CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO AMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: Medio de control de nulidad por inconstitucionalidad Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00268-00 Demandante: JORGE LENIN URREGO ÁNGEL Asunto: Resuelve impedimento AUTO INTERLOCUTORIO TESIS: SE DECLARA FUNDADO EL IMPEDIMENTO MANIFESTADO POR EL SEÑOR CONSEJERO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, TODA VEZ QUE SE CUMPLEN LOS PRESUPUESTOS PARA QUE SE CONFIGURE LA CAUSAL DE IMPEDIMENTO PREVISTA EN EL NUMERAL 12 DEL ARTÍCULO 141 DEL CGP.

El señor consejero GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, mediante escrito obrante en el índice 228 del expediente digital1, manifiesta que se declara impedido para actuar en el proceso de la referencia, por cuanto, en su condición de director ejecutivo de la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, emitió el concepto núm. 80721 de 6 de junio de 2019 sobre “[…] que la actividad de aprovechamiento en el territorio nacional solo la pueden realizar las organizaciones 1 El expediente digital se encuentra en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial, SAMAI. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00268-00 Demandante: Jorge Lenin Urrego Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compuestas en un 100% por la población recicladora de oficio, la libre competencia, la creación de monopolios, la libertad de empresa y la intervención del Estado en los servicios públicos […]”.

Para el efecto, sostuvo que en el caso bajo examen la parte demandante señaló que algunos apartes de la norma acusada debían ser declarados nulos, por cuanto “[…] (i) se estableció la exclusividad de la actividad de aprovechamiento para las organizaciones de recicladores de oficio por el término de quince (15) años; y (ii) dicha exclusividad afecta “[…] la libertad económica, la libre competencia […]” y establece “[…] un monopolio legal de hecho […]”.

Por lo anterior, considera que podría estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-. Para resolver, se Considera: Comoquiera que en el asunto bajo examen la demanda se radicó bajo la vigencia del CPACA, le corresponde a esta Sala resolver el 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00268-00 Demandante: Jorge Lenin Urrego Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impedimento manifestado por el señor consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES2.

Precisado lo anterior, la Sala advierte que la causal de impedimento que se invoca es la prevista en el numeral 12 del artículo 141 del CGP, la cual prevé: “[…]

ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: […] 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en éste como apoderado, agente del ministerio público, perito o testigo […]”. (Destacado de la Sala). Para entender esta causal, en lo que tiene que ver con la manifestación de impedimento por haber dado consejo o concepto fuera de la actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, la sala prohijará la siguiente providencia3 que analiza los elementos que han de acreditarse para su configuración, así: 2 Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de dicho Estatuto, el cual prevé: “[…] Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: … 3.

Cuando en un magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es éste, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la Sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.

Si lo encuentra fundado, lo aceptará y sólo cuando se afecte el quórum decisorio se ordenará sorteo de conjuez […]” (Negrilla fuera del texto original). 3 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sala de Decisión de Tutelas núm. 14. Providencia de 24 de junio de 2015. Número único de radicación 80503, M.P. Luis Guillermo Salazar Otero. 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00268-00 Demandante: Jorge Lenin Urrego Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] En punto a la estructuración de la causal alegada la Corte Suprema de Justicia ha manifestado lo siguiente (CSJ AP, 5 Jul. 2007, Rad. 27.775): Frente a esta causal, la Sala ha sostenido que no toda opinión emitida por el juez sobre el objeto del proceso da lugar a la declaratoria de impedimento, sino sólo aquélla que se produce extraprocesalmente puede conducir a la separación del asunto.

Además, la opinión con poder suficiente para la separación del conocimiento del proceso, debe ser de fondo, sustancial, es decir, que vincule al funcionario judicial con el asunto sometido a su consideración al punto que le impida actuar con la imparcialidad y ponderación que de él espera el conglomerado social, y particularmente los sujetos procesales que intervienen en la actuación. Pero no se trata de cualquier pronunciamiento u opinión abstracta y general, en tanto que la que resulta impediente debe tener estrecha relación con el asunto que ha de resolver el funcionario, como reiteradamente lo ha señalado la jurisprudencia de la Sala, a la cual acudieron los integrantes del Tribunal Superior de Valledupar para inadmitir el impedimento, “no toda opinión o concepto sobre el objeto del proceso origina causal impediente, pues la que adquiere relevancia jurídica en esta materia es la emitida por fuera del proceso y de tal entidad y naturaleza que vincule al funcionario sobre el aspecto que ha de ser objeto de decisión”, tema sobre el cual agregó: “Además ese concepto extraprocesal del que se exige identidad absoluta sobre el objeto del conocimiento, debe presuponer un razonamiento con entidad suficiente para sustentar la manifestación de impedimento, esto es, que traduzca una motivación profunda, un compromiso intelectual que lo vincule a los hechos que son materia de juzgamiento o, como lo ha señalado recientemente la Sala, debe ser ‘sustancial, vinculante, de fondo, que constituya una barrera que cerca el juicio del juzgador y le impide actuar con libertad’ (Auto de julio 19/2000)[4]”.

(Destacado fuera del texto original). [4] Número único de radicación 3555-2015. 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00268-00 Demandante: Jorge Lenin Urrego Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia ha sido acogida por esta Corporación de manera pacífica en reiterados y recientes pronunciamientos5.

De acuerdo con lo precedente, los elementos que han de estar presentes en la estructuración de la causal invocada y que dan lugar a que el juez sea apartado del presente proceso por la manifestación extraprocesal que prueba el concepto dado frente al asunto materia de debate, son los siguientes: i) Concepto sustancial y de fondo. Es decir, que debe estar relacionado intrínsecamente con el asunto sometido a decisión y se equipara a la preexistencia de una posición sobre el tema llamado a decidir. ii) Específico.

El concepto que impide la participación del juez es aquel que de manera precisa decanta una posición sobre el asunto sometido a controversia. No es válido asimilar su ocurrencia por un planteamiento de contenido general que no incida sobre el asunto en 5 Ver entro otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: i) Sala 6 Especial de Decisión, auto de 21 de febrero de 2024, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, expediente núm. 11001- 03-15-000-2023-06832-00; ii) Sala 25 Especial de Decisión, auto de 14 de junio de 2024, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente núm. 11001-03-15-000-2023-07630-00; iii) Sección Primera, auto de 19 de septiembre de 2024, C.P. Oswaldo Giraldo López, expediente núm. 25000-23-41-000-2014- 00810-01; iv) Sección Primera, auto de 15 de noviembre de 2024, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente núm. 68001-23-31-000-2008-00725-01; v) Sección Primera, auto de 24 de julio de 2025, C.P. Oswaldo Giraldo López, expediente núm. 11001-03-24-000-2014-00201-00; v) Sección Primera, auto de 5 de febrero de 2026, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente núm. 11001-03-24-000- 2025-00134-00. 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00268-00 Demandante: Jorge Lenin Urrego Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestión, ni de cualquier opinión no puntual que se manifieste sobre la temática o marco general de la controversia. iii) Motivado.

La posición sobre las cuestiones materia del proceso recaen en que los razonamientos del concepto estén referidos no solo a una exposición jurídica suficiente y motivada, sino respecto del tema jurídico sometido a examen. Precisado lo anterior, la Sala procede a estudiar la manifestación efectuada por el doctor GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, así: Examinado el expediente de la referencia, se observa que en el presente asunto el ciudadano JORGE LENIN URREGO ÁNGEL, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, establecido en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA6, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 6 En adelante CPACA. 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00268-00 Demandante: Jorge Lenin Urrego Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.2.5.1.17 ( y su parágrafo 1º), 2.3.2.5.2.78 y 2.3.2.5.6.39 del Decreto núm. 1381 de 14 de noviembre de 2024, “Por la cual se modifica el Capítulo 5, del Título 2, de la Parte 3, el Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el GOBIERNO NACIONAL10, por presuntamente vulnerar lo establecido en los artículos 4º, 6º, 150-21, 333, 334, 336 y 365 de la Constitución Política; 2º (numeral 6), 9º (numeral 2), 10º, 14 (numerales 20 y 24) y 15 de la Ley 142 de 1994, relacionados con la libertad de competencia y no utilización 7 “[…]

ARTÍCULO 2. 3.2.5.1.1. Objeto. El presente capítulo tiene como objeto establecer la exclusividad de la actividad de aprovechamiento para las organizaciones de recicladores oficio, definiendo el esquema operativo de la prestación y el régimen de regularización en el marco del servicio público de aseo.

PARÁGRAFO 1. Tratándose de una acción afirmativa, la exclusividad de la actividad de aprovechamiento para las organizaciones de recicladores de oficio se establecerá por el término de 15 años a partir de la entrada en vigencia del presente decreto […]”. 8 “[…]

ARTÍCULO 2. 3.2.5.2.7 Recuperación de los residuos sólidos ordinarios aprovechables. La recuperación de los residuos sólidos ordinarios aprovechables será reconocida, en exclusividad, a las organizaciones de recicladores de oficio. La recuperación deberá efectuarse a partir de los residuos presentados por los usuarios, en andén, en unidades de almacenamiento, o en mobiliario público, garantizando las condiciones de limpieza del área y evitando la generación de puntos críticos y el esparcimiento de residuos en vía pública.

PARÁGRAFO. La recuperación de los residuos sólidos ordinarios aprovechables será reconocida tarifariamente, y de manera temporal, en los términos que defina la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, buscando avanzar en las estrategias de separación en la fuente por parte de los usuarios […]”. 9 “[…]

ARTÍCULO 2. 3.2.5.6.3. Condiciones para las personas prestadoras diferentes a las organizaciones de recicladores de oficio. Las personas prestadoras, diferentes a las organizaciones de recicladores de oficio, que se encuentren desarrollando la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo, podrán continuar prestando la actividad únicamente en las áreas de prestación de servicio ya registradas en el RUPS.

En todo caso, estas personas, diferentes a las organizaciones de recicladores de oficio que gocen de esta condición, deberán concertar con las ORO para garantizar que los recicladores tengan un acceso cierto y seguro a los residuos aprovechables. En el caso de que no haya acuerdo respecto del acceso a los residuos, a petición de cualquiera de las partes, se deberá acudir a lo establecido en el artículo 73 numeral 9 de la ley 142 de 1994 o la norma que lo modifique o sustituya.

La prestación de la actividad de aprovechamiento se deberá realizar de conformidad con la regla de integralidad establecida en este decreto, y demás aspectos que les sean aplicables, teniendo en cuenta que la recuperación, los centros de acopio temporal, los criterios diferenciales y la regularización sólo son procedentes para las organizaciones de recicladores de oficio.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 58 y 333 de la Constitución Política […]”. 10 Conformado por el Presidente de la República, la Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio y director del Departamento Nacional de Planeación. 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00268-00 Demandante: Jorge Lenin Urrego Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abusiva de la posición dominante, y la libre elección del prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios para su utilización igualdad.

Ahora, examinada la norma controvertida se advierte que esta, con fundamento en lo establecido en los artículos 365 de la Constitución Política; 14 (numeral 14.24) y 15 (numeral 15.4) de la Ley 142 de 1994; las sentencias C-741 de 2003, T-724 de 2003, T-291 de 2009, T-387 de 2012 y T-740 de 2015; y los autos núms. 268 de 2010, 183 de 2011, 189 de 2011, 275 de 2011, 366 de 2014 y 587 de 2015, de la Corte Constitucional, estableció la exclusividad, por el término de 15 años, del esquema operativo de la actividad de aprovechamiento para las organizaciones de los recicladores de oficio, definiendo el esquema operativo de la prestación y el régimen de regularización en el marco del servicio público de aseo.

Por su parte, el doctor GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES fundamenta la ocurrencia de la causal invocada en el hecho de que en calidad de director ejecutivo de la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, emitió el concepto núm. 80721 de 6 de junio de 2019, “[…] sobre que la actividad de aprovechamiento en el territorio nacional solo la pueden realizar las organizaciones compuestas en un 100% por la población recicladora 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00268-00 Demandante: Jorge Lenin Urrego Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de oficio, la libre competencia, la creación de monopolios, la libertad de empresa y la intervención del Estado en los servicios públicos […].

Verificado el concepto en mención11, la Sala advierte que en dicho pronunciamiento, en atención a un requerimiento efectuado en el trámite del Proyecto de Ley núm. 319 de 2019 Cámara, “Por medio de la cual se adicional el Decreto 1077 de 2015”, se señaló que dicha actividad de aprovechamiento debía permitir la entrada de nuevos prestadores, distintos de la población recicladora.

Al respecto, se destaca: “[…] que al establecer que la prestación de la actividad de aprovechamiento, en el territorio nacional, solo la puede realizar “organizaciones compuestas en un 100% por la población recicladora de oficio”, restringe la competencia, dado que impediría la entrada en el mercado de nuevos prestadores cuya composición sea diferente a la allí contemplada, lo que desconocería los fines de la intervención del Estado en los servicios públicos que señala el artículo 2º de la Ley 142 de 1994.

En el mismo sentido, dicha propuesta desconoce lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución Política, que prohíbe la creación de monopolios que no tengan como propósito un arbitrio rentístico. De otra parte, el mencionado parágrafo 3, reduce la posibilidad de que la misma población recicladora de oficio incluya en su organización personas que, pese a no tener la condición de recicladora de oficio, estén preparadas para aportar su conocimiento y experiencia para asumir de manera adecuada la operación de la actividad, tal como lo ha señalado la Corte 11 https://normas.cra.gov.co/gestor/docs/concepto_cra_0080721_2019.htm 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00268-00 Demandante: Jorge Lenin Urrego Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional en relación con la prestación de la actividad complementaria de aprovechamiento de residuos sólidos, en el Auto A-275 de 2011 […]”.

De la causal trascrita y de los hechos que soportan el impedimento manifestado por el consejero GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, la Sala considera que concurren los presupuestos para el efecto, toda vez que el concepto emitido en condición de director ejecutivo de la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, en un trámite legislativo, fija una posición similar a la invocada por la parte actora como fundamento de la declaratoria de nulidad de la norma controvertida, concerniente a la operación de la actividad de aprovechamiento y a la posibilidad de que, en ejercicio del derecho de libre competencia, se permita la intervención de nuevos prestadores, distintos de la población recicladora.

Siendo ello así, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el señor consejero GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00268-00 Demandante: Jorge Lenin Urrego Ángel Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el señor consejero GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES para intervenir en el proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, SEPARAR del conocimiento del asunto al mencionado consejero de Estado. Ejecutoriada esta providencia, regrese el expediente al Despacho para continuar con el trámite procesal que corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de junio de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.