.
Igualmente, se destaca que el pago de la nivelación salarial reconocida en la Resolución 492 del 11 de abril de 2014 se hizo en mayo de 2014, plazo que se considera prudente, si se tienen en cuenta la complejidad de los trámites administrativos en el marco del proceso de homologación y nivelación salarial. 4. Costas 59. La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario28 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.
Así las cosas, en esta oportunidad se revocará la condena en costas, porque no se advierte que la parte vencida, haya incurrido en las anteriores conductas. Con fundamento en los mismos argumentos tampoco se impondrá condena en costas en esta instancia contra la parte accionante. 60. Por consiguiente, la Subsección confirmará parcialmente el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, en tanto, se revocará la condena en costas impuesta a la parte actora. 28 La magistrada ponente, en cambio, considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 17001-23-33-000-2017-00596-02 (1511-2022) Demandante: Arles de Jesús Castaño Grajales Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 5.
Conclusión 61. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la señora Bárbara Rosa García Montoya, quien se desempeñó como empleada administrativa de la Secretaría de Educación de Manizales, no tenía derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el valor pagado por concepto de la homologación y nivelación salarial, toda vez que no están regulados expresamente para ese evento, ni se dispuso su causación en el acto administrativo que reconoció la citada nivelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia de primera instancia del 1°. de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda, salvo la condena en costas que se revoca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx NC/HGM