Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., tres (03) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: AMPARO CAMARGO CELIS Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ingreso base de liquidación de servidores del DAS cobijados por el régimen de transición del Decreto 1835 de 1994. SENTENCIA DE REVISIÓN – Ley 1437 de 2011 O-004-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 31 de julio de 2012 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, el 27 de mayo de 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Amparo Camargo Celis contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE.
ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO La señora Amparo Camargo Celis, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó1 la nulidad de la Resolución UGM 014052 del 18 de octubre de 2011, por medio de la cual el gerente Liquidador de la 1 Folios 12 a 30 del cuad. 1 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Caja Nacional de Previsión Social reliquidó la mesada pensional por retiro definitivo del servicio. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a: i) reliquidar su pensión de jubilación con el 75% del promedio de lo percibido durante el último año de servicio, con inclusión de todos los factores devengados durante dicho lapso, a saber, además de los ya reconocidos, la prima de vacaciones, prima de navidad y la prima de servicios; ii) pagar las diferencias que se causen entre lo cancelado, en cumplimiento de la Resolución 14084 del 13 de julio de 2004, y, lo que se ordene mediante sentencia, sumas debidamente indexadas; iii) cancelar los intereses comerciales y moratorios según lo previsto en los artículos 176 y 177 del CCA; iv) pagar las costas y agencias en derecho y v) cumplir la sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1765 ibidem.
Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. La señora Amparo Camargo Celis laboró como detective del DAS durante el período comprendido entre el 5 de marzo de 1983 y el 30 de junio de 2006, es decir, por 23 años, 3 meses y 26 días. 2. Por medio de la Resolución 14084 del 13 de julio de 2004, la Caja Nacional de Previsión Social, ECIE, reconoció una pensión de jubilación a la señora Amparo Camargo Celis, a partir del 1 de julio de 2003, condicionada al retiro del servicio, con fundamento en el artículo 4 del Decreto 1835 de 1994 en concordancia con los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989. 3.
Mediante escrito radicado el 26 de noviembre de 2008, la pensionada solicitó a CAJANAL reliquidar la prestación. Dicha decisión fue resuelta parcialmente a través de la Resolución UGM 014052 del 18 de octubre de 2011, dado que la entidad tuvo en cuenta los nuevos tiempos laborados, pero no incluyó en la liquidación la prima de vacaciones, la prima de navidad y la prima de servicios. 4.
La pensionada devengó durante el último año de servicios, comprendido entre el 1 julio de 2005 y el 31 de junio de 2006, asignación básica, prima de riesgo, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocieron los artículos 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; 21 y 147 del Código Sustantivo del Trabajo; las Leyes 57 y 153 de 1887; 4 de la Ley 4 de 1966; 27 del Decreto 3135 Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 1968; 73 del Decreto 1848 de 1969; 10 del Decreto 1933 de 1989; 1 del Decreto 1047 de 1978; las Leyes 33 y 62 de 1985; 36, 140 y 288 de la Ley 100 de 1993;
Decretos 1158 y 1835 de 1994 y Decreto 2527 de 2000. En cuanto al concepto de violación, explicó que el acto acusado desconoció los principios de inescindibilidad de la ley y favorabilidad. Expuso que si bien CAJANAL reconoció el derecho pensional con fundamento en el régimen especial aplicable a los empleados del DAS, a saber, el Decreto 1835 de 1994, lo cierto es que, en relación con los factores salariales tuvo en cuenta los descritos en el Decreto 1158 de 1994, normativa que rige a los pensionados con base en la Ley 100 de 1993.
En su criterio, el régimen especial que rige las pensiones de los detectives del DAS debe aplicarse en su integridad. De igual manera, recordó que el régimen de transición para los servidores públicos del DAS, que laboren en actividades de alto riesgo, está consagrado en el artículo 4 del Decreto 1835 de 1994, que exige como requisito estar vinculado en los cargos allí descritos antes de la vigencia del referido decreto, esto es, el 3 de agosto de 1994, presupuesto que acreditó la señora Amparo Camargo Celis, quien ingresó al servicio y laboró como detective desde el 5 de marzo de 1983, y por ende, le resultan aplicables en su integridad los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 1047 de 1978 y 1933 de 1989.
Finalmente, como sustento de sus argumentos citó las sentencias del 7 de julio de 20052, 11 de junio de 20093, 4 de agosto de 20104 y 7 de abril de 20115, proferidas por el Consejo de Estado. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA6 La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE en Liquidación contestó la demanda y se opuso a las pretensiones.
Manifestó que el acto objeto de demanda reliquidó la prestación respetando las disposiciones jurídicas que rigen su situación particular. Anotó que la demandante adquirió su estatus en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo cual se debía hacer el cálculo según lo ordena el artículo 36 ibidem, con inclusión de los factores sobre los cuales se hubieran efectuado los respectivos aportes en los términos del Decreto 1158 de 1994.
Adicionalmente, indicó que los 2 Sección Segunda, Subsección A, radicación: 250002325000200204131 01 (2530-2004), actor: Luis Levi Maldonado Martinez, demandado: CAJANAL. 3 Sección Segunda, Subsección B, radicación: 080012331000200502301 01 (1390-2008), actor: Alirio José Solano Cabezas. 4 Sección Segunda, radicación: 250002325000200607509 01 (0112-2009), actor: Luis Mario Velandia, demandado: CAJANAL. 5 Sección Segunda, Subsección A, radicación: 760012331000200700249 01 (0953-2010), actor: Edgar Osorio Rivas, demandado: CAJANAL. 6 Folios 38 a 40 del cuad. 1 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 empleados de nivel central del DAS fueron incorporados al régimen general de seguridad social por medio del Decreto 691 de 1994. Enfatizó en que, si bien el régimen de transición tiene la virtud de extender la normativa anterior en lo que tiene que ver con la edad, tiempo de servicio y monto, lo cierto es que, el IBL será el promedio de los emolumentos sobre los cuales cotizó la afiliada, como lo establece la Ley 100 de 1993 en armonía con el Decreto 1158 de 1994.
Bajo esa misma línea argumentativa, destacó que, según lo prevé el artículo 4 del Decreto 2646 de 1994, la prima de riesgo no constituye factor salarial y, por lo tanto, no podrá incluirse en el IBL. Seguidamente, formuló los siguientes medios exceptivos: - «COBRO DE LO NO DEBIDO»: Aseguró que la demandada no adeuda suma alguna a la pensionada, en la medida que en la reliquidación incluyó los factores que prevé el Decreto 1158 de 1994. - «CADUCIDAD DE LA ACCIÓN»: Sostuvo que la demanda se radicó vencidos los cuatro meses que dispone la ley para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. - «PRESCRIPCIÓN»: Pidió que se declare la prescripción de todos los derechos que se hubieran visto afectados por este fenómeno extintivo. - «GENERICA»: Solicitó declarar, de oficio, cualquier excepción que se encuentre probada en el proceso.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA7 El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, el 31 de julio de 2012, profirió sentencia de primera instancia en la que resolvió: i) desestimar las excepciones propuestas por la entidad; ii) declarar la nulidad de la Resolución UGM 014052 del 18 de octubre de 2011; iii) condenar a CAJANAL a reliquidar y pagar a la señora Amparo Camargo Celis su pensión en un monto equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, esto es, del 1 de julio de 2005 al el 30 de junio de 2006, con inclusión de los factores salariales señalados en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, a saber: asignación básica, una doceava parte de las primas de servicios, navidad y vacaciones, y iv) declarar prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 12 de agosto de 2007. 7 Folios 55 a 76 del cuad. 1 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En primer lugar, consideró que, contrario a lo expuesto por la entidad pensional, dentro del sub lite no operó la caducidad de la acción. Expresó que, si bien la demanda se radicó vencidos los cuatro meses que prevé el artículo 136 del CCA, lo cierto es que, dicho término no resulta exigible, ya que, el acto demandado reconoció una prestación periódica.
Respecto de las excepciones «cobro de lo no debido» y «prescripción», indicó que serían analizadas en el fondo del asunto, y, en lo que se refiere a la denominada «genérica», señaló que se examinaría en el evento que se presente el supuesto consagrado en el artículo 164 del CCA. En segundo lugar, advirtió que la señora Amparo Camargo Celis es destinataria del Decreto 1835 de 1994, puesto que se vinculó al DAS desde el 5 de marzo de 1983.
En esas condiciones, su pensión debe liquidarse conforme las previsiones de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989 en armonía con los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978 y 451 de 1984. Entonces, en aplicación de la normativa referida, el cálculo ha de efectuarse con base en el 75% del promedio de los salarios y prestaciones recibidos en el último año, esto es, del 1 de julio de 2005 al 30 de junio de 2006, según lo señalado por el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 y, con los factores salariales enlistados por el artículo 18 del mencionado Decreto 1933 de 1989, a saber, la asignación básica y la doceava parte de las primas de servicios, navidad y vacaciones.
Con todo, excluyó los denominados «factores por vacaciones» y «prima de riesgo», en consideración a que, el primero, corresponde a un descanso que disfruta el trabajador por su labor, y el segundo, no está en la relación de emolumentos que contiene la mencionada norma. RECURSO DE APELACIÓN8 La apoderada de CAJANAL EICE en Liquidación presentó recurso de apelación, con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.
En su escrito, expuso que, si bien a la demandante le son aplicables los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, tal y como se señaló en el acto atacado, lo cierto es que, adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que la liquidación de la mesada debía efectuarse únicamente con los factores que indica el Decreto 1158 de 1994.
Resaltó que los emolumentos que el juez de primera instancia ordenó incluir en la base de liquidación tienen la naturaleza de prestacional y no salarial. En su criterio, la decisión del a quo desconoce el Acto Legislativo 01 de 2005 y los principios de universalidad, solidaridad, sostenibilidad presupuestal y legalidad. 8 Folios 78 a 80 del cuad. 1 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, profirió sentencia el 27 de mayo de 2014, en la que modificó el numeral tres de la decisión de primera instancia, en el sentido de: «reliquidar la pensión de jubilación del demandante en el 75% del promedio mensual de los (sic) devengado en el último año de servicios, incluyendo todos los factores de salarios percibidos, esto es, además de la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de riesgos, la prima de servicios, y las doceavas partes de la prima de vacaciones y la prima de navidad».
Confirmó en lo demás. Consideró que, tal como lo señaló el a quo, a la demandante le son aplicables los Decretos 1933 de 1989 y 1835 de 1994. Los cuales prevén que la pensión se reconocerá en un monto equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios. En cuanto al ingreso base de liquidación de la pensión precisó que debe estar integrado no solo por los emolumentos descritos en el Decreto 1933 de 1989, sino también por la prima de riesgo, máxime cuando este último factor ya fue reconocido por la entidad.
Como fundamento de sus argumentos citó las sentencias del 4 de agosto de 201010 y 7 de abril de 201111, en las que el Consejo de Estado, sostuvo que se deberán atender todos los factores percibidos como contraprestación del servicio y las primas de toda especie, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1848 de 1969. LA ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN12 La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales13 presentó la acción de revisión contra la sentencia que ordenó el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a) y b.) de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar las sentencias de fechas 31 de julio de 2012 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá confirmada en segunda instancia el 27 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sección segunda subsección C, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 9 Folios 138 a 158 del cuad. 1 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, numero interno: 0953-2010. 12 Folios 610 a 620 y 670 a 674 del cuad, ppal. 13 En adelante UGPP.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 promovida por la señora Amparo Camargo Celis en Contra de la extinta Cajanal, en proceso con radicado 11001333170120120005501». 2. Declarar que la pensión de la señora Amparo Camargo Celis debe liquidarse en la forma prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, con inclusión de los factores base de cotización taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994. 3.
Declarar la nulidad de la Resolución RDP 24608 del 8 de agosto de 2014, por medio de la cual la UGPP dio cumplimiento a la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión. 4. Condenar a la señora Amparo Camargo Celis a reintegrar a la entidad los valores cancelados por concepto de reliquidación pensional Como fundamento de la acción de revisión, expuso que la decisión adoptada en la sentencia a revisar contraría los artículos 13, 48, 53, 83, 95, 128 y 228 de la Constitución Política, 8 del Decreto 2090 de 2003, 36 de la Ley 100 de 1993, 1 del Decreto 1158 de 1994, 5 del Decreto 691 de 1994 y 1 del Acto Legislativo 01 de 2005.
Expuso que el derecho reconocido en las decisiones de primera y segunda instancia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En este sentido, explicó que la señora Amparo Camargo Celis al estar cobijada por el régimen de transición, dado que tenía más de 35 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 198514.
Sin embargo, en lo que tiene que ver con el IBL, se debe atender lo regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Seguidamente, aclaró que con la presente demanda no se discute el reconocimiento pensional sino la forma en que se ordenó su liquidación, pues en su criterio, al haberse consolidado el derecho en vigencia de la Ley 100 de 1993, el IBL debía atender los presupuestos contenidos en esta normativa.
Destacó que así lo ha interpretado tanto la Corte Suprema de Justicia en las sentencias del 5 de marzo de 2003, bajo el radicado 1966 y 22 de septiembre de 2004, radicado: 22173, así como la Corte Constitucional en las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, que se constituían en precedente obligatorio para los jueces de primera y segunda instancia. Sobre el punto, aseguró que la interpretación impartida por las sentencias objeto de revisión es errónea, pues adoptaron un criterio para la liquidación 14 Así lo señala expresamente en la demanda.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 pensional con fundamento en una norma inexistente. Lo anterior, por cuanto no hay soporte legal para la aplicación de normas anteriores a la Ley 100 de 1993, cuando el derecho se adquirió durante su vigencia. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN15 La señora Amparo Camargo Celis, contestó la demanda de revisión, a través de apoderado.
En su escrito, se opuso a las pretensiones de la UGPP. En sustento de lo anterior expuso los siguientes razonamientos: Estimó que, contrario a lo expuesto por el recurrente, las decisiones objeto de revisión se ajustan a la Constitución, la ley y la jurisprudencia que sobre el tema desarrolló el Consejo de Estado. Luego, expuso que la entidad se equivocó al considerar que la pensionada es beneficiaria del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y, por ende, que le son aplicables las disposiciones contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985, cuando es claro que la prestación se reconoció de conformidad con lo previsto en los Decretos 1933 de 1989 y 1047 de 1978.
Más adelante, indicó que la señora Amparo Camargo Celis trabajó como detective para el extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, durante el período comprendido entre el 5 de marzo de 1983 y el 30 de junio de 2006, para un total de 23 años, 3 meses y 26 días de servicio. Así mismo, que es beneficiaria del régimen de transición previsto en el parágrafo 5, del artículo 2, de la Ley 860 de 2003, que remite a los Decretos 1047 de 1985, 1933 de 1989 y 1835 de 1994, que de forma especial regulan el derecho pensional de los detectives del DAS.
De otra parte, señaló que en el sub lite no resulta aplicable la tesis desarrollada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, comoquiera que en ellas se analizó el IBL de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que de manera alguna se relaciona con la normativa especial aplicable a los detectives del DAS.
Finalmente, explicó que conforme lo dispuso la sentencia del 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, las pensiones reconocidas o reliquidadas con fundamento en el criterio sostenido por la Sección Segunda antes del 2018 son inmodificables en virtud de los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y buena fe. Propuso las siguientes excepciones: - «AUSENCIA DE VICIOS EN FALLO (sic) JUDICIAL»: Sobre el punto, aseveró que la decisión objeto de decisión se ajustó a la normativa prevista para aquellas personas que trabajan en actividades de alto riesgo, como es el caso 15 Folios 689 a 699 del cuad. ppal.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de la señora Amparo Camargo Celis. En ese mismo sentido, indicó que la providencia fue proferida por autoridad competente, con observancia de las ritualidades propias del proceso y con respeto por los derechos de las partes. - «INOMINADA»: Solicitó declarar, de oficio, cualquier excepción que se encuentre probada. - CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia16.
Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el numeral 2.° del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1.° del Acuerdo N.° 55 de 2003, derogado por el Acuerdo 80 de 2019.
Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa que «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».
De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta Corporación conocer de las acciones de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales y juzgados administrativos. Ahora, es necesario precisar que la UGPP formuló la demanda de revisión en contra de la sentencia de primera instancia, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá el 31 de julio de 2012.
Sin embargo, en esta oportunidad corresponde aplicar la regla de competencia sobre el recurso extraordinario contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, del 27 de mayo de 2014, por ser la de mayor jerarquía, en la que se analizó el punto que es objeto de debate en la acción de revisión. Es decir, se asumirá 16 «Artículo 249.
Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 el conocimiento por la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 249 del CPACA.
Legitimación por activa de la acción de revisión Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión17, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección18.
Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009.
Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, artículo 6, numeral 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza. 17 Ibidem. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la formulación de la acción de revisión. Oportunidad de la acción de revisión Sobre el particular se observa que la acción de revisión fue presentada dentro del plazo que prevé el artículo 251 del CPACA, esto es, dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia cuestionada.
La sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, proferida el 27 de mayo de 2014, se notificó a través de edicto que permaneció fijado entre el 4 y 6 de junio de 201419 y, quedó ejecutoriada el día 11 de los mismos mes y año20. La demanda fue radicada el 25 de abril de 201621, por lo que se concluye que aquella se encuentra en tiempo.
Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200322 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»23 19 Folio 159 del cuad. 1 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 20 ibidem. 21 Folio 620 vto. del cuad. ppal. 22 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» 23 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación24. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones25. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira26. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas en valor inferior al que se debe de acuerdo con las normas que rigen la materia27. 24 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 25 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la liquidación de la pensión de una exdetective del Departamento Administrativo de Seguridad, cobijada por el régimen de transición del Decreto 1835 de 1994, atendiendo los factores de liquidación previstos por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989? La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso».
Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia28.
Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son29: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; 28 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 29 Sentencia C-341 de 2014 Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales30, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias31 que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.
Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»32.
Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. 30 Ver las sentencias: Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n.º 19, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicación: 11001031500020200309200, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, demandado: Gerardo Jesús Quirama Solórzano. 31 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015. 32 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros.
Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora Amparo Camargo Celis debe liquidarse en la forma prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, con inclusión de los factores base de cotización taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y no todos los devengados en el último año de servicio.
Así, se debe definir si la mesada que se le paga mensualmente debe verse reducida en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se harán algunas precisiones en relación con los siguientes aspectos: i) Régimen especial de pensiones de los detectives del DAS antes de la entrada en vigor del Sistema General de Seguridad Social; ii) régimen de transición de los servidores del DAS; iii) la liquidación de pensiones de agentes del DAS cobijados por el régimen de transición; y con fundamento en ello, se analizará iv) la configuración de la causal de revisión en el caso concreto.
Régimen especial de pensiones de los detectives del DAS antes de la entrada en vigor del Sistema General de Seguridad Social En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5.ª de 1978, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1047 del 7 de junio de 197833, norma que en el artículo 134 dispuso que los empleados que se desempeñaran como dactiloscopistas en el DAS, por 20 años continuos o discontinuos y que hubieran aprobado el curso de formación impartido por el instituto de dicho ente, tendrían derecho a gozar de una pensión de jubilación a cualquier edad.
Adicionalmente, en el artículo 2, ordenó que los servidores que hubieran aprobado el curso ya referido y permanezcan al servicio de la entidad por un término no inferior a 18 años continuos como dactiloscopistas, pueden acceder a la prestación al cumplir la edad de 50 años, siempre que para ese momento estuvieran vinculados. Más adelante, el Decreto Ley 1933 del 28 de agosto de 198935 dictó una norma general según la cual los empleados del DAS serían beneficiarios de las prestaciones sociales señaladas para las entidades públicas del orden nacional, en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y en las demás reglas que los 33 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad» 34 «Los empleados públicos que ejerzan por veinte años continuos o discontinuos las funciones de las dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad, y que hayan aprobado el curso de formación en dactiloscopia impartido por el instituto correspondiente de dicho Departamento, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación cualquiera sea su edad.» 35 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 adicionen o modifiquen36.
En el artículo 1037, previó que los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se regirían por los cánones generales sobre pensión de jubilación. Por otro lado, quienes desarrollaran funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, así como los detectives, en sus diferentes grados y denominaciones, se gobernarían por lo previsto en el Decreto Ley 1047 de 197838.
En este contexto, comoquiera que el régimen especial para algunos servidores del DAS no prevé lo relativo a la liquidación de pensión, en atención a la remisión a las normas generales, aquella se debe ajustar a lo señalado por el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, esto es, que su monto debe corresponder al 75% del ingreso base de liquidación. Régimen de transición de los servidores del DAS El artículo 14039 de la Ley 100 de 1993 previó: «ARTÍCULO 140.
ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria.
Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad.» El Decreto 691 de 1994, por el cual se incorporaron los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, en el artículo 5, extendió el régimen general a los servidores que laboren en actividades de alto riesgo para su salud.
En atención a esta preceptiva y bajo los parámetros de la Ley 4.ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 36 «Artículo 1º Norma General. Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece.» 37 «Artículo 10.
Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactilocopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» 38 «Los empleados públicos que hayan aprobado el curso a que se refiere el artículo anterior y que permanezcan al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad por un término no menor de 18 años continuos en el desempeño de funciones de dactiloscopista, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir 50 años de edad, siempre que para esta época fueren funcionarios de ese Departamento.» 39 Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-003 de 1996.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 1835 del 3 de agosto de 1994. Este último reglamentó las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, que circunscribió a las siguientes: «1. En el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS: Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente. […]»40 (subrayado y negrilla fuera del original) De acuerdo con lo anterior, es evidente que la labor de los detectives del DAS también se tuvo como de alto riesgo.
Tal clasificación amerita consideraciones particulares en materia prestacional, entre ellas, un régimen de transición especial41 para quienes, a su entrada en vigor, esto es, el 4 de agosto de 199442, laboraran en dicha actividad, con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, a los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.
Por su parte, el Decreto Ley 2090 del 26 de julio de 200343 derogó el Decreto 1835 de 1994, y definió una vez más cuáles actividades son consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS. Empero, en el artículo 6 se introdujo un régimen de transición para las personas que para esa época tuvieran al menos 500 semanas de cotización especial44.
No obstante, la Ley 860 del 26 de diciembre de 200345 se ocupó de regular nuevamente la materia pensional para los servidores que desarrollan labores de alto riesgo en el DAS. La norma señaló otro régimen de transición en el parágrafo 5 del artículo 2. Aquel consiste en que los detectives vinculados antes del 3 de agosto de 1994 que para la entrada de esa ley hubieran cotizado 500 semanas, pueden acceder a la pensión en las condiciones definidas por el Decreto 1835 de 1994. 40 Artículo 2 del Decreto 1835 de 1994 41 «Artículo 4.
Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» 42 Esta norma comenzó a regir a partir de su publicación. DIARIO OFICIAL.
AÑO CXXX. N. 41473. 4, AGOSTO, 1994. PAG. 25. 43 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» 44 Sobre la interpretación del régimen de transición previsto en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 12 de junio de 2014, radicación: 3287-2013, y de la Subsección A, sentencia de 22 de abril de 2015, radicación: 2555- 13. 45 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.» Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 La liquidación de pensiones de agentes del DAS cobijados por el régimen de transición En cuanto al ingreso base de liquidación para el personal beneficiario de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que debe atenderse en su integridad la normativa precedente.
En un principio estimó que debían atenderse aquellos factores salariales que estuvieran previstos por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, esto son: - La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; - Los incrementos por antigüedad; - La bonificación por servicios prestados; - La prima de servicio; - El subsidio de alimentación; - El auxilio de transporte; - La prima de navidad; - Los gastos de representación; - Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; - La prima de vacaciones.
Más adelante, en la sentencia del 1 de agosto de 201346 la Sección Segunda unificó su posición sobre el tema para acoger el criterio asumido en la sentencia del 4 de agosto de 201047, que consideraba que el IBL hacía parte del régimen de transición y que debían incluirse todos los factores salariales que venía devengando el servidor. Agregó que una interpretación distinta vulneraría las garantías que la Constitución Política de 1991 impuso como referencia para garantizar el desarrollo y la efectividad del derecho fundamental al trabajo, entre ellas, la remuneración mínima, vital y móvil, así como los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas.
En este punto conviene señalar que la tesis unificada se ha mantenido hasta la actualidad tal y como lo han indicado los pronunciamientos emitidos por las diferentes secciones del Consejo de Estado, al conocer de acciones de tutela contra providencias judiciales sobre la materia48. 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 4400123310002008150 01(0070-2011), demandante: Héctor Enrique Duque Blanco. 47 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 48 Dentro de las sentencias más recientes se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, radicación 110010315000201904948 00(AC), actor: Patrimonio Autónomo Público PAP, Fiduprevisora S.A. Defensa Jurídica del extinto DAS y su Fondo Rotatorio;
Sección Primera, sentencia del 1 de febrero de 2018, actor: Edmundo Ángel Ballén; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de mayo de 2018, actor: Ángel Modesto Tello Chaves; Sección Cuarta, sentencia del 6 de diciembre de 2017, radicación 110010315000201702111 00(AC), actor: Luz Marina Solaque Urrego, entre otras. Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Verificación de las causales de revisión invocadas En párrafos precedentes quedaron precisados los aspectos que hacen parte de la garantía del debido proceso, sin embargo, se observa que los argumentos expuestos por la UGPP se relacionan con el desacuerdo en la interpretación y aplicación de las normas que hizo el juez de instancia para el cálculo de la prestación. En su criterio, ello condujo a que la cuantía de la pensión excediera lo debido de acuerdo con la ley.
Esta cuestión hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo tanto, para definir si se configura la hipótesis contemplada en el literal a), es necesario verificar lo relativo al literal b), causal que pasa a estudiarse. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003.
Para abordar lo relativo a la configuración de esta causal de revisión, se destacan los siguientes aspectos: La señora Amparo Camargo Celis nació el 20 de mayo de 196049. Laboró en el DAS desde el 5 de marzo de 1983 hasta el 30 de junio de 2006, para un total de 23 años, 3 meses y 26 días50. El último cargo que desempeñó fue el de detective profesional 207- 0951.
Según la certificación suscrita por el coordinador del grupo de tesorería del DAS, durante el último año de servicios comprendido entre junio de 2005 y junio 2006 devengó los siguientes emolumentos52: - Asignación básica - Bonificación por servicios - Prima de riesgo - Prima de servicios - Prima de navidad - Prima de vacaciones - «Factores por vacaciones» 49 De acuerdo con la copia de la cédula de ciudadanía que obra en el folio 3 del cuad. ppal. del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 50 De acuerdo con la certificación expedida el 3 de mayo de 2007 por el Coordinador del Grupo Administración de Personal del DAS, obrante en el folio 2 del cuad. ppl. del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 51 Tal como consta en la Resolución 0739 del 20 de junio de 2006 obrante a folio 92 del cuaderno administrativo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 52 Folios 89 a 90 y 145 a 146 del cuaderno administrativo obrante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Por medio de la Resolución 14084 del 13 de julio de 200453, CAJANAL EICE le reconoció a la señora Amparo Camargo Celis una pensión de vejez, condicionada al retiro definitivo del servicio.
Para el efecto, tuvo en cuenta lo siguiente: ➢ La demandante es beneficiaria del régimen de transición del artículo 4 del Decreto 1835 de 1994. ➢ Laboró un total de 7.316 días, lo que equivalen a 1045 semanas. ➢ Adquirió el estatus jurídico el 4 de marzo de 2003. ➢ La liquidación de la prestación la efectuó con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 9 años y 3 meses de servicio, comprendidos entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de junio de 2003.
Los factores que incluyó fueron: asignación básica, bonificación por servicios y bonificación por compensación. La prestación se reliquidó por retiro definitivo a través de la Resolución 23419 del 23 de mayo de 200754. En dicho acto, se definió una mesada equivalente al 75% de un ingreso base de liquidación calculado con el promedio de lo devengado entre el 1 de julio de 1996 y el 30 de junio de 2006, conforme a lo determinado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, efectiva a partir del 1 de julio de 2006.
En esta oportunidad tuvo en cuenta la asignación básica, bonificación por servicios, bonificación por compensación y prima de riesgo (a partir del año 2003). Mediante escrito radicado el 26 de noviembre de 2008 ante CAJANAL EICE en Liquidación, la pensionada solicitó reliquidar la pensión de vejez. A través de la Resolución UGM 014052 del 18 de octubre de 201155, la entidad reliquidó la prestación y aumentó su valor, pero no lo hizo en los términos reclamados, bajo el argumento de que la prestación se calculó conforme prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, comoquiera que el IBL no fue objeto de transición. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, en la sentencia del 31 de julio de 2012, ordenó la reliquidación de la pensión de la señora Amparo Camargo Celis en los siguientes términos: «[…]
PRIMERO. DESESTIMAR las excepciones propuestas por la entidad accionada, conforme a lo señalado en la parte motiva del fallo.
SEGUNDO. DECLARAR LA NULIDAD de la “Resolución No. UGM 014052 del 18 de octubre de 2011”, proferida por el Gerente General de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. – CAJANAL EN LIQUIDACIÓN, por las razones esbozadas en la parte considerativa de la sentencia. 53 Folio 75 a 79 del cuaderno administrativo contenido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 54 Folios 127 a 131 del cuaderno administrativo obrante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 55 Folios 4 a 10 del cuad. ppal del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E en Liquidación, a a) Efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación de la señora AMPARO CAMARGO CELIS […] con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, esto es, 1 de julio de 2005 hasta el 30 de junio de 2006 incluyéndole los factores salariales señalados en el D.1933/89 (Art. 18), así: “Asignación básica”, “una doceava parte de la prima de servicios”, “una doceava parte de la Prima de Navidad”, una doceava parte de la prima de vacaciones” a partir del 5 de marzo de 2003, día siguiente a la adquisición de su status pensional, conforme se advierte en la parte motiva de este proveído.
Se deberán realizar los descuentos correspondientes a los aportes no efectuados o no realizados por el demandante, en el porcentaje que le corresponda al trabajador según la Ley, de conformidad con lo señalado en la parte motivade la presente providencia. b) Pagar a la señora AMPARO CAMARGO CELIS […] a partir del 12 de agosto de 2007, por prescripción trienal las diferencias en las mesadas resultantes entre la liquidación aquí ordenada y las sumas pagadas por Pensión de Jubilación. […]» (puntuación, gramática y ortografía del original) La decisión se sustentó, fundamentalmente, en el criterio según el cual los servidores del DAS que disfrutan del régimen especial de pensiones, contenido en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1835 de 1994, tienen derecho a que se les apliquen tales preceptivas en lo relacionado con los factores computables para liquidar la pensión de jubilación. Excluyó los factores denominados «factores por vacaciones» y la prima de riesgo con fundamento en que, el primero corresponde a un descanso y, el segundo, no se encuentra enlistado en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989.
Por su parte, la sentencia del 27 de mayo de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión56, objeto de la presente acción de revisión, modificó parcialmente el numeral tercero de la providencia de primera instancia, para en su lugar, indicar que se tendrán en cuenta además de la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de riesgo, las doceavas partes de las primas de servicio, vacaciones y navidad.
En síntesis, los siguientes fueron los razonamientos esgrimidos: «[…] [S]e concluye que al personal de Detectives, en sus diferentes grados y denominaciones de especialista, profesional y agente, que estuviera vinculado con anterioridad a la vigencia del Decreto 1835 de 1994, 4 de agosto de 1994, se le respetan los derechos establecidos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993, por ello, el actor es beneficiario del régimen de transición establecido para los empleados que desempeñan actividades de alto riesgo, y el régimen aplicable era el que regía antes de la entrada en vigencia del precitado decreto. […] De los medios probatorios obrantes dentro del expediente, encuentra la Sala que la demandante prestó sus servicios como Detective Profesional en el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, con anterioridad a la 56 Folios 138 a 158 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 expedición del Decreto 1835 de 1994, lo cual la hace beneficiaria del régimen de transición establecido por la Ley para este tipo de funcionarios. Por lo anterior y en atención al marco normativo que se ha expuesto, concluye la Sala que el régimen aplicable a la señora AMPARO CAMARGO CELIS, es el anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que es el contenido en el Decreto 1835 de 1994, que establece el derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios.
En relación con los factores de salario a incluir en la pensión de jubilación para los empleados DAS, observa la Sala que mediante providencia de 11 de junio de 2009 […] manifestó que los funcionarios del DAS se encuentran amparados por un régimen especial de pensiones, el cual se encuentra contenido en el Decreto 1933 de 1989 […] Así mismo, en Sentencia de 7 de julio de 2005, el Consejo de Estado expresó que las Leyes 33 y 62 de 1985 no resultan aplicables a los funcionarios del DAS en vista que el Decreto 1933 de 1988 fue expedido con posterioridad a las leyes mencionadas, razón por la cual debe dársele prevalencia a la hora de liquidar las pensiones de los funcionarios de dicha entidad […] En atención a la jurisprudencia citada, para la Sala queda claro que los funcionarios del DAS tienen derecho a que los factores salariales incluidos en su pensión de jubilación sean liquidados con base en la normatividad constitutiva del Régimen Especial, que no es otra que la consagrada en el Decreto 1933 de 1988, por lo que no es de recibo la forma en que CAJANAL liquidó la pensión de la actora, lo cual implica per se la declaratoria de nulidad parcial del acto acusado tal como lo ordenó el A-quo. […] Como se puede observar en el recuento normativo y jurisprudencial que antecede, concluye la Sala que la pensión de jubilación de la actora debe reliquidarse, teniendo en cuenta para ello, además de los factores ya reconocidos como sueldo básico, la bonificación por servicios prestados y la prima de riesgo, valores por concepto de prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1933 de 1989 y demás normas concordantes, como se analizó previamente, y como lo declaró el A quo en el fallo impugnado, no sin antes precisar, en cuanto hace a la Prima de Riesgo, lo siguiente: La materia objeto de la litis, de la manera que ha quedado sentado en los considerandos que anteceden, evidencian, sin lugar a dudas que dentro de ella no se encuentra solicitud alguna en relación a la Prima en comento, por lo que mal podría el juzgador -sin infringir sus competencias- entrar a analizar si era o no procedente su reconocimiento cuando ello no fue solicitado por la demandante, máxime cuando la misma ya había sido reconocida de manera oficiosa por la administración. Lo anterior, atendiendo el principio de congruencia previsto en el artículo 170 del C.C.A., y desarrollo del principio general del derecho procesal de consonancia, contenido en el artículo 305 del C. de P.C. modificado por el artículo 1º numeral 135 del decreto 2282 de 1989, por cuya virtud, la decisión final del juzgador debe resultar armónica y concordante con las pretensiones formuladas en la demanda, pues en toda decisión que ponga fin a un litigio debe existir una rigurosa adecuación entre lo pedido y lo resuelto, o lo que es igual, una perfecta simetría entre el objeto de la controversia y la decisión judicial que le pone fin a la misma. […] En consecuencia, habrá de confirmarse parcialmente la sentencia de primera instancia en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó incluir los factores mencionados faltantes -prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, - y se modificará el numeral 3º de la misma, en el sentido de precisar Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 en dicha parte resolutiva, que se incluirán, además de los factores ya reconocidos – asignación básica, bonificación por servicios, Prima de riesgo- la Prima de servicios (1/12), la prima de vacaciones (1/12) y la Prima de navidad (1/12). […]» (puntuación, gramática, negrillas y ortografía del texto original) Valoración de la Subsección De acuerdo con lo expuesto en párrafos precedentes, se advierte en primer lugar, que la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, mediante la Resolución UGM 014052 del 18 de octubre de 2011, atendiendo el Decreto 1835 de 1994 y la Ley 100 de 1993, reliquidó la pensión de vejez en un monto equivalente al 75% de lo percibido los últimos diez años de servicio, con inclusión de los factores devengados durante ese mismo lapso, esto es, asignación básica, bonificación por servicios, bonificación por compensación y prima de riesgo.
Igualmente, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, a través de la sentencia objeto de revisión, precisó que el IBL debía atender no solo los factores ya reconocidos, esto es, la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de riesgo, sino también la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones.
En segundo lugar, que, en la acción de revisión, la UGPP solicitó que se atiendan las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previstos en la Ley 33 de 1985, sin embargo, el juez de instancia aplicó los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1835 de 1994, bajo el argumento de que la pensionada es beneficiaria del régimen especial de los servidores públicos que desempeñan funciones de alto riesgo en el DAS, pues ingresó al servicio de este desde el 5 de marzo de 1983.
De igual manera, estimó que, en la reliquidación de la pensión de la aquí demandada, debió observarse el régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, al considerar que el ingreso base de liquidación no era objeto de la transición. Como sustento de ello, solicitó adoptar el criterio desarrollado por la Corte Constitucional.
De lo anterior, es posible extraer tres conclusiones: i) Que, la extinta CAJANAL EICE mediante Resolución UGM 014052 del 18 de octubre de 2011 incluyó en el IBL la prima de riesgo, según lo previsto por la Ley 860 de 2003; ii) Que no se invocó la sentencia del 1 de agosto de 201357, pese a que ya se había emitido, para el momento en el que se dictó la providencia que se revisa, en cuanto a la inclusión de todos los factores devengados por el trabajador durante el último año de servicios, inclusive la prima de riesgo.
Empero, con fundamento en las 57 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 4400123310002008150 01(0070-2011), demandante: Héctor Enrique Duque Blanco. Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 sentencias del 4 de agosto de 2010 y 7 de abril de 2011 emitidas por el Consejo de Estado, efectuó una interpretación que se acompasa con el proveído referido; y iii) Que la sentencia acusada no se remitió a las condiciones de la Ley 33 de 1985, en la medida en que la pensionada era beneficiaria del régimen especial aplicable a los funcionarios del DAS.
De ahí que se ajustaron a los mandatos de los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1835 de 1994, aspecto frente al cual la entidad no presentó reparo particular alguno. Por el contrario, su argumento se circunscribió a discutir la forma de calcular el IBL. Así las cosas, es preciso indicar que para el momento en el que se produjo la decisión, estaba vigente la tesis asumida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
Dicha posición, se extendió para la interpretación de los regímenes pensionales especiales, entre ellos, el de los detectives del DAS. Tal posición fue reiterada más adelante en la sentencia del 1 de agosto de 201358, como se indicó previamente59. Sin embargo, incluso antes de que se hubiera unificado el criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado ya venía impartiendo esta interpretación60.
En ese orden, se observa que la decisión adoptada en la providencia bajo revisión se acompasa con el criterio desarrollado por esta Corporación61, comoquiera que se ordenó reliquidar la pensión de jubilación atendiendo las disposiciones del régimen anterior, esto es, con inclusión de los factores contenidos en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989.
En el mismo sentido, la Subsección B, en la sentencia del 18 de agosto de 200562 expuso una tesis orientada al reconocimiento y liquidación de la pensión de los detectives del DAS con arreglo al régimen especial contenido en los Decretos 3135 de 1968, 1933 de 1989, 1045 de 1978, 1047 de 1978 y 1933 de 1989. Adicionalmente, es necesario precisar que no es admisible el argumento según el cual la sentencia de segunda instancia se profirió con desconocimiento del precedente constitucional.
Lo anterior, dado que en la sentencia C-258 de 2013 la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, y en cuanto al IBL que debe tenerse en cuenta para los beneficiarios del régimen especial de congresistas, determinó las siguientes reglas: i) el régimen pensional contenido en 58 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 4400123310002008150 01(0070-2011), demandante: Héctor Enrique Duque Blanco. 59 Dicha posición también se había sostenido previamente en: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 250002325000200500052 01(0568-2008), demandante: José Luis Martínez Arteaga. 60 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 250002325000200500052 01(0568-2008), demandante: José Luis Martínez Arteaga. 61 Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 14 de julio y 18 de agosto de 2005, radicación 44001-23-31-000-2002-00045-01 y 25000-23-25-000-2001-12163-01. 62 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 18 de agosto de 2005, radicación 25000-23-25-000-2001-12163-01 (782-2004).
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 la mencionada ley no podrá extenderse a quienes con anterioridad al 1 de abril de 1994, no se encontraren afiliados a aquel; ii) los factores de liquidación serán aquellos efectivamente recibidos por el beneficiario y sobre los cuales se hubiesen efectuado las correspondientes cotizaciones; iii) el IBL será el establecido en los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993, según el caso y iv) las mesadas no podrán superar los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1 de julio de 2013.
Lo anterior difiere de la normativa que rige el derecho pensional de la aquí demandada quien no es beneficiaria de dicho régimen especial. También es de resaltar que la sentencia SU-230 de 2015, que precisó la generalidad de la regla interpretativa sobre la liquidación de pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no se había emitido para el momento en el que se dictó la sentencia discutida.
Inclusive, se destaca que la Corte Constitucional, a través de sus salas de revisión63, sostuvo que el beneficio de la transición pensional consistía en acatar en su integridad las condiciones del régimen anterior. En consecuencia, el ingreso base de liquidación se entendía incluido en el régimen de transición64. Por esa razón, se admitía que la liquidación debía efectuarse sobre el promedio de lo devengado en el último año de servicios.
Asimismo, se observa que la sentencia de unificación que enuncia la entidad recurrente de la Corte Constitucional en materia de IBL, no se refiere a los casos en los que el ingreso base de cotización previsto por las normas que regulan un régimen especial, como el que tenían los detectives del DAS. Es de advertir que dichas normas especiales enlistan emolumentos distintos a los previstos por el Decreto 1158 de 1994 para la generalidad de los servidores públicos, tal y como se observa en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989.
En suma, en el presente asunto se demostró que la señora Amparo Camargo Celis es beneficiaria del régimen de transición de que trata el Decreto 1835 de 1994, pues este aspecto no fue objeto de discusión. La sentencia que se revisa ordenó liquidar la 63 Sobre este tema se pueden ver, de la Corte Constitucional las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. 64 Se resalta lo considerado en la sentencia T-631 de 2002, en la que la Corte Constitucional se refirió al ingreso base de liquidación que debía atenderse en los casos de las personas que se encontraran en régimen de transición de la Ley 100 de 1993, así: «[…]El monto de la pensión se calcula sobre una base y de allí se saca un porcentaje.
No se puede entender el uno sin el otro. Esa base, en la teoría de la seguridad social, se denomina indistintamente como base reguladora, haber regulador, salario jubilatorio o haber jubilatorio. Tratándose de regímenes especiales, se tendrá en cuenta la base reguladora y el porcentaje que señalen específicamente tales regímenes. Es imposible desvertebrar el efecto de la causa y por consiguiente no se puede afirmar, como en el caso que motiva la presente tutela, que el porcentaje es el del régimen especial del decreto 546/71 y la base reguladora es la señalada en la ley 100 de 1993.
Si un funcionario o exfuncionario judicial o del Ministerio Público reúne los requisitos para gozar del régimen especial se aplicará en su integridad el artículo 6° del decreto 546/71, luego no se puede tasar el monto de acuerdo con la ley 100 de 1993. Hacer lo contrario es afectar la inescindibilidad de la norma jurídica. […]». Esta tesis fue reiterada en las sentencias T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009, T-610 de 2009.
Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 pensión con los factores salariales previstos por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, aplicable a los detectives del DAS, al cual tenía derecho por haber estado vinculada a la entidad para el 4 de agosto de 1994.
El criterio aplicado en cuanto a la interpretación del IBL como componente del régimen de transición era el vigente para la época en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esas condiciones, no se configura la causal de revisión del artículo 20, literal b) de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica65.
En esas condiciones, como no se encuentra probada la configuración de la causal b), tampoco la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión de la señora Amparo Camargo Celis atendiendo los factores previstos por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, estos son, además de la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de riesgo, las doceavas partes de las primas de servicios, navidad y de vacaciones.
Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del 27 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, por medio de la cual se modificó parcialmente el numeral tercero de la decisión del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, en el sentido de ordenar que se incluyan además de la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de riesgo, las primas de servicios, vacaciones y navidad, emolumentos descritos en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 debidamente acreditados por la exdetective del DAS.
Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público», en esas condiciones, teniendo en cuenta que esta Corporación46 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye 65 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03- 15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. Radicado: 110010325000201600279 00 (1631-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional; la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP contra Amparo Camargo Celis, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, el 27 de mayo de 2014 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación: 110013331701201200055.
Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes, y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente