Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., ocho (08) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).

Radicado número: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Referencia: Acción de tutela Tema. Acción de tutela contra providencias judiciales. Subtema 1. Requisitos de procedibilidad. Subtema 2. Relevancia constitucional.

Improcedencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la señora Josefina Prada de Mateus por medio de apoderado1, en contra de la sentencia de tutela del 11 de diciembre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Josefina Prada de Mateus por medio de apoderado2, presentó escrito de tutela en el que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, a la igualdad, al debido proceso y a los principios de seguridad jurídica, favorabilidad e inescindibilidad de la ley3, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B con ocasión de la sentencia del 10 de marzo de 2022 dictada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 11001-33-35-015-2013-00247-00/01/02. 1.2.

Hechos probados del proceso ordinario 1.2.1. La señora Josefina Prada de Mateus indicó que estuvo vinculada al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar desde el 28 de julio de 1969 hasta el 30 de marzo de 1996. La Caja Nacional de Previsión Social le reconoció el 14 de febrero de 1997 una pensión de vejez, que fue reliquidada mediante Resolución número 01699 del 12 de diciembre de 2000. 1 Archivo electrónico ubicado en el índice 18 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 63957E99955BAF5B 1D90F48D6BF2BEDA 2C0D097699B8C8A1 5D60500800D81F26. 2 Página 68 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: E73AA9072C7E8297 49F6414D0EDC425B EF15B48E73C8BC13 0A969B461AA05A3F. 3 Páginas 1 a 39 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: E73AA9072C7E8297 49F6414D0EDC425B EF15B48E73C8BC13 0A969B461AA05A3F.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Luego, el 25 de julio de 2012 presentó una nueva solicitud de reliquidación para que la prestación se calculara de conformidad con el tiempo de servicios, el IBL y el porcentaje previstos en la Ley 33 de 1985.

No obstante, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP no la respondió. 1.2.2. Josefina Prada de Mateus a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, orientada a obtener la nulidad del acto ficto y el reconocimiento de la reliquidación pensional. 1.2.3.

El asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá que, mediante sentencia del 24 de octubre de 2017 accedió a las pretensiones de la demanda4. Como fundamento de la decisión explicó que, la demandante era beneficiaria del régimen pensional dispuesto en la Ley 33 de 1985, dado que acreditó haber cumplido más de 15 años de servicio a la fecha en que entró en vigencia la norma. 1.2.4.

La parte demandada inconforme con la decisión dictada en primera instancia interpuso recurso de apelación en el que adujo que el a quo erró al aplicar solo algunos preceptos jurisprudenciales dictados por el Consejo de Estado y no tener en cuenta las sentencias de la Corte Constitucional relacionadas con la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

También adujo que los actos administrativos acusados fueron expedidos de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1158 de 1994 por lo que, lo ordenado en la sentencia atribuye obligaciones que no están contenidas en la ley. 1.2.4.1. El recurso le correspondió desatarlo a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en sentencia del 10 de marzo de 20225, revocó la decisión dictada por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

La referida autoridad de segunda instancia consideró en primer lugar que, al 1 de abril de 1994 cuando entró a regir la Ley 100 de 1993, la demandante no había cumplido los requisitos para ser beneficiaria de la pensión de vejez, ya que cumplió 55 años el 26 de diciembre de 1994, por lo que, debía aplicársele el régimen transicional del artículo 36 de la referida norma.

Explicó que, la demandante laboró más de 20 años al servicio del Estado y por ser beneficiaria del régimen de transición, para calcular el monto de su mesada pensional debía tenerse en cuenta lo establecido en las Leyes 33 y 62 de 1985. Indicó que, según el fallo de unificación del Consejo de Estado, esto es la sentencia del 28 de agosto de 20186, los factores que debían incluirse para calcular el IBL eran los dispuestos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, devengados en el tiempo que le hiciere falta para ello o el cotizado durante todo el tiempo. 4 Páginas 39 a 48 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: E73AA9072C7E8297 49F6414D0EDC425B EF15B48E73C8BC13 0A969B461AA05A3F. 5 Páginas 49 a 63 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: E73AA9072C7E8297 49F6414D0EDC425B EF15B48E73C8BC13 0A969B461AA05A3F. 6 Expediente con radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Luego, estimó que, en el caso concreto no fue demostrado que alguno de los factores salariales que devengó la demandante y sobre los que cotizó, no se hubieran tenido en cuenta para el reconocimiento pensional.

Por lo tanto, concluyó que no era procedente ordenar la reliquidación de todos los factores devengados durante el último año de servicios en un porcentaje del 75%, en tanto la liquidación se realizó sobre los rubros efectivamente cotizados. 1.3. Pretensiones y argumentos de tutela 1.3.1. La parte accionante solicitó al juez constitucional7: i) tutelar sus derechos fundamentales a la seguridad social, la vida digna, el mínimo vital, a la igualdad, al debido proceso y a los principios de seguridad jurídica, favorabilidad e inescindiblidad de la ley; ii) dejar sin efectos la sentencia del 10 de marzo de 2022 dictada en segunda instancia del proceso ordinario por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B; y en consecuencia iii) ordenar la reliquidación de su pensión en equivalencia del 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo. 1.3.2.

La accionante manifestó en primer lugar que la solicitud cumplía todos los requisitos generales de procedibilidad y en segundo lugar que, la autoridad cuestionada en la providencia objeto de tutela, vulneró sus garantías fundamentales e incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución que, sustentó en los siguientes términos: 1.3.2.1.

Defecto fáctico porque no tuvo en cuenta los documentos allegados al expediente que permitían inferir con claridad que había cumplido con el tiempo de servicio para ser beneficiaria de la Ley 33 de 1985, ya que adquirió su estatus pensional el 26 de diciembre de 1986, por lo que, para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ya contaba con 20 años de servicio. 1.3.2.2.

Defecto sustantivo por indebida aplicación del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 que dispone que, los empleados oficiales que contaran con más de 15 años de servicio al 13 de febrero de 1985, les era aplicable la normativa del régimen anterior, esto es, lo dispuesto en la Ley 6 de 1945 y Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, según los que, la pensión es el equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio. 1.3.2.3.

Desconocimiento del precedente judicial por haber aplicado erradamente las subreglas de las sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 dictadas por la Corte Constitucional y la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Al respecto afirmó que tales providencias no debían ser aplicadas al asunto en la medida en que, de un lado la tesis jurisprudencial del Consejo de Estado era otra cuando fue presentada la demanda y de otro, que esas providencias no fijaron un precedente respecto de los beneficiarios del régimen de transición dispuesto en la Ley 33 de 1985, sino únicamente respecto de los beneficiarios de la Ley 100 de 1993. 7 Páginas 37 a 38 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: E73AA9072C7E8297 49F6414D0EDC425B EF15B48E73C8BC13 0A969B461AA05A3F.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sostuvo que, en el caso era necesario que la autoridad cuestionada hubiera tenido en cuenta otros pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado8 que — a su juicio—, debían aplicarse ya que en ellas se reconoce que la mesada pensional de los beneficiarios de los regímenes anteriores a la Ley 33 de 1985 debe liquidarse sobre los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en los términos del Decreto 1045 de 1978. 1.3.2.4.

Violación directa de la Constitución porque no fueron observadas las disposiciones constitucionales sobre el derecho a la seguridad social, la vida, los derechos adquiridos, las expectativas legítimas, la seguridad social, la favorabilidad laboral, la inescindiblidad de la ley, el debido proceso y la igualdad procesal. 1.4. Trámite de tutela de primera instancia e intervenciones 1.4.1.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante auto del 21 de noviembre de 20239, admitió la solicitud, vinculó como tercero con interés a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, reconoció personería al apoderado de la parte accionante y ordenó notificar a las partes y vinculados.

En el mismo proveído solicitó a las autoridades judiciales vinculadas a la acción constitucional de la referencia, que enviaran copia magnética del expediente correspondiente al trámite radicado al número 11001-33-35-015-2013-00247-00/02. 1.4.2. Una vez surtidas las notificaciones, recibió respuesta la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP10 y del Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que además envió el expediente digital del proceso ordinario11.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B guardó silencio. 1.4.2.1. la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a través de su apoderado expuso un 8 Al respecto citó varios apartes de las sentencias del 4 de agosto de 2010 (rad. 25000-23-25-000-2006-07509- 01) y 26 de marzo de 2019 (rad. 2559- 07) de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado; sentencias del 2 de mayo de 2019 (rad. 25000-23- 42-000-2012-02011-01); 12 de mayo de 2005 (rad. 25000- 23-25-000-2000-04685-01) y 31 de enero de 2019 (rad. 41001- 23-31-000-2012-00101-01) de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado; sentencia del 12 de diciembre de 2019 (rad. 11001-03-15-000- 2019-04749-00) de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y sentencia del 10 de julio de 2019 (rad. 11001-03-15-000-2019-01662-00) de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 9 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 4 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado91B173B96C4E3ED6 E67747087620F20C 1C36B0B4C369ACF1 A098029266FD3346. 10 Archivos electrónicos ubicados en el expediente digital de tutela de primera instancia, en los índices 9 y 10 del aplicativo SAMAI, identificado con certificados ABF7E09C7D464794 BAFE5FEFB69934C4 D049F5F1EB1A12E7 D04FDDACC95D365E, 3AF6198DF1445327 277F9350CAC39EBB A8FB19FA6608CCBB 6726108662574A7C, 161DD4CA5E686133 B94F0D4959E2803D E20571D834A9FA99 B2DA0131202F0334, 9E4BA6245AABB20B 69A24E40F54770A3 D4B0AE40653437F4 D70E7D7DE3DAAA86, 1FD444EB6D54DB25 FEA26238F99E304C 2E4C7E5DF2CDC819 77CE0A8209D1B8BB, 19A8B2010FF1B485 1326660E38DF1585 9CF2D5954E7C6651 5DA24A17D57FC9FB y 021553A60D9943F5 8349107F1232F37A 30B298DB736FA357 EBEFEA45214F775E. 11 Archivos electrónicos ubicados en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 11 del aplicativo SAMAI, identificados con certificados D6659F4B941D8B35 37A7CEA2D8A3EC4C E8DD998D0B59376B 4E0720EB8F691109, FE6BEE6B9F452C4D 984526AD06E0706B 913DED0651AAF346 576D23EB2D7AD2FD y 326D4D6438D23541 AA15DE28F518BB1A 0C2D623D679BADBB ABD81387CB0097B4.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 recuento de los antecedentes administrativos relacionados con el caso concreto, luego explicó varios pronunciamientos jurisprudenciales aplicables al asunto y finalmente adujo que la acción de tutela no era la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas.

Agregó que, la controversia fue resuelta por el juez natural de la causa de conformidad con la normatividad y la jurisprudencia aplicable al asunto en estudio, por lo que, en contraste, los argumentos planteados por la parte accionante no sustentan la configuración de alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que — sostuvo—, permite estimar la improcedencia de la solicitud. 1.4.2.2.

El Juzgado Quince Administrativo de Bogotá a través de la titular del despacho, indicó que la decisión proferida en instancia fue sustentada de conformidad con el estudio de los fundamentos de hecho y de derecho que eran aplicables al asunto. Agregó que el trámite procesal garantizó el debido proceso de las partes. 1.5. Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de diciembre de 202312, negó la solicitud de amparo por considerar que no se configuraron los defectos enunciados por la accionante.

Como fundamento de la decisión explicó que la autoridad cuestionada no desconoció el material probatorio allegado al expediente ya que, con base en este, pudo establecer el estatus pensional de la accionante. Adujo que, si bien el Tribunal aplicó reglas jurisprudenciales distintas a las pretendidas por la aquí accionante, lo cierto era que, reconoció la edad y los tiempos de servicio que fueron debidamente probados en el proceso, por lo que, los cuestionamientos que al respecto fueron planteados por la accionante, no guardan relación con lo realmente resuelvo en la sentencia objeto de tutela y en ese sentido, no fue acreditada la configuración de un defecto fáctico.

De otro lado, estimó que aun cuando varios pronunciamientos jurisprudenciales han resuelto el reconocimiento del derecho al debido proceso en asuntos en los que se ha negado la reliquidación de la pensión a los beneficiarios de la Ley 33 de 1985, también es cierto que en decisiones posteriores, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que para los beneficiarios del referido régimen de transición, solo deben incluirse en el IBL los factores salariales sobre los que el trabajador efectuó los aportes al sistema.

Explicó que lo anterior, fue dispuesto con fundamento en el principio de sostenibilidad del sistema pensional previsto en el artículo 48 de la Constitución Política y es aplicable a todos los regímenes pensionales, transicionales, generales o especiales, por lo que, de conformidad con el principio de supremacía constitucional, estimó que la autoridad cuestionada no desconoció el ordenamiento jurídico al negar las pretensiones de la demanda. 12 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 13 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado B1F9280A9636D021 FB2802BCF39FE574 2256277D076E8DB8 0D2ECEF33D0AA3DC.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Así, aclaró que ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales dispuestos en la Ley 6 de 1945 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 sería contrario a las reglas jurisprudenciales que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han fijado con respecto al IBL.

Luego estimó que en el asunto no hubo un trato desigual frente a terceros que se encontraban en circunstancias similares a las de la accionante y obtuvieron un fallo favorable, pues en la materia no había un criterio uniforme entre las altas cortes lo que, en principio, tuvo como consecuencia fallos favorables que luego fueron revocados por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela.

Finalmente estimó pertinente destacar que la subregla jurídica de la sentencia del 4 de agosto de 2010 fue modificada cuando fueron dictados fallos posteriores relacionados con la materia, tales como las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 dictados por la Corte Constitucional y la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

En suma, consideró que la interpretación del Tribunal estuvo acorde con la jurisprudencia relacionada con el asunto concreto y la aplicación razonable del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, además de no haberse presentado una indebida valoración probatoria. 1.6. Impugnación La parte accionante por medio de su apoderado presentó escrito de impugnación13 en el que manifestó su inconformidad con la decisión del 11 de diciembre de 2023 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, así: Sostuvo que, en la sentencia de tutela de primera instancia el juez constitucional consideró erradamente que el régimen de transición dispuesto en la Ley 33 de 1985 solo era aplicable al momento de estudiar la edad y no respecto del IBL, lo que — insistió —, resulta en un desconocimiento de los derechos adquiridos por aplicar una sentencia de unificación que no es acorde a las pruebas y la situación fáctica concreta, dado que tiene el derecho al reconocimiento de todos los factores salariales para efectos de reliquidar su pensión. Explicó que, cumplía los requisitos para ser acreedora del régimen dispuesto en la Ley 33 de 1985 en la medida en que tenía más de 15 años de servicio a la entrada en vigencia de la referida ley, por lo que, era claro que se presentó un desconocimiento del precedente jurisprudencial para la aplicación de la transición establecida en el parágrafo 2 del artículo 1 de la norma ya mencionada, por lo que la liquidación debía tener en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año en los términos del Decreto 1045 de 1978.

Afirmó que, las reglas jurisprudenciales de la sentencia del 28 de agosto de 2018 dictada por el Consejo de Estado y que fueron aplicadas por el Tribunal, no eran consecuentes con el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, dado que su aplicación solo hace referencia al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 13 Archivo electrónico ubicado en el índice 18 del expediente digital de tutela de primera instancia, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 63957E99955BAF5B 1D90F48D6BF2BEDA 2C0D097699B8C8A1 5D60500800D81F26.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Refirió que, en reciente jurisprudencia, el Consejo de Estado analizó asuntos similares en los que concluyó que le asistía razón a la parte actora al considerar que fueron aplicadas normas no previstas para el asunto y que dieron como consecuencia negar las pretensiones de la demanda14.

Por lo tanto, reiteró que, en virtud del principio de igualdad, su caso debe ser considerado dado que la normativa y jurisprudencia aplicada no debió ser la base argumentativa para dictar la decisión en el asunto, en tanto la autoridad cuestionada, basándose en el principio de autonomía judicial, justificó su error. Finalmente, solicitó revocar el fallo y en su lugar acceder a las pretensiones del escrito de tutela.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la impugnación, atendiendo a lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general15 para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos del defecto enunciado por la accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2.1.

La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque la accionante es la titular de los derechos que afirmó fueron vulnerados, en su condición de demandante dentro del proceso ordinario objeto de estudio. El accionado, Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, está legitimado por pasiva dado que, como juez del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, profirió la providencia que hoy se revisa. 2.2.3.

El requisito de relevancia constitucional exige que los argumentos de la solicitud de amparo estén dirigidos a exponer las razones por las que el cuestionamiento a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende 14 Al respecto mencionó la Sentencia del 31 de enero de 2019, bajo Radicado: 410012331000201200101 01 (1145-20162) y y la sentencia del 26 de octubre de 2022, bajo Radicado 110010315000202203272013. 15 Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;

(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria16, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto17.

Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional” 18.

En suma, el requisito de relevancia constitucional persigue tres fines: (i) preservar la competencia y la independencia de los falladores ordinarios y, así, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad19; (ii) restringir el ejercicio del amparo a cuestiones que afecten los derechos fundamentales de las personas, e (iii) impedir que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales20.

La Sala revisará a continuación los argumentos expuestos en el escrito de tutela, a partir de los parámetros constitucionales fijados y de conformidad con el requisito de relevancia constitucional. Solo en caso de encontrarlos satisfechos, continuará con el estudio de las demás exigencias de procedibilidad, y si hay lugar a ello, a emitir un pronunciamiento de fondo en lo que corresponda. 2.4.1.

La parte accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales, pues como quedó expuesto en los numerales 1.3.2. y 1.6. de esta providencia, consideró vulneradas dichas garantías constitucionales porque a su juicio el 16 Por supuesto, el fallador de tutela requiere examinar que, de esos asuntos legales, no se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales, pues, de ser así, adquieren relevancia constitucional inmediata.

Corte Constitucional. Sentencia T-1031 de 2001, citada por la Corte Constitucional en las sentencias T-114 de 2002 y T-136 de 2015. 17 Sentencia C-590 de 2005. Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 18 Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 19 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T- 931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014, citadas en la sentencia T-422 de 2018. 20 “[T]eniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” Corte Constitucional.

Sentencia T-422 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B en la sentencia del 10 de marzo de 2022, incurrió en: i) defecto fáctico ya que no valoró correctamente el material probatorio obrante en el expediente y que daba cuenta que la accionante adquirió su estatus pensional el 26 de diciembre de 1986, por lo que contaba con más de 15 años de servicio y en consecuencia era acreedora del régimen de transición dispuesto en la Ley 33 de 1985 con atención a la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios para su liquidación pensional; ii) defecto sustantivo porque al asunto no fue aplicado el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 en el que fue dispuesto que un empleado que cuente con mas de 15 años de servicio le son aplicables las normas del régimen anterior, para el caso la Ley 6 de 1945 y Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 que disponen la liquidación de la pensión sobre el 75% del promedio d ellos salarios devengados durante el último año de servicios; iii) desconocimiento del precedente por indebida aplicación de las sentencias SU- 230 de 2015 y SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional y la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado ya que — a su juicio—, tales providencias no fijaban un criterio aplicable para el régimen de la Ley 33 de 1985 sino para lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, por lo que no eran aplicables al caso concreto.

Al respecto agregó que no fue tenido en cuenta el derecho a la igualdad respecto de asuntos similares al suyo en los que el Consejo de Estado estimó una indebida aplicación del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, en el que no fueron tenidos en cuenta todos los factores salariares devengados en el ultimo año de servicios para liquidar la prestación reclamada21; iv) violación directa de la Constitución ya que al dictar la decisión objeto de tutela la autoridad judicial cuestionada desconoció disposiciones constitucionales sobre el derecho a la igualdad, la seguridad social, la vida y el debido proceso, además de los principios de seguridad jurídica, favorabilidad e inescindiblidad de la ley.

En relación con los cargos relacionados por la parte accionante y conforme a la característica de informalidad que es inherente a la acción de tutela, la Sala considera que los cuestionamientos así planteados se subsumen en la posible configuración por un lado, de un defecto sustantivo22 por errada aplicación de la 21 Apartado 1.6. 22 En las sentencias T-343 de 2011, T-138 de 2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007 y T-086 de 2007, la Corte Constitucional se ha referido al defecto sustantivo en el siguiente sentido: “(i)Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que (i) no es pertinente, (ii) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, (iii) es inexistente, (iv) ha sido declarada contraria a la Constitución, (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio, así ocurre por ejemplo cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador.

(ii). Cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial.

(iii). Cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 ley 33 de 1985 y la Ley 6 de 1945 y Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 que disponen la liquidación de la pensión sobre el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios; por otro lado, aduce un desconocimiento del precedente por indebida aplicación SU-230 de 2015 y SU- 427 de 2016 de la Corte Constitucional y la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado y en contraste, no tener en cuenta pronunciamientos del Consejo de Estado en los que a lo beneficiarios de regímenes anteriores a la Ley 33 de 1985 se les debía liquidar el IBL sobre todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios en los términos del Decreto 1045 de 1978. 2.4.1.1.

Ahora bien, de la revisión de la sentencia objeto de tutela, la Sala pudo verificar que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sustentó su decisión, teniendo como parámetros de base, en primer lugar, la normativa y jurisprudencia aplicable al asunto concreto, así: i) el artículo 11 de la Ley 100 de 1993 dispuso que el Sistema General de pensiones debe aplicarse a todos los habitantes del territorio nacional, en armonía con los derechos adquiridos y demás prerrogativas fundamentales ii) el Consejo de Estado durante varios años expuso como tesis que el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 disponía tener en cuenta la edad, el tiempo de servicios y todos los factores devengados durante el último año de servicios para calcular el IBL; iii) luego, la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 además de numerosos fallos posteriores, estableció que el régimen de transición no dispone en, en el caso concreto, tomar el último año de servicio y todos los factores devengados, sino que debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y iv) el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 explicó la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En esa línea, citó textualmente las reglas y subreglas de unificación de la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, así23: “(…) Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.

(iv) Cuando la disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución. (v) Cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vi) Cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(vii) Cuando el operador judicial con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación afecta derechos fundamentales. (viii) Cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que hubiere permitido una decisión diferente de acogerse la jurisprudencia.”. 23 Páginas 58 a 59 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: E73AA9072C7E8297 49F6414D0EDC425B EF15B48E73C8BC13 0A969B461AA05A3F.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94.

La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. … 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. (…)”24. En segundo lugar, de las pruebas allegadas al expediente encontró probado que la señora Prada de Mateus: i) cumplió 55 años el 26 de diciembre de 1994 y laboró desde el 28 de julio de 1969 hasta el 30 de septiembre de 1996 en el ICBF; ii) cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993 la demandante no había cumplido los requisitos para ser beneficiaria de la pensión de vejez ya que le hacía falta el requisito de edad, por lo que era viable aplicar el régimen dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; iii) como la demandante laboró más de 20 años al servicio del Estado y al ser beneficiaria del régimen de transición, le era aplicable lo previsto en las leyes 33 y 62 de 1985 y los requisitos para la liquidación serían los establecidos en el régimen de la Ley 100 de 1993; iv) según las reglas de unificación establecidas en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, los factores que debían incluirse para liquidar el IBL eran los dispuestos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, devengados en el tiempo que le hiciere falta para ello o el cotizado durante todo el tiempo de servicio.

Expuesto lo anterior, el Tribunal pudo establecer que en el proceso la demandante no acreditó que alguno de los factores salariales sobre los que cotizó no constituyeron la base para la liquidación de su pensión, por lo que de conformidad con las reglas jurisprudenciales que rigen el asunto, no era procedente ordenar la reliquidación con todos los factores devengados en el último año de servicios, por lo que, era procedente revocar la decisión dictada por el a quo.

En suma, la autoridad cuestionada estimó que a la causante debía aplicársele la Ley 33 de 1985 únicamente respecto a la edad, tiempo de servicio y monto de la prestación, pero los factores salariales a incluir en la base de liquidación, eran los descritos en el Decreto 1158 de 1994, ya que adquirió su estatus de pensionada en el año de 1994 (cumplió 55 años el 26 de diciembre de 1994) contrario a lo 24 Esta es una trascripción literal.

Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 manifestado en los hechos de la demanda, en los que manifestó que para la expedición de la ley 100 de 1993 ya tenía el status de pensionada (edad y tiempo).

Por lo hasta aquí expuesto, es viable colegir que, la accionante se limitó a manifestar su desacuerdo en relación con las razones planteadas, la jurisprudencia y la normatividad acogida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin que sus argumentos trascendieran de la controversia propia de la causa ordinaria a una cuestión iusfundamental en los términos de los defectos planteados, de tal forma que se pueda determinar que la decisión judicial cuestionada fue proferida con fundamento en una norma que no fuera aplicable, o que pese a la autonomía judicial, la aplicación de la jurisprudencia relacionada al caso concreto no estuviera dentro del margen de interpretación razonable de forma claramente perjudicial para los intereses legítimos de los intervinientes, por lo que, en consecuencia, no es posible asumir el estudio de fondo propuesto por la parte actora, pues de hacerlo estaría invadiendo la órbita de competencia del juez natural y desconociendo la autonomía judicial.

En este punto, es preciso aclarar que, la configuración del defecto por desconocimiento del precedente exige que la accionante vincule la falta de aplicación de una regla jurisprudencial con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué el precedente con identidad fáctica y jurídica era aplicable en su caso y de qué forma la inobservancia de tales consideraciones o reglas jurisprudenciales afectaron sus garantías fundamentales, lo que no ocurrió en este caso.

Respecto de la vulneración al derecho a la igualdad, en tanto la accionante aduce que el Tribunal no tuvo en cuenta asuntos similares en los que, fueron concedidas las pretensiones para acceder a la liquidación de la prestación reclamada en los términos planteados en sede constitucional, cabe resaltar que, la sola mención de las sentencias que a juicio de la accionante fueron desconocidas, tienen similitud o son aplicables a su caso, sin demostrar que tal inobservancia tuvo como consecuencia una afectación desproporcionada de una garantía fundamental, no es suficiente para determinar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales ni la configuración del defecto por violación directa de la Constitución en los términos establecidos por la Corte Constitucional.

En ese escenario, tal requisito no se traduce en una demostración efectiva, pero si exige que la parte accionante explique o aporte elementos suficientes tales como: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito de relevancia constitucional. Así, los argumentos aquí expuestos no explican de qué forma la autoridad cuestionada incurrió en un defecto por violación directa de la Constitución por inobservancia del precedente jurisprudencial y que se traduzca en vulneración del derecho a la igualdad, dado que la accionante no expuso la similitud de los asuntos a los que hizo referencia, con su caso, y de qué forma fueron inobservados y en todo caso tales argumentos no fueron planteados en la oportunidad procesal pertinente para que el juez de la causa tuviera la oportunidad de estudiarlos y debatir su pertinencia en el caso bajo estudio25.

La acción de tutela fue concebida como un mecanismo de carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que, 25 Página 56 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: E73AA9072C7E8297 49F6414D0EDC425B EF15B48E73C8BC13 0A969B461AA05A3F.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06973-01 Accionante: Josefina Prada de Mateus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique, como lo pretende la aquí accionante, un nuevo estudio del caso como si fuera una instancia adicional a las ya surtidas.

El juicio que realiza el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada26, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario27. En suma, la solicitud incoada por la accionante no cumple el requisito de relevancia constitucional, por lo que la sala modificará la decisión dictada el 11 de diciembre de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y en su lugar, declarará improcedente el amparo solicitado.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero y segundo de la sentencia del 11 de diciembre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y en su lugar: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por la señora Josefina Prada de Mateus por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia”.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado DSR 26 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 27 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018.