Radicado: 11001-03-24-000-2022-00387-00 (27678) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2022-00387-00 (27678) Demandante: CARLOS MARIO SALGADO MORALES Demandada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Tema: Excepción previa de inepta demanda.

Actos demandables AUTO De conformidad con lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2028 de 2021, que en cuanto a la resolución de excepciones previas remite a los artículos 100 a 102 del Código General del Proceso, el despacho procede a resolver la excepción previa de inepta demanda, alegada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – (UGPP).

Antes de resolver la excepción, hará pronunciamiento sobre las pruebas solicitadas por la parte demandante en el memorial por el cual descorrió el traslado de las excepciones. DEMANDA El señor Carlos Mario Salgado Morales, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, solicitó ante esta jurisdicción las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que es nulo el acto administrativo “Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores”, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, debido a que, por medio de este documento, la UGPP crea una situación de inseguridad jurídica al imponer la obligación de adicionar documentos para probar la información contable y de nómina suministrada, que no se encuentra dentro de la norma en que debería fundarse, la Resolución 858 de 2021.

II. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA PRIMERO: Que es nula la disposición contenida en el acápite denominado “Personas con vínculo diferente al laboral” de la “Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores”, expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, debido a que, por medio de este documento, la UGPP, impone un deber formal al contribuyente que no se encuentra incorporado en el artículo 3 de la Resolución 858 de 2021.”.

El demandante invocó como normas violadas los artículos 65 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 2 del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y la Resolución UGPP 858 de 2021. El concepto de la violación se sintetiza así: Radicado: 11001-03-24-000-2022-00387-00 (27678) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La “Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores” es un acto definitivo.

El 28 de septiembre de 2021, la UGPP emitió la Resolución 858 de 2021, que estableció requisitos técnicos para la información solicitada en procesos de fiscalización, sin exigir que se anexen contratos no laborales. Sin embargo, posteriormente, en el sitio web publicó la guía que impuso la obligación de anexar esos contratos, por lo que creó una discrepancia con la resolución inicial que crea inseguridad jurídica.

La "Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores" constituye un acto administrativo definitivo. Según la doctrina y el Consejo de Estado, un acto administrativo es una declaración de voluntad de una autoridad administrativa que produce efectos jurídicos. La guía fue emitida por la UGPP, una autoridad administrativa, y modifica una situación jurídica subjetiva al imponer la obligación de anexar contratos no laborales, lo cual no fue requerido inicialmente en la Resolución 858 de 2021.

Infracción del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011. El artículo en mención establece que los actos administrativos expedidos por medios electrónicos, como la "Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores", deben publicarse en el Diario Oficial, la Gaceta Territorial o el medio oficial de publicación de la entidad pública.

En este caso, dicha obligación no se cumplió, pues la guía solo se encuentra disponible en el portal web de la UGPP. La falta de publicación en el Diario Oficial impide la adecuada divulgación de la guía, afectando la transparencia y la posibilidad de control ciudadano sobre la actividad del Estado. Expedición irregular del acto administrativo demandado.

Además, dicha omisión conlleva que el acto no cumpla con el requisito de eficacia, pues la publicación en el Diario Oficial es necesaria para que el acto administrativo sea vinculante y oponible a terceros. Falsa Motivación. La "Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores" surge como un complemento explicativo de la Resolución 858 de 2021.

Dado su carácter informativo, debería limitarse a explicar lo dispuesto en dicha resolución sin añadir nuevas obligaciones. Sin embargo, la guía impone la obligación de anexar contratos no laborales, usando un lenguaje impositivo que contradice el carácter facultativo de la resolución. Así, la guía está viciada de falsa motivación al imponer una obligación no contemplada en la Resolución 858 de 2021, que además crea confusión y genera inseguridad jurídica para los empleadores, que deben decidir cuál disposición atender.

Desviación de las atribuciones propias de quien la profirió el acto demandado. La "Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores" impone a los empleadores la obligación de anexar documentos no laborales, lo cual constituye una desviación de las atribuciones de la UGPP. Según el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP no tiene la facultad para reglamentar la información a presentar, sino para solicitar información necesaria para Radicado: 11001-03-24-000-2022-00387-00 (27678) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probar hechos generadores de obligaciones.

En sentencia del 17 de septiembre de 2017, el Consejo de Estado estableció que la UGPP solo tiene competencias operativas y no de reglamentación de una norma. Esta imposición en la guía no solo excede las competencias de la UGPP, sino que también viola el principio de buena fe, que exige honestidad y rectitud en las actuaciones de las autoridades públicas.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: Los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007 y 178 a 180 de la Ley 1607 de 2012 otorgaron a la UGPP competencias para el seguimiento, la colaboración y la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.

Para ello, la UGPP puede solicitar a empleadores, afiliados, beneficiarios y demás administradores de estos recursos, la información que considere necesaria para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley. En uso de dichas competencias, la UGPP emitió la Resolución 858 de 2021, publicada el 30 de septiembre de 2021 en el Diario Oficial, para establecer el contenido y las características técnicas de la información solicitada en procesos de fiscalización. En este contexto, la guía demandada, que fue publicada en la página web de la UGPP, facilita la preparación de esta información sin modificar la normativa existente ni imponer nuevas obligaciones.

La guía facilita el proceso de preparación y envío de la información de los contribuyentes y el cumplimiento adecuado de las contribuciones parafiscales. Además, al estar diseñada como una herramienta de apoyo, no excede las atribuciones legales de la UGPP. Por tanto, la guía se ajusta a los preceptos legales y constitucionales, y no debería ser objeto de control judicial.

Finalmente, procede la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, toda vez que la “Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores”, no es un acto administrativo susceptible de control judicial, porque no produce efectos jurídicos. Se trata de una cartilla de orientación que tiene como fin ser instrumento de apoyo a los contribuyentes y a la UGPP para garantizar el pago de lo debido por concepto de contribuciones parafiscales.

Subsidiariamente, en caso de que la excepción formulada no se estudie como previa, debe analizarse al tener en cuenta los argumentos expuestos para resolver el fondo del asunto, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. INTERVENCIONES La demanda fue admitida por auto del 19 de diciembre de 2023. En la misma providencia, con fundamento en los artículos 182B y 184 numeral 4 del CPACA.

El magistrado ponente invitó a entidades públicas, organizaciones privadas y expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso para que presentaran su concepto sobre los puntos relevantes de la demanda. Radicado: 11001-03-24-000-2022-00387-00 (27678) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero expresó lo siguiente: La “Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores” no es un acto administrativo y, por ello, no objeto de control jurisdiccional.

Al respecto, en los numerales 2 y 4 de dicha guía se establece que es un instructivo que orienta a los aportantes para que respondan los requerimientos de información que ordena entregar la UGPP. De aceptarse que la guía es un acto administrativo, tampoco sería objeto de control judicial por no ser un acto definitivo, pues no pone fin a una actuación administrativa.

En cuanto a los cargos de la demanda, la falta de publicación en el Diario Oficial no invalida la guía, porque es un documento de orientación que se publica en el sitio web de la UGPP y no requiere la formalidad de publicación para ser válida. En cambio, la Resolución 858 de 2021, que sí fue debidamente publicada, es el acto que genera obligaciones.

No existe falsa motivación de la guía. Ésta no impone nuevas obligaciones, pues los supuestos documentos adicionales mencionados, como contratos no laborales, ya estaban contemplados en el artículo 3 de la Resolución 858 de 2021. La guía simplemente recuerda a los empleadores que pueden presentar esta información adicional. Además, la UGPP tiene la facultad de solicitar la información necesaria para verificar el cumplimiento de las obligaciones parafiscales, según el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Por tanto, no existe desviación de poder ni falta de competencia dicha entidad. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que los argumentos de la demanda parten de un error interpretativo, pues la guía solo explica cómo diligenciar correctamente la información requerida por la UGPP, en los términos de la Resolución 858 de 2021 y los requerimientos de información específicos.

Por ello, la guía no crea nuevas obligaciones ni afecta el proceso de fiscalización, sino que proporciona una explicación técnica para el correcto cumplimiento de los requerimientos de información por parte de los administrados. TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES De conformidad con el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, se dio traslado a las excepciones a la parte demandante.

El actor descorrió el traslado de las excepciones y expresó que en el presente asunto no se configura la excepción de inepta demanda porque: La "Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores" constituye un acto administrativo y, por lo tanto, es susceptible de control judicial, por cuanto "crea una situación jurídica" particular, al "imponer el deber de enviar los contratos no laborales en virtud de los cuales se haya efectuado pagos en el periodo a fiscalizar", lo cual no está contemplado en la Resolución 858 de 2021.

Además, la guía fue expedida de manera irregular, porque no fue publicada en el Diario Oficial, lo que viola los requisitos de publicidad necesarios para su validez. Radicado: 11001-03-24-000-2022-00387-00 (27678) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, solicitó que se decrete como prueba, el informe en el cual la UGPP determine si: “1) Requirió o no a Empleadores que presentaron el formato 2276 ante la DIAN, dentro de sus solicitudes de información, la presentación de contratos de prestación de servicios y/o contratos comerciales asociados a los pagos por honorarios y/o comisiones reportadas que no se derivan de una relación laboral; 2) Inicio procesos sancionatorios (pliegos de cargos), con fundamento en la no entrega de la copia de contratos de prestación de servicios y/o comerciales asociados con pago de rentas por honorarios y/o comisiones.

Indicando el número de casos, y; 3) [ha] impuesto sanciones a empleadores por la no presentación de la documentación mencionada anteriormente, que se encuentra fuera del ámbito laboral. Detallando el número de actos administrativos emitidos.”. CONSIDERACIONES Cuestión previa – solicitud de práctica de pruebas. Antes de resolver la excepción previa de inepta demanda, es necesario pronunciarse sobre la prueba solicitada por la parte demandante en el memorial mediante el cual descorrió el traslado de excepciones.

El decreto de esta prueba se rechaza de plano por impertinente, de conformidad con el artículo 168 del Código General del Proceso1, aplicable por remisión expresa de los artículos 211 y 306 del CPACA, porque no guarda relación directa con el objeto del presente proceso, que se centra en el control de legalidad de la "Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores" emitida por la UGPP.

En este caso, los argumentos expuestos en la demanda se centran en cuestionar si la “Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores” impone obligaciones no previstas en la Resolución 858 de 2021 y si fue emitida dentro de las competencias legales de la UGPP. Y los supuestos efectos concretos de la guía, como las sanciones, se expresan en actos administrativos independientes, objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA).

Toda vez que en este asunto ya se surtió el traslado de las excepciones y para su decisión no se requiere de práctica de pruebas, corresponde resolver la excepción previa de inepta demanda, en aplicación de lo previsto en los artículos 100 y 101 del CGP, por remisión expresa del artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el parágrafo segundo del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011.

De la excepción de inepta demanda. La UGPP afirmó que la guía demandada no es un acto administrativo susceptible de control judicial, porque es una cartilla de orientación para los contribuyentes. El Despacho advierte que prospera la excepción de inepta demanda propuesta por la UGPP, de acuerdo con el siguiente análisis: De conformidad con el artículo 43 del CPACA, son actos administrativos definitivos los que decidan directa o indirectamente la cuestión de fondo o los que siendo de trámite hacen imposible continuar la actuación. En oposición, son actos de trámite los que no 1 ARTÍCULO 168.

RECHAZO DE PLANO. El juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles. Radicado: 11001-03-24-000-2022-00387-00 (27678) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definen la situación sustancial, sino que se expiden para simplemente impulsar la actuación y llevarla al estado de ser definida por la administración2.

Esta Sección ha sostenido que: “las instrucciones o circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción Contenciosa si contienen una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues, si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial”3.

Entonces, el estudio de la excepción de inepta demanda depende de si la guía demandada contiene una decisión capaz de producir efectos jurídicos o si solo tiene un alcance instructivo o puramente orientador, pues únicamente en el último escenario estaría excluida de control judicial. En el presente asunto, de la lectura del documento titulado “Guía para la preparación y envío de la información solicitada en el requerimiento de información, Empleadores”, se advierte que: i) En el numeral 1 señala textualmente su objetivo como “Facilitar la preparación de la información que deben reportar las entidades requeridas por La Unidad.”, en el marco del proceso de fiscalización de aportes al Sistema de la Protección Social. ii) En el numeral 2, menciona las instrucciones para preparar la información de nómina solicitada mediante el requerimiento de información, de acuerdo con la Resolución No. 858 de 2021, así: “2.

PREPARACIÓN DE LA INFORMACIÓN SOLICITADA a) A continuación usted encontrará instrucciones sobre cómo preparar la información solicitada por La Unidad mediante el Requerimiento de Información, de acuerdo con lo indicado en la Resolución No. 858 de 2021, la cual encuentra en la página web https://www.ugpp.gov.co/Proceso-Determinacion-fiscalizacion. 2 Sentencia de 24 de septiembre de 2020, exp. 25309, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 3 Ver sentencia del 4 de febrero de 2010, Exp. 16853, C. P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia que, a su vez, reitera la tesis expuesta por la Sección Primera de la misma Corporación, en sentencias del 13 de marzo de 1998, Exp. 8487, 19 de marzo de 2009, Exp. 00285, C.P. Dr. Rafael Ostau de Lafont Pianeta; 3 de febrero de 2000, Exp 5236.

C. P. Dr. Manuel Santiago Urueta, 14 de octubre de 1999, Exp. 5064. C. P. Dr. Manuel Urueta Ayola, y en las providencias del 10 de febrero de 2000, Exp. 5410 y 1 de febrero de 2001, Exp. 6375, C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero. Radicado: 11001-03-24-000-2022-00387-00 (27678) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ” iii) En el numeral 4, titulado “Instrucciones sobre la información solicitada”, se proporcionan indicaciones para presentar la información, para lo cual se hace hincapié en que se debe observar lo dispuesto en la Resolución No. 858 de 2021 y el requerimiento de información, así: “4.

INSTRUCCIONES SOBRE LA INFORMACIÓN SOLICITADA Tenga a la mano la Resolución No. 858 de 2021 y el requerimiento de información y lea con atención las indicaciones que se presentan a continuación, pues se le darán instrucciones para que usted pueda cumplir de forma correcta con el requerimiento de La Unidad.” De igual forma, el numeral 4.2, titulado “Documentos adicionales”, ofrece orientación sobre la presentación de distintos tipos de documentos adicionales a los solicitados.

En cuanto a la información atinente a las “Personas con vínculo diferente al laboral”, señaló lo siguiente: “Personas con vínculo diferente al laboral Si durante el periodo fiscalizado vinculó personas mediante contratos diferentes a los laborales, a quienes practicó retención en la fuente por salarios o ingresos laborales, envíe copia del contrato.

Si en la información exógena (formato 2276) reportó conceptos de honorarios y/o comisiones y los mismos no se originaron por vínculo laboral, allegue los soportes que acrediten la relación diferente a la laboral.” Es decir, la guía demandada corresponde, en general, a un instructivo para la preparación y envío de información que debe ser entregada en el marco de un requerimiento de información de la UGPP, de acuerdo con la Resolución 858 de 2021 de la misma entidad.

Respecto al presente asunto, el artículo 3 de la Resolución 858 de 2021 reglamenta los documentos adicionales que pueden aportar los obligados y el formato en que estos deben ser presentados, así: Radicado: 11001-03-24-000-2022-00387-00 (27678) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Articulo 3°.

Documentos Adicionales: Los sujetos obligados a suministrar la información que hayan sido requeridos por la Unidad, podrán allegar documentos adicionales que soporten y permitan probar la información contable y de nómina suministrada, tales como: contratos laborales, o de prestación de servicios, acuerdos de desalarización o similares, convenciones, pactos colectivos, régimen de compensaciones, actos administrativos que reconozcan prestaciones económicas (ejemplo: pensión de vejez, invalidez, indemnización sustitutiva y/o asignación de retiro forzoso), planillas de pago de aportes, entre otros.

Cuando se opte por presentar esta documentación, deberá ser remitida en formato PDF discriminada por cada trabajador y/o asociado, identificando el archivo con el número de identificación del trabajador y/o asociado al que corresponda. Si se trata de un independiente deberá remitirlo igualmente en formato PDF.” (Se destaca) De modo que, las expresiones "podrán" y "se opte" indican que la presentación de los documentos adicionales mencionados no constituye una obligación para los sujetos requeridos.

Los obligados a informar tienen la posibilidad, no el deber, de presentar dichos documentos como un soporte adicional a la información ya suministrada. Por su parte, en la guía demandada, en el numeral 4.2 titulado "Documentos adicionales" proporciona orientaciones sobre la presentación de los documentos adicionales mencionados en la resolución, cuya presentación es optativa.

Es decir, la presentación de los documentos adicionales mencionados en el numeral 4.2 de la guía, específicamente, el aparte que hace referencia a las “Personas con vínculo diferente al laboral”, no representan una nueva obligación para los contribuyentes, pues esos documentos son complementarios y su presentación es opcional. Aunado a lo anterior, debe resaltarse que en todo momento la guía hizo remisión expresa a lo establecido en la Resolución 858 de 2021, pues en el acápite denominado “PREPARACIÓN DE LA INFORMACIÓN SOLICITADA” se sugiere que se consulte el contenido de dicha resolución, para lo cual facilita un enlace de consulta, e incluso en el acápite de “DOCUMENTOS ADICIONALES” reitera que es necesario remitirse a lo ordenado en el referido acto administrativo, en lo relacionado con la presentación de esos documentos adicionales.

En otras palabras, en diversas secciones de la guía, se enfatiza que las instrucciones y orientaciones proporcionadas están diseñadas para facilitar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la resolución, reafirmando así que no se trata de crear nuevas obligaciones, sino de asistir a los contribuyentes en la correcta ejecución de las ya existentes.

Entonces, de la lectura de la guía no se desprende que exista la obligación de presentar dichos documentos adicionales, por lo que no pueden ser considerados como una modificación de las obligaciones originalmente establecidas. En consecuencia, al no ser un acto administrativo susceptible de control judicial, se declara probada la excepción previa de inepta demanda.

En consecuencia, se ordena devolver la demanda al actor, de acuerdo con el artículo 101 del CPACA, aplicable a este asunto por remisión expresa del artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el parágrafo segundo del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011. Radicado: 11001-03-24-000-2022-00387-00 (27678) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE DECLARAR probada la excepción de inepta demanda por ausencia de acto demandable y, en consecuencia, se ordena devolver la demanda al actor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx