Radicado: 11001-03-25-000-2019-00055-00 (0177-2019) Demandante: UGPP CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2019-00055-00 (0177-2019) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: JULIO ROBERTO GAITÁN GÓMEZ Temas: Causal de revisión artículo 20, literales a) y b) de la Ley 797 de 2003.

Reintegro de aportes al sistema de seguridad social, pensión gracia. SENTENCIA DE REVISIÓN O-028-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 29 de noviembre de 2013 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Julio Roberto Gaitán Gómez contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE, con radicado 85001-33-33-002-2012-00075.

ANTECEDENTES DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor Julio Roberto Gaitán Gómez, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 138 del CCA, demandó1 la nulidad parcial de la Resolución 20051 del 15 de mayo de 20072, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE reconoció en su favor una pensión gracia, descontándole de sus mesadas el 12% por concepto de aporte a salud. 1 Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho obrante en folios 2 a 4 del cuad. ppal del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2 Obrante en folios 65 y 66 del cuaderno principal. 2 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reintegrar y dejar de descontar de cada mesada pensional el monto equivalente al 12% de los descuentos que le han efectuado por concepto de salud a su pensión gracia, ii) reconocer y pagar las sumas que dejó de percibir por la aplicación del descuento del 12% para Seguridad Social en Salud de su pensión gracia, las cuales serán actualizadas de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 187 del CCA, y se reajuste su valor desde que se hicieron exigibles hasta la fecha de ejecutoria del correspondiente fallo, iii) que se condene en costas a la demandada, iv) que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 ibidem.

Como normas vulneradas invocó los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 13, 25, 29, 53, 58 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 6.ª de 1945, 4.ª de 1966, 33 de 1985, 91 de 1989, 100 de 1993, 60 de 1993, 115 de 1994, 715 de 2001 y 812 de 2003, así como el Decreto 2277 de 1979 y los Actos Legislativos 01 de 2001 y 01 de 2005. Como concepto de violación, expuso que el acto objeto de demanda adolece de nulidad por haber sido expedido con violación de la ley.

Explicó que la entidad ordenó un descuento que no está autorizado en las normas que regulan la pensión gracia ni en el régimen especial aplicable al personal docente, esto es, la Ley 91 de 1989. Agregó que, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptuó de su ámbito a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del Sistema Integral de Seguridad Social creado por tal norma.

Por lo tanto, no pueden atenderse en su caso las disposiciones relativas a los aportes aplicables a quienes se rigen por dicha ley. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3 CAJANAL se opuso a las pretensiones de la demanda. Arguyó que tanto la Ley 100 de 1993 como la Ley 812 de 2003 ordenan que de la mesada pensional debe descontarse un 12% por concepto de aportes en salud, sin prever ninguna excepción a los beneficiarios de la pensión gracia. Bajo esa misma línea, destacó que, en virtud de los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad, los docentes que perciben la referida prestación no están exentos de efectuar los aportes por concepto de salud.

Recordó que, tal como lo prevé el artículo 280 de la Ley 100 de 1993, los aportes para los fondos de solidaridad en los regímenes de salud y pensiones consagrados en los artículos 27 y 204 de la citada ley serán obligatorios en todos los casos y sin excepciones. A continuación, formuló las siguientes excepciones: 3 Folios 34 a 39 del cuaderno 3. 3 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP • «Indebida conformación o integración del contradictorio por pasiva»: Aseveró que no se integró en debida forma el contradictorio, pues, en su concepto, debió vincularse como litisconsorte necesario al FOSYGA, habida cuenta de que allí es donde se trasladan los recursos, según lo previsto en el artículo 14, inciso 2 del Decreto 1703 de 2002.

De ahí que, de ser el caso, el llamado a efectuar la devolución de los aportes es dicha entidad, al tiempo que la demandada solo tendría que abstenerse de continuar efectuando los descuentos. • «Inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido»: Sobre este punto, explicó que los aportes a salud deducidos nunca entran al patrimonio de la demandada ni hacen parte de los recursos administrados por ella, comoquiera que son trasladados directamente al FOSYGA.

Estimó que al no efectuar los respectivos descuentos por concepto de aportes a salud se afecta el fondo público en detrimento de miles de pensionados. • «Ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de agotamiento de la vía gubernativa o de reclamación administrativa»: Aseguró que el pensionado no agotó la vía administrativa previo a la presentación de la demanda, impidiéndose con ello que la entidad efectuara un pronunciamiento sobre lo que hoy es objeto de pretensión. • «Inexistencia de acto administrativo demandable»: En relación con esta expuso los mismos argumentos descritos en la excepción anterior. • «Prescripción»: Solicitó que, en caso de acceder a las pretensiones de la demanda, declare la prescripción trienal de las sumas no reclamadas en tiempo. • «Innominada»: Pidió declarar, de oficio, cualquier excepción que resulte probada durante el proceso.

SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN4 El Juzgado Segundo Administrativo, Sistema Oral de Yopal, el 29 de noviembre de 2013, dictó sentencia en la que declaró la nulidad parcial del acto administrativo demandado; condenó a la entidad a devolver los descuentos efectuados por concepto de salud de la pensión gracia del señor Julio Roberto Gaitán Gómez; declaró la prescripción trienal de los descuentos realizados con anterioridad al 21 de septiembre de 2009 y negó las demás pretensiones de la demanda.

Las consideraciones que sirvieron de fundamento fueron las siguientes: Para comenzar, recordó que las excepciones previas propuestas por la parte demandada fueron resueltas en la audiencia inicial y aquellas denominadas de mérito serían abordadas al momento de resolver el fondo del asunto. 4 Folios 205 a 275 del cuaderno principal. 4 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP Luego, expuso que la pensión gracia tiene una naturaleza especial, y que se encuentra regulada por las disposiciones contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.

De igual manera, indicó que según los Decretos 806 de 1998 y 1703 de 2002 toda persona con capacidad de pago deberá afiliarse al régimen contributivo mediante el pago de una cotización o aporte económico. Con fundamento en lo anterior, destacó que, en su criterio, no es dable impedir los descuentos por aportes en salud y menos la restitución de las sumas deducidas por dicho concepto.

Explicó que, los docentes, por la pensión ordinaria de jubilación, deberán cotizar al sistema de salud del FOMAG, en tanto que por la pensión gracia lo harán a través del FOSYGA. Sin embargo, dado que el Tribunal Administrativo del Casanare, en asuntos de similares características al caso bajo estudio5, ha accedido a las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que no existe normativa expresa que consagre la viabilidad de efectuar los descuentos por concepto de salud en pensiones gracia, ya que es un régimen carente de reglamentación, acogió dicha posición con el fin de acatar el precedente vertical.

Finalmente, declaró probada la prescripción de los descuentos realizados con anterioridad al 21 de septiembre de 2009, comoquiera que la demanda se interpuso el 21 de septiembre de 2012. ACCIÓN DE REVISIÓN6 La UGPP presentó acción de revisión con fundamento en el artículo 20, literales a.) y b.), de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó: (i) «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Oral de Yopal el 29 de noviembre de 2013, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado 85001-33-33-002-2012-00075; (ii) declarar que al demandado no le asiste el derecho a que se suspendan los descuentos efectuados por concepto de aportes en salud;

(iii) declarar la nulidad de la Resolución RDP 006192 del 21 de febrero de 2014 mediante la cual la UGPP dio estricto cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Oral de Yopal; (iv) condenar al señor Julio Roberto Gaitán Gómez a reintegrar los valores correspondientes al aporte de salud a partir del 21 de septiembre de 2009 y (v) condenar al pensionado a pagar las costas procesales.

Para fundamentar la demanda, expuso lo siguiente: 5 Sentencia del 7 de julio de 2011. M.P. Néstor Trujillo. Exp. 2009-00108. 6 Folios 24 a 35 del cuad. ppal. Subsanación de la demanda folios 164 a 167 del cuad. ppal. 5 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP Estimó que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 13, 48, 53, 83, 95 y 128 de la Constitución Política; 1 y 4 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928, 7 de la Ley 4 de 1976, la Ley 91 de 1989; 143 de la Ley 100 de 1993, 14 del Decreto 1703 de 2002 y 81 de la Ley 812 de 2003.

Consideró que se vulneró el debido proceso dada la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación (hoy UGPP), ya que esta entidad no era la destinataria ni depositaria de los recursos que se recaudaban para el Sistema de Seguridad Social en Salud. Más adelante, en relación con la improcedencia del reembolso de los descuentos a salud de la pensión gracia, hizo referencia a la sentencia T-546 de 2014 proferida por la Corte Constitucional.

Con base en ella, sostuvo que la orden judicial objeto de reproche desconoce (i) que incluso antes de la Ley 100 de 1993 los pensionados de Cajanal contribuían con el 5% de su mesada pensional para financiar los servicios de salud, por mandato del artículo 2 de la Ley 4 de 1966; (ii) que al entrar en vigencia aquella norma se estableció de manera general una tasa inicial de cotización del 12% y (iii) que para evitar la pérdida de poder adquisitivo que sufrirían las pensiones reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1994 en razón a ese incremento en la tasa de cotización, el artículo 143 de la citada Ley 100 de 1993 concedió un reajuste mensual de las mesadas en la misma proporción. En tal virtud, afirmó que el aporte al régimen contributivo, actualmente fijado en un 12.5% por el artículo 204 de la citada ley, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, debe efectuarse a los docentes beneficiarios de la pensión gracia porque estos no hacen parte de la excepción que prevé el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, aunque en principio pueda generarse la apariencia de que sí lo son.

Por lo anterior, en su concepto, mantener la decisión objeto de revisión trasgrede la normativa que rige la prestación y los descuentos por aportes a salud. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN El señor Julio Roberto Gaitán Gómez no contestó la acción de revisión tal como consta en el auto del 25 de junio de 2021, emitido por el despacho sustanciador.

CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los tribunales administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. 6 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver la acción formulada es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 20197.

Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 precisa: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. […]».

(Se subraya) De acuerdo con lo anterior, se advierte que la norma en cita no restringe la posibilidad de revisar las sentencias de única, primera o segunda instancia en las que se reconozcan sumas periódicas o pensiones, con cargo al erario. En otras palabras, pueden ser objeto de revisión las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a un fondo de similar naturaleza la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza indistintamente de la instancia en que fueron proferidas, comoquiera que la ley de forma expresa le atribuyó su conocimiento al Consejo de Estado y a la Corte Suprema de Justicia, según las materias sometidas a su competencia8.

En consecuencia, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulada por la UGPP. Legitimación Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo 7 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. 8 Bajo este mismo criterio la Subsección ha conocido la acción de revisión con el fin de que se infirmen sentencias proferidas por juzgados administrativos, para el efecto puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2014-01347-00 (4377-2014), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2017-00264-00 (1310-2017), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Si bien la Ley 2080 de 2020 en el artículo 68, radicó en los Tribunales Administrativos la competencia para conocer de las acciones de revisión interpuestas contra sentencias de los juzgados administrativos, lo cierto es que el presente proceso ingresó antes de la entrada en vigor de aquella normativa. 7 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión9, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos.

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del mismo nivel que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la legitimación como demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.

De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad En el presente asunto se advierte que la sentencia objeto de revisión fue proferida el 29 de noviembre de 2013 por el Juzgado Segundo Administrativo, Sistema Oral de Yopal. La providencia quedó ejecutoriada el día 16 de diciembre del mismo año10.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 251 del CPACA previó cinco años para promover la acción de revisión, es viable concluir que como la demanda se presentó el 6 de mayo de 201611, aquella se encuentra en tiempo. 9 Ibidem. 10 Folio 39 del cuad. ppal. 11 Folio 24 del cuad. ppal. 8 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP La acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200312 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»13.

Es de resaltar que si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación14. 12 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.». 13 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. 14 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 9 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP • Están legitimadas para su interposición el Gobierno nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones15. • Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira16. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia17.

Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia del 29 de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo, Sistema Oral de Yopal, por haber condenado a la UGPP a la devolución de los dineros que descontó de la pensión gracia del señor Julio Roberto Gaitán Gómez por concepto de aportes a salud? 2.

¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia del 29 de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo, Sistema Oral de Yopal, al considerar que sobre la pensión gracia no proceden las deducciones de cotizaciones a salud en porcentaje del 12%? 15 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV). 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 10 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP Primer problema jurídico ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia del 29 de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo, Sistema Oral de Yopal, por haber condenado a la UGPP a la devolución de los dineros que descontó de la pensión gracia del señor Julio Roberto Gaitán Gómez por concepto de aportes a salud? Análisis de la configuración de la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La parte demandante consideró que se presentaba esta causal en la medida en que, al no ser la destinataria ni depositaria de los recursos que se recaudaban para el Sistema de Seguridad Social en Salud, carecía de legitimación en la causa por pasiva en lo relativo a la orden de devolución del dinero que ya se había deducido de la pensión gracia. A su juicio, ello comporta el desconocimiento del derecho al debido proceso.

En ese sentido, la Sala se ocupará, en primer lugar, de establecer si, en efecto, la UGPP (antes CAJANAL EICE) carecía de legitimación en la causa por pasiva y, de resultar procedente, analizará si dicha circunstancia puede ser violatoria del derecho en cuestión. Sobre la falta de legitimación en la causa, la corporación ha sostenido que se trata de una figura que puede ser abordada desde dos perspectivas, una de hecho y otra, material.

La primera de ellas se establece en virtud de la relación procesal que se teje entre demandante y demandado con ocasión de la mera atribución que el primero de ellos formula en contra del segundo a través de la pretensión procesal y de su vinculación al proceso cuando se traba la litis. Por su parte, la legitimación material en la causa se refiere a quienes tienen, de un lado, la titularidad del derecho y, de otro, la titularidad de la obligación, es decir, a quienes verdaderamente corresponde asumir la condición de partes dentro del proceso por ser los que, en realidad, ostentan la calidad para exigir lo que reclaman y para negarlo.

A efectos de emitir un pronunciamiento sobre el particular, lo primero que ha de tenerse en cuenta es que lo pretendido en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue la supresión del descuento que para salud dispuso efectuar la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación sobre las mesadas de la pensión gracia y la devolución de valores que ya le habían sido retenidos por tal concepto.

Por ahora, basta mencionar brevemente que dicha entidad realizó los referidos descuentos con apoyo en los artículos 157, 202, 203, 204 y 279 de la Ley 100 de 1993, normas que, con independencia de la legalidad o no de la práctica de esta deducción en el caso concreto, cuestión que será abordada en el siguiente problema jurídico, les asignaban a las administradoras de pensiones, como pagadoras de tal prestación, la competencia para realizarlo.

En el caso particular de Cajanal, el 11 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP artículo 2, numeral 5, del Decreto 65 de 2004 le atribuyó la función de «[…] Efectuar el recaudo de las cotizaciones obligatorias de sus afiliados, en los términos establecidos por la ley […]». Es cierto que, aunque la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación efectuaba las deducciones en comento, no era la receptora final de dichos recursos económicos ya que aquellos, al hacer parte del Sistema de Seguridad Social en Salud, debían ser girados al Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA, donde se le imprimiría la destinación adecuada.

Así lo dispone el artículo 14, inciso 2, del Decreto 1703 de 2002, en los siguientes términos: «[…] Artículo 14. Régimen de excepción. Para efecto de evitar el pago doble de cobertura y la desviación de recursos, las personas que se encuentren excepcionadas por ley para pertenecer al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no podrán utilizar simultáneamente los servicios del Régimen de Excepción y del Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizantes o beneficiarios.

Cuando la persona afiliada como cotizante a un régimen de excepción tenga una relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, su empleador o administrador de pensiones deberá efectuar la respectiva cotización al Fosyga en los formularios que para tal efecto defina el Ministerio de Salud.

Los servicios asistenciales serán prestados, exclusivamente a través del régimen de excepción; las prestaciones económicas a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, serán cubiertas por el Fosyga en proporción al Ingreso Base de cotización sobre el cual se realizaron los respectivos aportes. Para tal efecto el empleador hará los trámites respectivos.» (Negrillas de la Sala).

Establecido lo anterior, la Sala concluye que no es de recibo el argumento de la hoy demandante en revisión, quien en el proceso primigenio se encontraba legitimada en la causa por pasiva no solo de hecho, al haberse dirigido en su contra la demanda ordinaria, sino también materialmente. Esta última legitimación no logra desvirtuarse por el hecho de que el dinero correspondiente a los aportes de salud debiera ser trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía (hoy ADRES), pues, en cualquier caso, quien tomó la decisión de efectuar los descuentos que el Juzgado Segundo Administrativo, Sistema Oral de Yopal, consideró no ajustados a derecho en la sentencia objeto de revisión fue la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación (hoy UGPP).

En ese orden de ideas, no resulta razonable que la demandante en revisión hubiere alegado falta de legitimación en la causa por pasiva para cumplir la orden de devolución de los valores que dedujo de la pensión gracia del señor Julio Roberto Gaitán Gómez. Luego, sería una afrenta a la proporcionalidad imponerle al pensionado la carga de reclamar ante el FOSYGA el reintegro del dinero que, a juicio del a quo, le fue 12 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP descontado de sus mesadas sin justificación jurídica por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, a quien, en virtud de la sentencia objeto del actual recurso, le correspondía proceder con la devolución ordenada para, en un segundo momento, iniciar un trámite administrativo ante el FOSYGA tendiente a la devolución de tales recursos.

Conclusión: No se configura la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la sentencia impugnada en vía extraordinaria, toda vez que la falta de legitimación en la causa por pasiva que la hoy demandante acusó como violatoria del derecho al debido proceso no se presentó. Segundo problema jurídico ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia del 29 de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito, Sistema Oral de Yopal, al considerar que sobre la pensión gracia no proceden las deducciones de cotizaciones a salud en porcentaje del 12%? La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia de la acción de revisión, así: «[…] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]».

En la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que aquella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»18. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma y en particular del artículo 20 ibidem estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca dentro de tales parámetros, pues lo que se ha de dilucidar es si sobre la pensión gracia a que tiene derecho el señor Julio Roberto Gaitán Gómez debe practicarse el 18 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 13 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP descuento para salud propio del Sistema General de Seguridad Social en el porcentaje que consagra la Ley 100 de 1993 y, en esa medida, si la mesada que se le paga mensualmente debe verse reducida en la misma proporción de dicho aporte a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera de aquel. - La pensión gracia como prestación sujeta a descuentos en salud El propósito que pretendió satisfacer el legislador con la consagración de la pensión gracia fue el de compensar el poder adquisitivo de los maestros de primaria del sector oficial vinculados a entidades territoriales, cuya remuneración era baja con relación a la de los educadores del nivel nacional, debido a la escasez de recursos de los departamentos y municipios para cumplir con las obligaciones laborales a su cargo.

Ello permitió que, de manera simultánea, se pudiera ser acreedor de la pensión de jubilación territorial (pensión ordinaria) y de la nacional (pensión gracia), sin que en ningún escenario ambas prestaciones pudieran provenir de recursos nacionales. En principio, el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 concedió esta prestación económica para los maestros de las escuelas de primaria oficiales, pero luego se ampliaría dicho beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública atendiendo a las condiciones definidas en la Ley 116 de 1928.

Tiempo después, de conformidad con la Ley 37 de 1933, los maestros de escuela que completaran el tiempo de servicio legalmente exigido en establecimientos de enseñanza secundaria también podrían hacerse beneficiarios de dicha prestación. Con posterioridad, el servicio de educación oficial de primaria y secundaria que estaba siendo prestado y financiado por los departamentos y municipios pasó a redefinirse como un servicio público a cargo de la Nación, en virtud de lo dispuesto en la Ley 43 de 1975.

Esta última introdujo un proceso gradual de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980 y que tenía como propósito equiparar las condiciones salariales y prestacionales entre los educadores del nivel territorial y los del nivel nacional. El artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, además de restringir el reconocimiento del derecho a la pensión gracia a aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, consagró expresamente la compatibilidad de esta prestación con la pensión ordinaria de jubilación, así: «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación […]». 14 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP Como puede advertirse, la norma en cuestión exceptuó la regla que impedía que la pensión gracia y la ordinaria de jubilación fueran ambas de carácter nacional, lo que se permitió única y exclusivamente respecto de los docentes departamentales y municipales que, a 31 de diciembre de 1980, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización que implantó la Ley 43 de 197519.

En similar sentido, el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 dispuso: «[…] El régimen prestacional y aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial […]». De otro lado, es preciso señalar que el reconocimiento de esta prestación económica estaba a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 81 de 1976; en el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 198920 y, en el 279 de la Ley 100 de 1993, parágrafo 221.

Como quedó explicado, en la actualidad la pensión gracia es asumida por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Con la expedición de la Ley 4 de 1966 los aportes para financiar los servicios de salud se hicieron obligatorios, sin excepción alguna, para todos los pensionados por dicha caja.

Así lo previó el parágrafo del artículo 2 ibidem al señalar: «[…] Artículo 2º.- Los afiliados forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión Social, cotizarán con destino a la misma así: a) Con la tercera parte del primer sueldo y de todo aumento, como cuota de afiliación, y b) Con el cinco por ciento (5%) del salario correspondiente a cada mes.

Parágrafo.- Los pensionados cotizarán mensualmente con el cinco por ciento (5%) de su mesada pensional […]» (Negrillas de la Sala). 19 Sobre el alcance del numeral 2.º, literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, puede verse la sentencia proferida el 26 de agosto de 1997 por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. 20 Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación […] 21 Artículo 279. Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas […]

PARÁGRAFO 2 o. La pensión gracia para los educadores de que trata las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, cuando éste sustituya a la Caja en el pago de sus obligaciones pensionales […] 15 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP Ahora bien, la Ley 100 de 1993 impuso una tasa de cotización del 12% para financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

En efecto, en su artículo 280 consagró lo siguiente: «[…] Artículo 280. Aportes a los fondos de solidaridad. Los aportes para los fondos de solidaridad en los regímenes de salud y pensiones consagrados en los artículos 27 y 204 de esta Ley serán obligatorios en todos los casos y sin excepciones. Su obligatoriedad rige a partir del 1 de abril de 1994 en las instituciones, regímenes y con respecto también a las personas que por cualquier circunstancia gocen de excepciones totales o parciales previstas en esta Ley.

En consecuencia, a partir del 1 de abril de 1994, el aporte en salud pasará del 7 al 8%* y cuando se preste la cobertura familiar, el punto de cotización para solidaridad estará incluido, en todo caso, en la cotización máxima del 12% […]» (Negrillas de la Sala). El debate que subyace a la presente controversia radica en establecer si dicha tasa resulta aplicable a la pensión gracia por haber sido impuesta sin distinción alguna a todos los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud o si el régimen de excepción que consagra el artículo 279 excluye de su aplicación a las pensiones gracia. La Sala es de la primera tesis referida, pues considera que el precepto en cuestión fijó en forma general una tasa de cotización en aras de financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, hipótesis que va en consonancia con los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera que rigen la materia.

Lo anterior en consideración a que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social previsto en aquella, excepción que debe interpretarse en modo restringido, lo que impone entender que solo aplica en lo que se refiere a las prestaciones que asume aquel fondo22, entre las cuales no se encuentra la pensión gracia que, como se dijo, correspondía inicialmente a la Caja Nacional de Previsión Social y, ahora, a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Al no encontrarse exceptuados los docentes de la Ley 100 de 1993 en lo que hace a la pensión gracia, les es aplicable el artículo 157 ibidem, literal a), numeral 1, en cuanto prevé la afiliación obligatoria de los pensionados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, así: «[…] Artículo 157. Tipos de participantes en el sistema general de seguridad social en salud.

A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados. 22Corte Constitucional, sentencia C-369 de 2004. 16 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social.

Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud: 1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley […]» (Negrillas de la Sala).

Asimismo, sirve de fundamento a esta posición el artículo 52 del Decreto 806 de 199823, «por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional», que en su artículo 52 dispone: «[…] Artículo 52.

Concurrencia de empleadores o de administradoras de pensiones. Cuando una persona sea dependiente de más de un empleador o reciba pensión de más de una administradora de pensiones, cotizará sobre la totalidad de los ingresos con un tope máximo de veinte salarios mínimos mensuales legales vigentes24, en una misma Entidad Promotora de Salud, informando tal situación a los empleadores o administradoras de pensiones correspondientes.

En caso de incumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, la persona responderá por el pago de las sumas que en exceso deba cancelar el Fondo de Solidaridad y Garantía a diferentes EPS por concepto de UPC. Cuando las EPS hayan reportado oportunamente la información de sus afiliados en los términos establecidos en el presente decreto, no estarán obligadas a efectuar reembolso alguno. Parágrafo.

En el formulario de afiliación deberá quedar constancia de la concurrencia de empleadores y administradoras de pensiones […]». En efecto, esta interpretación resulta acorde con el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 que, en virtud del incremento en la tasa de cotización a salud que implicó su entrada en vigor, ordenó el reajuste de las pensiones en la misma proporción, según el siguiente texto: «[…] Artículo 143.

Reajuste pensional para los actuales pensionados. A quienes con anterioridad al 1o. de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez o muerte, tendrán derecho, a partir de dicha fecha, a un reajuste mensual equivalente a la elevación en la cotización para salud que resulte de la aplicación de la presente Ley […]».

Sobre el asunto objeto de controversia, esta corporación precisó en sentencia del 26 de enero de 2017: 23 Con excepción de sus artículos 17 al 24, 52, 65, 70, 71, 72 y 79, el Decreto 806 de 1998 fue derogado por el artículo 89 del Decreto 2353 de 2015. 24 Hoy en día el tope alcanza los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes por disposición expresa del artículo 1, parágrafo 1, del Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política. 17 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP «[…] esta Sala considera que los pensionados en gracia, tienen la obligación de efectuar los aportes a salud en cuantía del 12%, pues el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, unificó el aporte de las mesadas pensionales al servicio de salud, sin tener en cuenta la clase de pensión de que sean beneficiarios; por lo tanto, la pensión gracia no está exceptuada de cotizar a dicho sistema […]»25 La jurisprudencia de la Corte Constitucional ya había fijado el mismo criterio, al sostener que los beneficiarios de la pensión gracia están obligados por aquella ley a aportar a salud el 12% sobre el valor de su mesada, posición que definió en las sentencias T-359 de 2009, T-546 y T-835 de 2014 y T-581 de 2015.

Al respecto, señaló el máximo tribunal constitucional: «[…] En conclusión, ninguna disposición normativa excluye a los regímenes de excepción del deber de cotizar al Sistema General de Seguridad Social, por el contrario está demostrado que a través del tiempo los beneficiarios de la pensión gracia han estado obligados a efectuar los aportes correspondientes al sistema de salud para la prestación de los servicios médico asistenciales, situación que no varió con la expedición de la Ley 100 de 1993.

Conforme lo establece el artículo 48 de la Constitución, definido en el literal c) del artículo 2 de la Ley 100 de 1993, el pago de las cotizaciones en salud es obligatorio, independientemente de que se preste o no el servicio, en acatamiento del principio de solidaridad que rige el sistema de Seguridad Social en Colombia […]»26 (Negrillas de la Sala).

De lo anteriormente expuesto, se colige que al considerar que las deducciones por concepto de aportes a salud de la pensión gracia procedían, la sentencia del 29 de noviembre de 2013 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo, Sistema Oral de Yopal incurrió en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En conclusión, se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, puesto que, al disponerse que las deducciones sobre la pensión gracia de que es titular el señor Julio Roberto Gaitán Gómez no debían efectuarse, incurrió en la interpretación indebida de las normas aplicables en materia de descuentos a salud, además de que la cuantía del derecho que le fue reconocido excedió lo debido de acuerdo con la Ley 100 de 1993.

Por tanto, la Sala declarará fundado el recurso interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. En consecuencia, infirmará la providencia proferida el 29 de noviembre de 2013 por el Juzgado Segundo Administrativo, Sistema Oral de Yopal y, en su lugar, dictará a continuación la sentencia de reemplazo. 25 Sentencia del 26 de enero de 2017;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado 63001-23-33-000-2014-00239 01; expediente 1932-15. 26 Sentencia T-581 del 4 de septiembre de 2015; Corte Constitucional, Referencia: Expediente T- 4943302. 18 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP SENTENCIA DE REEMPLAZO Competencia Esta Sala es competente para proferir la sentencia de reemplazo dentro de este asunto, en virtud de lo preceptuado en el artículo 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Demanda El señor Julio Roberto Gaitán Gómez por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó27 la nulidad parcial de la Resolución 20051 del 15 de mayo de 200728, mediante el cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE le reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia descontando el 12% de cada una de sus mesadas pensionales para el servicio de salud.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reintegrar y dejar de descontar de cada mesada pensional el monto equivalente al 12% de los descuentos que le han efectuado por concepto de salud a su pensión gracia; ii) reconocer y pagar las sumas que dejó de percibir por la aplicación del descuento del 12% para Seguridad Social en Salud de su pensión gracia, actualizadas de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 187 del CCA, y se reajuste su valor desde que se hicieron exigibles hasta la fecha de ejecutoria del correspondiente fallo; iii) que se condene en costas a la demandada; iv) que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 ibidem.

Como concepto de violación, expuso que el acto objeto de demanda adolece de nulidad por violación de la ley. Explicó que la entidad ordenó un descuento que no está autorizado en las normas que regulan la pensión gracia ni en el régimen especial aplicable al personal docente, esto es, la Ley 91 de 1989. Agregó que, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptuó de su ámbito a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del Sistema Integral de Seguridad Social creado por tal norma.

Por lo tanto, no pueden atenderse en su caso las disposiciones relativas a los aportes aplicables a quienes se rigen por dicha ley. Contestación de la demanda CAJANAL se opuso a las pretensiones y aseveró que el acto objeto de demanda fue proferido con observancia de las normas que le eran aplicables. Afirmó que el 27 Folios 24 a 35 del cuad. ppal.

Subsanación de la demanda folios 164 a 167 del cuad. ppal. 28 Obrante en folios 65 y 66 del cuaderno principal. 19 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP demandante, como cualquier otro pensionado, está obligado a cotizar, esto es a aportar al régimen contributivo del sistema de seguridad social en salud, con base en todos sus ingresos.

Agregó que no existe norma alguna que haya excluido a los beneficiarios de la pensión gracia de los descuentos que se deben efectuar para efectos de salud. Así mismo, destacó que, en virtud de los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad, los docentes que perciben la referida prestación no están exentos de efectuar los aportes por concepto de salud.

Seguidamente, recordó que, tal como lo prevé el artículo 280 de la Ley 100 de 1993, los aportes para los fondos de solidaridad en los regímenes de salud y pensiones consagrados en los artículos 27 y 204 de la citada ley serán obligatorios en todos los casos y sin excepciones. Consideraciones de la Sala de Subsección En virtud de lo anteriormente expuesto, el problema jurídico se resume en la siguiente pregunta: 1.

¿El señor Julio Roberto Gaitán Gómez, en condición de beneficiario de la pensión gracia, se encuentra obligado a cotizar el 12% sobre su mesada como aporte al Sistema de Seguridad Social en Salud con fundamento en la Ley 100 de 1993? Según lo explicado en el acápite anterior, la solución al problema jurídico planteado debe ser positiva por las razones que brevemente se exponen en los renglones que siguen.

El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 no exceptúa de la aplicación del Sistema General de Seguridad Social a los docentes beneficiarios de la pensión gracia, ya que el reconocimiento de la prestación corresponde a la Caja Nacional de Previsión Social, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y no al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, último respecto del cual aplica el régimen exceptuado de conformidad con el inciso 2 de la norma ejusdem.

De otro lado, el artículo 157, literal a), numeral 1, prevé que los pensionados deben afiliarse al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud y, por su parte, el artículo 52 del Decreto 806 de 1998 dispone que en los eventos en que una persona reciba pensión de más de una administradora de pensiones debe cotizar sobre todos los ingresos que percibe.

Así las cosas, al encontrarse cobijados por la Ley 100 de 1993, las mesadas de pensiones gracia de que sean beneficiarios los docentes deben ser objeto de la tasa de cotización general y unificada del 12% que estableció dicha norma o el que 20 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP corresponda según las disposiciones que la modifiquen, sin que sean de recibo los argumentos expuestos por el fallador de instancia, en cuanto afirma que existe un vacío legal en relación con los descuentos que deben realizarse a las pensiones del régimen excepcional de pensión gracia y que, por lo tanto, no era procedente deducción alguna por el concepto de salud.

En conclusión, sobre la pensión gracia reconocida a favor del señor Julio Roberto Gaitán Gómez, deben realizarse los descuentos por concepto de salud, conforme a lo previsto en la Ley 100 de 1993 y las normas que la modifican o complementan. En consecuencia, se denegarán las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Julio Roberto Gaitán Gómez.

Decisión Con base en los argumentos expuestos, se declarará fundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (antes Cajanal EICE), contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo, Sistema Oral de Yopal, el 29 de noviembre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 85001-33-33-002-2012-00075, la cual se infirmará. En consecuencia, se dictará decisión de remplazo para disponer: Denegar las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en precedencia. Ahora, en caso de que la entidad no haya realizado el pago en comento, no será procedente que el señor Julio Roberto Gaitán Gómez lo exija pues, como quedó establecido en esta providencia, sobre la pensión gracia sí debe hacerse la deducción para aportes a salud.

Sin embargo, en el evento en que la entidad sí hubiese procedido a la devolución de ese dinero, no habría lugar a ordenar que sea reintegrado porque, a pesar de haberse solicitado su reintegro en la demanda, es preciso entender que fue recibido de buena fe pues esta no ha sido desvirtuada, resultando aplicable lo establecido en el numeral 1, literal c), del artículo 164 del CPACA, vigente para la fecha de presentación de la demanda de revisión. La norma prevé: «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe […]» Esa buena fe se presume teniendo en cuenta que fue una decisión judicial proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la que ordenó la devolución de las sumas retenidas de la pensión gracia por concepto de aportes a salud. 21 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP De la condena en costas En relación con la condena en costas, el artículo 188 ibidem dispone que «[…] Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas […]».

En esas condiciones, la Subsección considera que el ejercicio de la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social. Además, se presenta como una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

En esa medida, se ventila un interés público y, por esa razón, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. Reconocimiento de personería Se reconocerá personería a LEGAL ASSISTANCE GROUP SAS, representada legalmente por Cristian Felipe Muñoz Ospina29, quien se identifica con la cédula de ciudadanía 75.096.530 de Manizales, y la tarjeta profesional 131.246 del C.S. de la J. en los términos y para los efectos del poder conferido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP30.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar fundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (antes CAJANAL EICE), contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo, Sistema Oral de Yopal, el 29 de noviembre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33- 002-2012-00075, al configurarse la causal consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Segundo: Infirmar la sentencia referida. En consecuencia, se dispone: Denegar las pretensiones de la demanda de acuerdo con lo expuesto ut supra. 29 El abogado no reporta antecedentes disciplinarios, tal como se advierte en la certificación de la Comisión Nacional de Disciplina consultada el 21 de abril de 2022. Véase: https://antecedentesdisciplinarios.ramajudicial.gov.co/ 30 Tal como consta en el índice 39 del programa informático SAMAI. 22 Radicado: 110010325000201900055 00 (0177-2019) Demandante: UGPP Tercero: Denegar las demás pretensiones de la acción de revisión. Cuarto: Reconocer personería a LEGAL ASSISTANCE GROUP SAS, representada legalmente por Cristian Felipe Muñoz Ospina31, en los términos y para los efectos del poder conferido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Quinto: Sin condena en costas. Sexto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al Juzgado de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente 31 El abogado no reporta antecedentes disciplinarios, tal como se advierte en la certificación de la Comisión Nacional de Disciplina consultada el 21 de abril de 2022.

Véase: https://antecedentesdisciplinarios.ramajudicial.gov.co/