CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-03724-01 Demandante: ANGÉLICA JULIETH MORALES ÁVILA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Debe reunir los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia constitucional, para que proceda su estudio de fondo / SUBSIDIARIEDAD – la parte demandante no agotó los mecanismos ordinarios de defensa, ni tampoco cumplió con el deber de alegar la irregularidad procesal en el proceso ordinario que vulneró sus derechos fundamentales.
La Sala12 decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 15 de agosto de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 7 de julio de 2023, la señora Angélica Julieth Morales Ávila interpuso acción de tutela contra la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, y al principio de buena fe, con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 3 de mayo de 2023, que confirmó el fallo del 1 de junio de 2022, emitido por el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá. Formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el h. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “F”, el tres (3) de mayo de dos mil veintitrés (2023), M.P. Luis Alfredo Zamora que decidió confirmar la providencia de primer grado por medio de la cual se accedió a las súplicas invocadas en el escrito introductorio y, se indicó que las prestaciones sociales debían liquidarse conforme a los 1 Mediante auto del 5 de octubre de 2023, se declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado José Roberto Sáchica Méndez, por cuanto participó como magistrado encargado de uno de los despachos de la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, y suscribió la sentencia impugnada. 2 Se advierte que, el 20 de septiembre de 2023, el expediente ingresó al Despacho de la magistrada ponente para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03724-01 Demandante: Angélica Julieth Morales Ávila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia honorarios, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-3335-021-2021-00056-01.
SEGUNDO: Que se ordene al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “F” en un término no mayor a treinta (30) días, se sirva proferir una nueva decisión dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por ANGÉLICA JULIETH MORALES ÁVILA contra SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD CENTRO ORIENTE E.S.E., identificado con el radicado No. 11001-3335-021-2021-00056-01, en el que se respete el precedente jurisprudencial decantado por el H. CONSEJO DE ESTADO en asuntos de primacía de la realidad, ordenando pronunciarse frente al recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandante y disponiendo la liquidación de las prestaciones sociales conforme al salario que percibe un empleado de planta del mismo cargo. 1.2.
Hechos Del escrito de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: La señora Angélica Julieth Morales Ávila prestó sus servicios como auxiliar administrativa, técnica administrativa y profesional universitaria en el Hospital Santa Clara E.E. desde el 22 de junio de 2010 al 31 de agosto de 2018, a través de contratos de prestación de servicios.
Por considerar que en su ejecución se encubrió una relación laboral, la señora Morales Ávila presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la que en primera instancia fue conocida por el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá, el que, en sentencia del 1 de junio de 2022, accedió a las pretensiones por encontrar demostrados los tres elementos exigidos para el efecto (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación).
La decisión fue apelada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. (antes Hospital Santa Clara E.S.E.) y del recurso conoció la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, en sentencia del 3 de mayo de 2023, revocó parcialmente la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se abstuvo de condenar a la demandada al pago de los aportes de salud. 1.3.
Argumentos de la tutela Afirmó que la acción incoada cumple con los requisitos generales exigidos para la procedencia contra providencia judicial, especialmente sobre la relevancia constitucional expresó que se debate la transgresión a derechos fundamentales, con ocasión a la inadecuada apreciación de las pruebas y a la ausencia de valoración de algunos medios probatorios que eran relevantes para decidir el asunto.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03724-01 Demandante: Angélica Julieth Morales Ávila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Considera que la autoridad judicial demandada incurrió en los siguientes defectos específicos: Defecto sustantivo: por cuanto la autoridad judicial demandada no se pronunció frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora.
Para tal efecto, precisó que recurrió parcialmente la decisión de primera instancia, en lo que relacionado con la orden de liquidación de las prestaciones, pues, a su juicio, se debían calcular con fundamento en el salario legalmente sufragado por quienes se desempeñaban en el empleo de planta. Expuso que el escrito de apelación fue remitido al correo electrónico jadmin21bta@notificacionesrj.gov.co y admin21bta@cendoj.ramajudicial.gov.co el 6 de junio de 2022.
Desconocimiento del precedente: por cuanto no se tuvo en cuenta las sentencias del Consejo de Estado del 4 de febrero de 2016 (expediente 0316-14), 25 de agosto de 2016 (expediente 0088-15), 2 de octubre de 2019 (expediente 1290-16), y 30 de enero de 2020 (expediente 2090-2014). Para tal efecto, sostuvo que por regla general las prestaciones sociales se debían cuantificar con base en el salario devengado por un empleado de planta de la entidad, cuando se demuestra que el empleo existe en la planta de personal y es desempeñado en igualdad de condiciones que los servidores públicos de planta.
A su juicio, el tribunal demandado erró al ordenar la liquidación con fundamento en los honorarios pactados en el contrato. Adicionalmente, expuso que el tribunal demandado no dio ninguna razón para apartarse del criterio jurisprudencial del Consejo de Estado. 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 11 de julio de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara a los magistrados que integran la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como parte demandada, y, como terceros con interés, a la gerente de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. (antes Hospital Santa Clara E.S.E.), toda vez que la entidad que representa intervino como demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-0021- 2020- 00056-01 y al Juzgado 21 Administrativo de Bogotá. Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1.
El magistrado ponente de la providencia censurada intervino oportunamente para solicitar que se niegue el amparo solicitado. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03724-01 Demandante: Angélica Julieth Morales Ávila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Expuso que el único recurso concedido fue el presentado por la entidad demandada, además, luego de realizar el estudio del caso y de la información que obra en el aplicativo SAMAI «no existe registro alguno del recurso que presuntamente fue omitido».
Además, la parte demandante no recurrió el auto que concedió el recurso de apelación ni aquel que admitió el mismo, «sin que se haya aportado algún soporte que demuestre que la Sala de Decisión tuviera conocimiento de la referida situación y aun así omitiera pronunciarse». En relación con el desconocimiento del precedente, sostuvo que no resulta procedente por cuanto en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, el Consejo de Estado dispuso que las prestaciones sociales dejadas de percibir debían ser liquidadas conforme al valor pactado en los contratos suscritos, lo cual es concordante con lo decidido en la sentencia cuestionada. 3.
Fallo impugnado En sentencia del 15 de agosto de 2023, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional y de subsidiariedad. Sostuvo que la autoridad judicial accionada efectuó un análisis integral del asunto con base en los cuestionamientos planteados en el recurso de apelación interpuesto por la demandada y con fundamento en las pruebas que obraban en el expediente, modificó la decisión de primera instancia. En relación con el desconocimiento del precedente alegado, manifestó que los argumentos de la accionante se tornan insuficientes para sustentar el cargo, pues la sola mención de las sentencias que a su juicio fueron desconocidas, sin explicar que tal inobservancia tuvo como consecuencia una afectación desproporcionada de una garantía fundamental, no es suficiente para determinar la procedente de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Por lo anterior, consideró que no se cumplía con el requisito de relevancia constitucional. En cuanto al segundo cargo planteado, verificó que la accionante tuvo la oportunidad de pronunciarse respecto a la falta de trámite del escrito de apelación, pues pudo controvertir el auto que concedió el recurso de alzada, y también el del 4 de noviembre de 2022 que admitió el recurso, inclusive advertir tal situación en la etapa de alegatos de conclusión. Por tal razón, señaló que la demandante acudió a la tutela con el fin de subsanar su falta de diligencia en el proceso ordinario, de ahí que no se advirtiera el cumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03724-01 Demandante: Angélica Julieth Morales Ávila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 4. Impugnación Inconforme con lo anterior, la demandante indicó que la tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto en la tutela se señaló que está en discusión derechos de índole laboral, como las prestaciones sociales, las cuales no son renunciables, lo cual involucra derechos constitucionales como el debido proceso, igualdad, buena fe y acceso a la administración de justicia. En cuanto al desconocimiento del precedente, citó nuevamente los argumentos del escrito de tutela.
Y precisó que si se efectúa una comparación entre las liquidaciones que percibe un empleado de planta con uno contratado por prestación de servicios, la diferencia prestacional sería muy evidente, correspondiéndole una mayor retribución al empleado de planta, situación que no se encuentra justificada, lo que permitiría que la demandada siga contratando a través de la figura de contratos de prestación de servicios para pagar una carga prestacional inferior.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 15 de agosto de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Para tal efecto, lo primero que la Sala deberá examinar es si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Sólo en el evento de que se reúna esta exigencia y todos los demás requisitos generales, se analizará si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados y, por ende, vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante. 2. Análisis de la Sala El artículo 86 de la Constitución Política establece que la pretensión de amparo constitucional procede ante la ausencia de otro mecanismo de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Esta condición se encuentra reiterada en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional3, los cuales, en general, insisten en la improcedencia de la tutela para propiciar debates respecto de los cuales existen otros recursos o 3 Al respecto, existen numerosos pronunciamientos de la Corte Constitucional, entre los que se destacan las sentencias T-222 de 2017, T-317 de 2017, T-372 de 2017, T-048 de 2018, T-464 de 2019 y T-451 de 2022.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03724-01 Demandante: Angélica Julieth Morales Ávila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia instrumentos judiciales y, en particular, para discutir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos, salvo que se acredite la falta de eficacia de esos mecanismos.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Lo anterior, salvo que se esté en presencia de un perjuicio irremediable4, es decir, que se trate de un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. • Análisis de la subsidiariedad en el caso concreto La señora Angélica Julieth Morales Ávila pretende que se deje sin efectos la sentencia del 3 de mayo de 2023, proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se revocó parcialmente la sentencia del 1 de junio de 2022, proferida por el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá. La demandante considera que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente, por cuanto, en primer lugar, no estudió ni resolvió en la sentencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el recurso de apelación que oportunamente interpuso y radicó ante el juzgado de primera instancia. Adicionalmente, reprochó de la autoridad judicial accionada que no justificó por qué al resolver el caso concreto se apartó de la jurisprudencia uniforme sobre la forma en la que se debe realizar el cálculo del restablecimiento del derecho, pues, a su juicio, el pago de las prestaciones sociales se debe realizar con fundamento en los salarios que perciben los funcionarios de planta en caso de que existan, y no se deben basar en los honorarios pactados en el contrato, ya que la diferencia sería sustancial. 4 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03724-01 Demandante: Angélica Julieth Morales Ávila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia De entrada, al igual que el a quo, la Sala anticipa que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto la señora Angélica Julieth Morales Ávila no hizo uso de los mecanismos de defensa judiciales idóneos y eficaces para el fin que está pretendiendo en la presente solicitud de amparo.
En efecto, luego de que se profirió la sentencia de primera instancia del 1 de junio de 2022, por parte del Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá, la demandante afirmó que recurrió el fallo de primera instancia, y lo remitió el 6 de junio siguiente a las direcciones de correo electrónico jadmin21bta@notificacionesrj.gov.co y admin21bt@cendoj.ramajudicial.gov.co.
Esa situación fue corroborada por la Sala, pues en el expediente obra prueba de que en efecto ocurrió. De igual modo, la demandante aportó copia del escrito de apelación, en el que se advierte que reprochó, entre otros asuntos, el siguiente: «No se ordenó el reconocimiento de los derechos laborales de la actora, conforme a lo devengado por un funcionario de planta del mismo cargo, si no tomando en cuenta el valor señalado mensualmente en los contratos de prestación de servicios».
Lo cierto es que del escrito de apelación que aportó la demandante no obra prueba en el expediente digital que remitió el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá, ni tampoco aparece registrada actuación alguna de la demandante con posterioridad a la sentencia de primera instancia en la página web de consulta de procesos de la Rama Judicial, tal como se puede observar: Radicación: 11001-03-15-000-2023-03724-01 Demandante: Angélica Julieth Morales Ávila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Así las cosas, la Sala considera que la señora Angélica Julieth Morales Ávila no puso en conocimiento tal situación ante el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá cuando esta autoridad judicial profirió el auto del 29 de julio de 2022, por el cual concedió el recurso de apelación presentado por la parte demandada en el proceso ordinario.
Justamente ese era el momento procesal oportuno para que la demandante manifestara la situación que está poniendo de presente en sede de tutela, a través de los mecanismos ordinarios de defensa. Adicionalmente, se advierte que la accionante no interpuso los recursos ordinarios contra el auto del 4 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, a través del cual admitió el recurso de apelación interpuesto por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. A partir de la notificación de dicha providencia, la accionante también pudo advertir que el recurso de apelación que presuntamente presentó contra la sentencia de primera instancia no había sido ni concedido por el a quo, ni admitido por el ad quem.
De hecho, la única actuación que tuvo la parte demandante en el curso de la segunda instancia del proceso ordinario ocurrió el 25 de abril de 2023, en la cual el apoderado sustituyó el poder en favor del abogado que está representando en sede de tutela a la señora Morales Ávila, esto es, el señor Ernesto Daniel Benavides Cáceres. Entonces, como la parte demandante no interpuso los recursos pertinentes para remediar la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales por la omisión en el trámite del recurso de apelación, en el cual se habían manifestado los argumentos de reproche contra la sentencia de primera instancia, precisamente, por el presunto desconocimiento del precedente por parte del Juzgado 21 Administrativo de Bogotá Radicación: 11001-03-15-000-2023-03724-01 Demandante: Angélica Julieth Morales Ávila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia en relación con la liquidación de las prestaciones sociales, da cuenta de que la señora Morales Ávila no cumplió con el deber de alegar la irregularidad procesal que vulneró sus derechos fundamentales en el proceso ordinario y, en esas condiciones, la Sala declarará improcedente la tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
En efecto, los recursos ordinarios constituyen el mecanismo legítimo de defensa y reconocimiento de los derechos fundamentales que según la demandante se encuentran vulnerados, y la tutela no está diseñada para desplazar a los jueces del ejercicio de sus competencias naturales, de ahí que no resulte procedente acudir ante el juez constitucional para impugnar o pretender corregir las decisiones judiciales si previamente no se agotaron los medios ordinarios de defensa5.
Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, por cuanto no se acreditó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 15 de agosto de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx. 5 Sentencia SU-026 de 2021.
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.